钦定古今图书集成/明伦汇编/皇极典/第254卷 > 民政策一 苏辙
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臣闻“王道之至于民也，其亦深矣。贤人君子自洁于
上，而民不免为小人；朝廷之间，揖让如礼，而民不免
为盗贼；礼行于上，而淫僻邪放之风起于下而不能
止，此犹未免为王道之未成也。王道之本，始于民之
自喜，而成于民之相爱。而王者之所以求之于民者，
其麤始于力田，而其精极于孝弟廉耻之际。力田者”，
民之最劳，而孝弟廉耻者，匹夫匹妇之所不悦。彊所
最劳而使之有自喜之心，劝所不悦而使之有相爱
之意？故夫王道之成，而及其至于民，其亦深矣。古者
天下之灾，水旱相仍，而上下不相保，此其祸起于民
之不自喜于力田。天下之乱，盗贼放恣，兵革不息，而
民不乐业，此其祸起于民之不相爱，“而弃其孝弟廉
耻之节。”夫自喜，则虽有大劳而其事不迁；相爱，则虽
有彊狠之心而顾其亲戚之乐，以不忍自弃于不义。
此二者，王道之大权也。方今天下之人，狃于工商之
利而不喜于农。惟其最愚下之人自知其无能，然后
安于田亩而不去山林。饥饿之民皆有盗跖沬趄之
心，而闺门之内，父之交忿而不知反；朝廷之上，虽有
贤人，而其教不逮于下。是故士大夫之间，莫不以王
道之远而难成也。然臣窃观三代之遗文，至于《诗》，而
以为王道之成有所易而不难者。夫人之不喜乎此，
是未得为此之味也。故圣人之为《诗》，道其耕耨播种
之勤，而述其岁终仓廪丰寔、妇子喜乐之际，以感动
其意。故曰：“畟畟良耜，俶载南亩。播厥百谷，寔函斯活。
或来瞻女，载筐及筥。其饟伊黍，其笠伊纠。其镈斯赵，
以薅荼蓼。”当此时也，民既劳矣，故为之言其室家来
馌而慰劳之者，以勉卒其事。而其终章曰：“荼蓼朽止，
黍稷茂止。获之桎桎，积之栗栗。其崇如墉，其比如栉。
以开百室，百室盈止，妇子宁止。杀时犉牡，‘有救其角，
以似以续续’。”古之人当此之时，岁功既毕，民之劳者
得以与其妇子皆乐于此，休息闲暇，饮酒食肉，以自
快于一岁。则夫勤者有以自忘其勤，尽力者有以轻
用其力，而狠戾无亲之人有所慕悦而自改其操。此
非独于《诗》云尔，导之使获其利，而教之使知其乐，亦
如是也。且民之性，固安于所乐而悦于所利，此臣所
以为王道之无难者也。盖臣闻之，诱民之势，远莫如
近，而近莫如其所与竞。今行于朝廷之中，而田野之
民无迁善之心，此岂非其远而难至者哉？明择郡县
之吏，而谨法律之禁，刑者布市，而顽民不悛。夫乡党
之民，其视郡县之吏，自以为非，其比肩之人，徒能畏
其用法，而袒背受笞于其前，不为之愧。此其势可以
及民之明罪，而不可以及其隐慝，此岂非其近而无
所与竞者耶？惟其里巷亲戚之间，幼之所与同戏，而
壮之所与共事，此其所与竞者也。臣愚以为古者郡
县有三老、啬夫，今可使推择民之孝悌无过，力田不
惰、为民之素所服者为之，无使治事，而使讥诮教诲
其民之怠惰而无良者，而岁时伏腊，郡县颇置礼焉，
以风天下，使慕悦其事，使民皆有愧耻勉强不服之
心。今不从民之所与竞而教之，而从其所素畏。夫其
所素畏者，彼不自以为伍，而何敢求望其万一？故教
天下自所与竞者始，而王道可以渐至于下矣。

民政策二

臣闻三代之盛时，天下之人自匹夫以上莫不务自
修洁，以求为君子。父子相爱，兄弟相悦，孝悌忠信之
美，发于士大夫之间，而下至于田亩，朝夕从事，终身
而不厌。至于战国，王道衰息，秦人驱其民而纳之于耕耘战斗之中，天下翕然而从之。南亩之民而皆争
为干戈旗鼓之事。“以首争首，以力搏力，进则有死于
战，退则有死于将，其患无所不至。”夫周秦之间，其相
去不数十百年，周之小民皆有好善之心，而秦人独
喜于战攻，虽其死亡，而不肯以自存。此二者，臣窃知
其故也。夫天下之人，不能尽知礼义之美，而亦不能
奋不自顾，以陷于死伤之地。其所以能至于此者，上
之人寔使之然也。然而闾巷之民劫而从之，则可以
与之侥幸于一时之功，而不可以望其久远；而周秦
之风俗，皆累世而不变，此不可不察其术也。盖周之
制，使天下之士孝弟忠信，闻于乡党而达于国人者，
皆得以登于有司；而秦之法，使其武健壮勇能斩捕
甲首者，得以自复其役，上者优之以爵禄，而下者皆
得役属其乡里。天下之人知其利之所在，则皆争为
之，而尚安知其他？然周以之兴而秦以之亡，天下遂
皆尤秦之不能，而不知秦之所以使天下者，亦无以
异于周之所以使天下。何者？至便之势，所以奔走天
下万世之所不易也，而特论其所以使之者何如焉
耳。今者天下之患，寔在于民昏而不知教。然臣以为
其罪不在于民，而上之所以使之者或未至也。且天
子之所求于天下者何也？“天下之人，在家欲得其孝，
而在国欲得其忠，兄弟欲其相与为爱，而朋友欲其
相与为信，临财欲其思廉，而患难欲其思义”，此诚天
子之所欲于天下者。古之圣人所欲而遂求之，求之
以势而使之自至，是以天下争为其所求，“以求称其
意。今有人使人为之牧其牛羊，将责之以其牛羊之
肥，则因其肥瘠而制其利害，使夫牧者趋其所利而
从之，则可以不劳而坐得其所欲。今求之以牛羊之
肥瘠，而乃使之尽力于樵苏之事，以其薪之多少而
制其赏罚之轻重，则夫牧人将为牧耶？将为樵耶？”为
樵则失牛羊之肥，而为牧则无以得赏。故其人举皆
为樵，而无事于牧。吾之所欲者牧也，而反樵之为得，
此无足怪也。今夫天下之人所以求利于上者，果安
在哉？士大夫为声病剽略之文，而治苟且记问之学，
曳裾束带，俯仰周旋，而皆有意于天子之爵禄。夫天
子之所求于天下者，岂在是也？然天子之所以求之
者唯此，而人之所由以有得者亦唯此。是以若此，不
可却也。嗟夫！欲求天下忠信孝悌之人而求之于一
日之试，天下尚谁知忠信孝悌之可喜，而一日之试
之可耻而不为者？《诗》云：“无言不酬，无德不报。”臣以为
欲得其所求，宜遂以其所欲而求之，开之以利而作
其怠，则天下必有应者。今间岁而取天下之才，“奇人
善士固宜有起而入于其中。然天下之人不能深明
天子之意，而以为所为求之者止于其目之所见，是
以尽力于科举，而不知自反于仁义。臣欲复古者孝
悌之科，使州县得以与今之进士同举而皆进，使天
下之人时获孝悌、忠信之利，而明知天子之所欲。如
此，则天下宜可渐化以副上之”所求。然臣非谓孝悌
之科必多得天下之贤才，而要以使天下知上意之
所在而各趋于其利，则庶乎不待教而忠信之俗可
以渐复，此亦周秦之所以使人之术与！

民政策三

臣闻圣人“将有以夺之，必有以予之；将有以正之，必
有以柔之。”纳之于正而无伤其心，去其邪僻而无绝
其不忍之意，有所矫拂，天下大变其俗，而天下不知
其为变也。释然而顺，油然而化，无所龃龉，而天下遂
至于大正矣。盖天下之民邪淫不法，纷乱而至于不
可告语者，非今世而然也。夫古者三代之民，耕田而
“后食其粟，蚕缫而后衣其帛，欲享其利而勤其力，欲
获其报而厚其施，欲求父子之亲，则尽心于慈孝之
道；欲求兄弟之和，则致力于长悌之节；欲求夫妇之
相安，朋友之相信，亦莫不务其所以致之之术。故民
各致其生，无望于侥幸之福，而力行于可信之事，凡
其所以养生求福之道，如此其精也。至其不幸而死，
其亲戚子弟又为之死丧祭祀、岁时伏腊之制，以报
其先祖之恩，而可安恤孝子之意者，甚具而有法。笾
豆簠簋、饮食酒醴之荐，大者于庙，而小者于寝，荐新
时祭，春秋不阙。故民终三年之忧，而又有终身不绝
之恩爱，惨然若其父祖之居于其前而享其报也。至
于后世则不然，民怠于自修，而其所以养生求福之
道，皆归于鬼神冥寞之间；不知先王丧纪祭祀之礼，
而其所以追养其先祖之意，皆入于佛、老虚诞之说。
是以四裔之教交于中国，纵横放肆，其尊贵富盛拟
于王者，而其徒党遍于天下。其宫室栋宇，衣服饮食，
常侈于天下之民，而中国之人，明哲礼义之士，亦未
尝以为怪，幸而其间有疑怪不信之心，则又安视而
不能去此其故何也？彼能执天下养生报死之权，而
吾无以当之，是以若此不可制也。”盖天下之君子尝
欲去之，而亦既去矣，去之不久而还复其故。其根之
入于民者甚深，而其道之悦于民者甚佞。世之君子
未有以解其所以入而易其所以悦，是以终不能服天下之意。天下之民以为养生报死，皆出于此，吾未
有以易之，而遂绝其教，欲纳之于正而伤其心，欲去
其邪僻而绝其不忍之意，故民之从之也甚难。闻之
曰：“川竭而谷虚，丘夷而渊实。”作乎此者，必有以动乎
彼也。夫天下之民，非有所悦乎佛老之道，而悦乎养
生报死之术，今能使之得其所以悦之之实，而去其
所以悦之之名，则天下何病而不从？盖先王之教民，
养生有方而报死有礼，凡国之赏罚黜陟，各当其实，
贫富贵贱皆出于其人之所当然，力田而多收，畏法
而无罪，行立而名声发，德成而爵禄至，天下之人皆
知其所以获福之因，故无惑于鬼神，而其祭祀之礼，
所以仁其“祖宗而慰其子孙之意者，非有卤莽不详
之意也，故孝子慈孙有所归心，而无事于佛老。”臣愚
以为严赏罚，敕官吏，明好恶，慎取予，不赦有罪，使佛
老之福，不得苟且而惑其生；因天下之爵秩，建宗庙，
严祭祀，立尸祝，有以大塞人子之意，使佛老之报，不
得乘隙而制其死。盖汉唐之际尝有行此者矣，“而佛
老之说未去；尝有去者矣，而赏罚不详，祭祀不谨。是
以其道牢固而不可去，既去而复反其旧。今者国家
幸而欲减损其徒，日朘月削，将至于亡。然臣愚，恐天
下尚犹有不忍之心。天下有不忍之心，则其势不可
以久去。故臣欲夺之而有以予之，正之而有以柔之，
使天下无憾于见夺而日安其新”，此圣人所以变天
下之术欤。

民政策四

臣闻管子治齐，始变周法，使兵民异处，制国为二十
一乡，其工商之乡六，而士乡十五。制鄙以为五属，立
五大夫，使各治一属之政。国中之士为兵，鄙野之民
为农，农不知战而士不知稼，各治其事而食其力。兵
以卫农，农以资兵。发兵征行，暴露战𩰚而农夫不知
其勤；深耕疾耨，霑体涂足，而兵卒不知其劳。当是之
时，桓公南征伐楚，济汝，逾方城，望汶山；北伐山戎、刜
零支，斩孤竹；西攘白狄；逾太行，渡辟耳之溪；九合诸
侯，筑夷仪，城楚丘，徜徉四方，国无罢弊之民，而天下
诸侯往来应接之不暇。及秦孝公欲并海内，商鞅为
之倡谋，使秦人莫不执兵以事战伐，而不得反顾而
为农。阴诱六国之民，使专力以耕关“中之田，而无战
攻守御之役，二者更相为用，而天下卒以不抗。何者？
我能累累出兵不息而彼不能应，我能外战而内不
乏食，而彼必不战而后食可足。”此二者，管仲、商鞅之
深谋也。自管仲死，其遗谋旧策，后世无复能用，而独
其分兵与民之法，遂至于今不废。何者？其事诚有以
便天下也。今夫使农夫竭力以辟天下之地，醵其所
得，以衣食天下之武士，而免其死亡战𩰚之患，此人
之情，谁不可者？然当今天下之事，与管仲、商鞅之时
则已大异矣。古者霸王在上，仓廪丰实，百姓富足，地
利已尽而民未困乏，当此之时，谓之人有馀。今天下
之田，疾耕不能遍，而蓬蒿藜莠，寔尽其利，人不得以
为食，而禽兽之所蕃息。当是之时，谓之地有馀。古之
圣人，人有馀则务在于使人，是以天下之人，虽其甚
蕃，而举无废功；地有馀则务在于辟地，是以天下之
地，虽其甚宽，而举无遗力。今也海内之田病于有馀，
而上之人务在于使人，不已过哉！臣观京师之兵，不
下数十百万，沿边大郡不下数万人；天下“郡县，千人
为辈，而江淮漕运之卒，不可胜计，此亦已侈于使人
矣。且夫人不足而使人之制，不为少减，是谓逆天而
违人。昔齐桓之世，人力可谓有馀矣，而十五乡之士，
不过三万，车不过八百乘。何者？惧不能久也。方今天
下之地，所当厚兵之处，不过京师与西边、北边之郡
耳。昔者太祖、太宗既平天下，四方远国或数千里”，以
为远人险诐，未可以尽知其情也，故使关中之士往
而屯焉，以镇服其乱心。及天下既安，四海一家，而因
循久远，遂莫之变。夫天下之兵，莫如各居其乡，安其
水土，而习其险易，而特病其不知战。故今世之患，患
在不教乡兵，而专任屯戍之士为抗贼之备。且天下
治平，非沿边之郡，则山林匹夫之盗，及其未集而诛
之，可以无事于大兵。苟其有大盗，则其为变故，亦非
戍兵数百千人之所能制。若其要塞之地，不可无备
之处，乃当厚其土兵以代之耳。闻之，古者良将之用
兵，不求其多而求其乐战。今之为兵之人，夫岂皆乐
乎为兵哉！或者饥馑困踬，不能以自存，而或者“年少
无赖，既入而不能以自脱，盖其间尝有思归者矣。故
臣欲罢其思归之士，以减屯戍之兵，虽使去者大半。”
臣以为处者犹可以足于事也。盖古者有馀则使之
以宽，而不足则使之以约，苟必待其有馀，而后能办
天下之事，则无为贵智矣。

民政策五

臣闻“近代以来，天下之变备矣。世之君子随其破败
而为之立法，补苴缺漏，疏剔棼秽，其为法亦已尽矣，
而后世之弊常不为之少息。其法既立而旋亡，其民

又莫不尽废而不举，是以为国百有馀年而不至于”
治平者，由此之故也。盖天下之多虞，其始自井田之
亡；田制一败，而民事大坏，纷纷而不可止。其始也，兼
并之民众，而贫民失职；贫者无立锥之地，而富者连
阡陌以势相役，收大半之税；耕者穷饿，而不耕者得
食，以为不便。故从而为之法，曰“限民名田”，贵者无过
若干，而贫者足以自养。此《董生》之法也。天下之人兼
并而有馀，则思以为骄奢。骄奢之风行于天下，则富
者至有破其赀畜，而贫者耻于不若，以争为盗而不
知厌。民皆有为盗之心，则为之上者甚危而难安。故
为之法曰：立制而明等，使多者不得过，而少者无所
慕也，以平风俗。此《贾生》之法也。民之为性，丰年则食
之而无馀，饥年则转“死于沟壑而莫之救。富商大贾，
乘其不足而贵卖之，以重其灾，因其有馀而贱取之，
以待其弊。予夺之权，归于豪民，而上不知收，粒米狼
戾而不为敛，藜藿不继而不为发。故为之法曰：‘贱而
官为籴之以无伤农，贵而官为发之以无伤民。小饥
则发小熟之敛，中饥则发中熟之敛，大饥则发大熟
之敛’。”此李悝之法也。古者三代之兵，出而为兵，入而
为农。出兵临敌，则国有资粮之储，而兵罢役休，则无
复养兵之费。及至后世，海内多故，而征伐不息，以为
害农，故特为设兵以办天下之武事。其始若不伤农
者，而要其终衣食之奉，农亦必受其困。故为之法曰：
“不战则耕以自养。”而耕之闲暇则习为击“刺，以待寇
至。”此赵充国之法也。盖古之遗制，其可以施于今者
甚多，而臣不敢复以为说。而此四者，皆天下之所共
知而不行者也。夫知之而不行，此其故何欤？臣闻事
固有可以无术而行者，有时异事变，无术而不可行
者。均民以名田，齐众以立制，是无术而可以直行者
也；平籴以救灾，屯田以宽农，是无术而不可行者也。
古者贤君在上，用度足而财不竭，损其有馀以备民
之所不足，而不害于岁计。今者岁入不足以为出，国
之经费犹有所不给，而何暇及于未然之备？古者将
严而兵易，使其兵安于劬劳，故虽使为农而不敢辞。
今者天下之兵，可使执劳者皆不知战，而可与战者
皆骄，而不可使衣食丰溢而筋力疲惫。且其平居自
处甚倨，而安肯为农夫之事乎？故屯田平籴之利，举
世以为不可复者，由此之故也。盍亦思其术矣。臣尝
闻之，贾人之治产也，将欲有为而无以为资者，不以
其所以谋朝夕之利者为之也。盖取诸其不急之处
而日蓄之，徐徐而为之，故其业不伤而事成。夫天子
之道，食租、衣税，其馀之取于民者，亦非其正矣。茶、盐、
酒、铁之类，此近世之所设耳。夫古之时，未尝有此四
物者之用也，而其为国，亦无所乏绝。臣愚以为可于
其中择取一焉，而置之用度之外，岁以为平籴之资。
且其既已置之用度之馀，则不复有所顾惜而发之
也轻，发之也轻，而后民获其利，其与今之所谓常平
者，亦己大异矣。抑尝闻之，尝已牧马者，不可使之畜
豚彘。马彘之相去未能几也，而犹且不可使。今世之
兵以为兵募之，而欲强之以为农，此其不从，固无足
怪者。今欲以兵屯田，盖亦告之以将屯田而募焉。人
固有无田以为农而愿耕者，从其愿而使之，则虽劳
而无怨。苟屯田之兵既多而可用，则夫不耕而食者，
可因其死亡而勿复补，以待其自衰矣。嗟夫，古之人
其制天下之患，其亦已略尽矣，而其守法者常至于
怠惰而不举。是以世之弊常若近起于今者，而不求
古之遗法而依之以为治，可不大悲矣哉！

民政策六

臣闻“三代之时，无兵役之忧；降及近世，有养兵之困，
而无兴役之患；至于今，而养兵兴役之事，皆不得其
当，而可为之深忧。盖古者兵出于农而役出于民，有
农则不忧无兵，而有民则不忧无役。五口之家，常有
一人之兵，而二十岁之男子，岁有三日之役。故其兵
彊而费不增，役起而人素具，虽有大兵大役，而不忧
事之不集，至于兵罢役休，而无日夜不息之费。”其后
周衰，井田破坏陵夷至于末世，天下无复。天子之田，
皆民之所自有。天下之民不食天子之田，是故独责
其税，而不任之以死伤战𩰚之患。天子有养兵之忧，
而天下无攻守劬劳之民，以为大忧。故调其财以为
养兵之用，而天下之役，凡其所以转输漕运、营建兴
筑之事，又皆出于民。当此之时，民之所以供上之令
者三：曰租，曰调，曰庸。租者，地之所当出，调者，兵之所
当费，庸者，岁之所当役也。故使之纳粟于官以为田
之租，又入布帛以为兵之调，岁役其力，不役则出其
力之所直以为役之庸。此三者，农夫皆兼为之，而游
惰末作之民，亦不免“于庸调，运重漕远，天子不知其
费而一出于民。民岁役二旬而不役者，当帛六十尺，
民亦不至于太苦。”故隋唐之间，有养兵之困，而无兴
役之患。此其为法，虽不若三代之兵不待天子之养，
然天下之役犹有可待者，皆民为之也。及后世守，乃始变法而为两税，以至于今。天下非有田者不可得
而使，而有田者之役，亦不过奔走之用，而不与天子
之大事。天下有大兴筑，有大漕运，则常患无以为使，
故募冗兵以供力役之急，不知击刺战阵之法，而坐
食天子之俸。由是国有武备之兵，而又有力役之兵，
其所以奉养之具皆出于农也。而四海之游民，无尺
寸之庸，调为农者，常使阴出。古者游民之所入，而天
子亦常兼任养兵兴役之大患，故夫兵役之弊，当今
之世，可谓极矣。臣愚以为天子平日无事而养兵不
息，此其事出于不得已，惟其干戈旗鼓之攻，而后可
使任其责。至于力役之际，挽车船，筑宫室，造城郭，此
非有死亡陷败之危，天下之民诚所当任而不辞，不
至以累兵革之人，以重费天子之廪食。然当今之所
谓可役者，不过曰农也，而农已甚困，盖常使尽出天
下之费矣。而工商技巧之民，与夫游闲无职之徒，常
遍天下，优游终日，而无所役属。盖《周官》之法，“民之无
职事者，出夫家之征。”今可使尽为近世之法，皆出庸
调之赋。庸以养力役之兵，而调以助农；夫养武备之
士，而力役“之兵，可因其老疾死亡遂勿复补，而使游
民之丁代任其役，如期而止，以除其庸之所当入；而
其不役者则亦收其庸，不使一日而阙。”盖圣人之于
天下，不唯重乎苟廉而无所求，唯其能缓天下之所
不给，而节其太幸，则虽有取而不害于为义。今者，虽
能使游民无劳苦嗟叹之声，而常使农夫独任“其困。”
天下之人皆知为农之不便，则相率而事于末。末众
而农衰，则天子之所独任者愈少而不足于用。故臣
欲收游民之庸调，使天下无侥幸苟免之人，而且以
纾农夫之困。苟天下之游民，自知不免于庸调之劳，
其势不耕，则无以供亿其上，此又可驱而归之于南
亩。要之，十岁之后，必将使农夫众多。而工商之类渐
以衰息。如此而后使天下举皆从“租庸调”之制而去。
夫所谓“两税”者。而兵役之忧可以稍缓矣。

民政策七

臣闻“古者天下皆天子之人，由亩之利，衣食之用，凡
所以养生之具，皆赖于天子。权出于一，而利不分于
强族。民有奉上之忧，而无役属附丽之困。”是以民德
其上，而举天下皆可使奉天子之役使。至于末世，天
子之地转而归于豪民，而天下之游民，饥寒朝夕之
用，恤天子不为，而以遗天下之富贾。夫天子者，岂与
小民争此尺寸之利也哉？而其势则有所不可。何者？
民之有田者，非皆躬耕之也，而无田者为之耕。无田
者，非有以属于天子者，而有田者拘之天子无田以
予之，而欲役其力也实难。有田者授之以田，视之以
奴仆，而可使无憾。故夫今之农者，非天子之农而富
人之农也。至于天下之游民，贩夫贩“妇，工商技巧之
族”，此虽无事乎田，然日食其力而无以为朝夕之用，
则此亦将待人而生者也。而天子不恤其阙，乃使富
民持其赢馀，贷其所急，以为之父母。故虽游民，天子
亦不可得而使，而富者独擅其利，日役其力而不偿
其力之所直。由此观之，则夫天下之民，举皆非天子
之人，而天子徒以位使之，非皆得其欢心也。夫天下
之人独有其田者，乃始有以附属于天子，此其为众，
岂足以当其下之仰给之民哉？此亦足以见天子之
所属者已甚寡矣。臣愚以为当今之势，宜收天下之
田而归之于上，以业无田之农夫；恤小民之所急，而
夺豪民假贷之利，以收游手之用。故因其所便而为
之计，“以为莫如收公田而贷民急。夫陈、蔡、荆、楚之地，
地广而人少，土皆公田，而患无以耕之，而吴、越、巴蜀
之间，拳肩侧足以争寻常尺寸之地，安土重迁，恋恋
而不能去，此非官为之画策，因其凶荒饥馑之岁，乘
其有愿徙之心，而遂徙之于不耕之公田，则终不能
以自去。今欲待其已去而收其田亩，籍其室庐，田为
公田，室为公室”，以授无田之民。使天下虽富庶之邦，
亦常有天子之田，而又因其籍没积而勿复。鬻募天
下之丁男，使分耕其中，而无使富民端坐而欲收公
田之遗利，使天下之农夫稍可以免仆隶之辱，而得
上丽于天子。而其新徙之民，耕牛、室屋、饮食、器皿之
类有所不备，又皆得以贷于国，可以无失其所。夫所
谓“贷”者，虽其为名近于商贾市井之事，然其为意不
可以不察也。天下之民无田以为农，而又无财以为
工商，禁而勿贷，则其势不免转死于沟壑。而使富民
为贷，则有相君臣之心，用不仁之法，而收大半之息。
其不然者，亦不免于脱衣避屋以为质，民受其困而
上不享其“利，徒使富民执予夺之权以豪役乡里，故
其势莫如官贷以赒民之急。”《周官》之法，使民之贷者，
与其有司辨其贵贱，而以国服为息。今可使郡县尽
贷，而任之以其土著之民，以防其逋逃窜伏之奸，而
一夫之贷无过若干。春贷以敛缯帛，夏贷以收秋实，
薄收其息而优之，使之偿之无难，而又时免其“息之
所当入，以收其心，使民得脱于奴隶之中，而获自属
于天子。如此则天下之游民可得而使，而富民之贷可以不禁而自息。”然臣以为收公田者其利远，非可
以岁月之间而待其成也。要之数十百年，则天下之
农夫，可使大半皆天子之农，若夫所谓贷民急者，则
可以朝行而夕获其利，此最当今之急务也。

民政策八

臣闻“古者建都立邑，相其丘陵原隰而利其水泉之
道，通其所无而导其所有，使民日取而不尽，安居于
中而无慕于外，利各安其土，乐其业，无来去迁徙之
心。膏腴之乡，民不加多，而贫瘠之处，民不加少。天下
之户平均若一，皆足以供其郡县之役使而无所困
乏。盖今天下所谓通都大邑，十里之城，万户之郭，其”
阴阳向背，与其山林原隰之势，陂池泉水之利，皆秦
汉以来所谓创制摹画，使足以衣食其民而无乏绝
者也。臣尝读《周诗公刘》之一篇，其言自戎迁豳之际，
登高望远，以求其可居之地与其可用之物，莫不详
悉而曲尽。其诗曰：“笃公刘，逝彼百泉，瞻彼溥原。乃陟
南冈，乃觏于京。笃公刘，既溥既长，既景乃冈。相其阴
阳，观其流泉。笃《公刘》于豳斯馆，涉渭为乱，取砺取锻。”
夫古之君子，居于其邦，其欲知民之所利，与器用之
所出，盖如此其详也。及观《史记货殖列传》，郡国之所
有，东方之桑麻鱼盐，南方之竹木鱼稻，西方之五谷
畜牧，北方之枣栗裘马，则凡一方之所有，可以备养
生送死之具。导之有“方，而取之有法，则其民丰乐饶
足，老死而无憾。”及行天下，览其山林薮泽之所生，与
其民之所有，往往与古不类。夫自大江以北，汉水之
侧，三代之时，列国数十，楚人都于荆州，其在战国最
为强大，外抗群蛮，内御秦、晋，常以其兵横于天下。计
其所都，安肯用瘠卤墝埆之地？而当今自楚之北，至
于唐、“邓、汝、颍、陈、蔡、许、洛之间，平田万里，农夫逃散，不
生五谷，荆棘布野，而地至肥壤，泉源陂泽之迹，迤逦
犹在。其民不知水耕之利，而长吏又不以为意，一遇
水旱，民乏菜茹，往者因其死丧流亡，废县罢镇者，盖
往往是矣。臣闻善为政者，不用甲兵，不斥疆界，兴利
除害，教民稼穑，收敛倍称，而获兼地之福。”今者举千
里之地，废之为墟，以养禽兽，而不甚顾惜，此与私割
地以予人何异？尝闻之于野人，自五代以来，天下丧
乱，驱民为兵，而唐、邓、汝蔡之间故陂旧堤，遂以堙废
而不治，至今百有馀年，其间犹未甚远也。盖修败补
缺，或亦旬月之故耳，而独患为吏者莫以为事。若夫
许州，非有洪河大江之冲，“而每年盛夏，众水决溢，无
以救御，是以民常苦饥而不乐其俗。夫许，诸侯之故
邦，魏武之所都，而唐节度之所治，使岁辄被水而五
谷不熟，则其当时军旅之费、宗庙朝廷之用，将何以
供之？此岂非近世之弊，因循不治以至此哉？”然此乃
特臣之所见，而天下之广，又安能备知？盖尝以为方
今之患，生“于太怯而成于牵俗。太怯则见利而不敢
为，牵俗则自顾而爱其身。夫是以天下之事，举皆不
成，而何独在此？”臣欲破其牵俗之风，而壮其太怯之
气，意凡天下贫窭破散之郡县，使皆择善事能干之
人，而往为之长。因其去也，而天子亲谕以此，使得稍
久于其任，而察其人，民多田野辟者，书以为课。何者？
此非难办之事，是以不待非常之才而后能济。惟其
弛放怠惰，是以至此。今诚少严其事，使为吏者知上
之属意于此。十岁之后，臣以为此必为富壤之区，而
方今天下重征之处，亦可渐减而取诸此矣。