Bu rapor, ülkelerin aniden karşılaştıkları mülteci veya sığınmacı akınına karşı yanıt verebilme yeteneklerini şekillendiren etmenleri incelemek üzere ülke düzeyinde dört vaka çalışmasını analiz etmekte (1) ve bir dizi entegrasyon başarısı örneği göstermektedir. Raporda, özellikle 2011 yılından bu yana çok fazla sayıda sığınmacıya ev sahipliği yapan üç Arap ülkesi -Lübnan, Tunus ve Mısır- ve 2015 yılından itibaren gönüllü olarak 1 milyon Suriyeli sığınmacı ve mülteciyi kabul eden Almanya incelenmektedir. Almanya bu rapordaki diğer ülkelerle birçok sebepten dolayı taban tabana zıttır: Ne Orta Doğu ülkesindedir, ne de bir çatışma bölgesine sınırdaştır veya yakındır. Güçlü bir ekonomisi vardır ve mültecileri entegre etmeye yönelik sofistike bir yasal sisteme sahiptir. Avrupalı komşularına kıyasla, mültecileri gönüllü olarak kabul etmiştir, ancak diğerleri bu mültecileri büyük ölçüde istemdışı almıştır.
Mülteci krizi bir insanlık felaketidir. Pew Araştırma Merkezi’ne göre; Orta Doğu’da yirmi kişiden birinden fazlası ya ülke içinde yer değiştirmiştir, ya da ülke dışına çıkmıştır (2). Arap ülkelerindeki çatışmalar ise, mülteci krizinin başlıca sebepleri olmuştur. Suriye ve Lübnan birlikte altı milyon kadar mülteci yaratmaktadır. Bu mültecilerin büyük kısmı komşu ülkelere sığınmış, zaten zorluklarla mücadele eden ekonomiler ve altyapılar üzerinde ani bir yük doğurmuştur.
Mültecilerle ilgili literatür, ev sahibi ülkeler üzerinde doğurdukları külfete odaklanma eğilimindedir. Orta Doğu ve Kuzey Afrika’da yüksek yoğunluklu çatışma bölgeleriyle sınırdaş olan ev sahibi ülkeler –örneğin Mısır ve Lübnan- çatışmaların çevreye yayılması sonucunda GSYİH artışlarında ortalama yüzde 1,9 puan kaybetmişlerdir. Aşırı yük altındaki ve zayıf kurumlar da ev sahibi ülkelerin kendilerini toparlamaları için gereken ekonomik reformları gerçekleştirme yeteneklerine zarar vermektedir.
Bununla birlikte, mülteciler önemli faydalar da sağlamaktadır. Örneğin sığınmacılar, yerel işletmelere sık sık giderek ve kendi işletmelerini kurarak ekonomiye katkı yapmaktadırlar. İçlerinden çoğu yüksek eğitimli ve vasıflı kişiler olup, istihdam piyasasındaki ihtiyaçları karşılarlar. Birçok durumda, sosyal ve siyasi zorluklar – örneğin ikametgah ve çalışma izni meseleleri- ekonomik zorluklara kıyasla mültecilerin uyumunun önünde çok daha önemli engeller doğurmaktadır.
Her ne kadar Orta Doğu’daki ev sahibi ülkeler genel itibariyle çatışma bölgelerine yakın olmaları sebebiyle çatışmalardan kaçan insanlara ev sahipliği yapmaya mecbur kaldılarsa da, sığınmacıları ve mültecileri daha iyi entegre etmek üzere adımlar atabilirler. Bu tür çabalar, ekonomik faydaları güçlendirebilir ve ani bir insan akınından kaynaklanabilen risk ve yükleri azaltabilir. Bu noktada Almanya, güçlü bir entegrasyon programının neye benzediğini kanıtlamak suretiyle Orta Doğu ülkeleri karşısında yararlı bir “karşı sürüm” oluşturmaktadır. Bu vaka araştırmalarının ötesinde, kendi sınırları dahilinde bir yeniden yerleştirme programını uygulamak zorunda kalmaksızın sığınmacılara yardım etmek isteyen ülkeler aynı zamanda salt insancıl yardımın ötesine geçmek üzere fonlama veya teknik uzmanlığı nasıl en iyi uygulayabileceklerini ve uzun vadeli entegrasyon ve istikrarı nasıl teşvik edebileceklerini de tasavvur etmeliler.
Bununla birlikte, sığınmacıların ev sahibi ülkelere getirecekleri herhangi bir faydanın da abartılmaması gerekmektedir. Özellikle sığınmacıları nüfusun yaklaşık yüzde 20’sini oluşturduğu Lübnan ve Tunus vakalarında (belki de Lübnan’da daha fazlasıdır), sığınmacılar, hükümetten hizmet (örneğin sağlık ve eğitim) talepleri ve birçok kişiyi kayıtdışı sektöre iten istihdamdaki rekabet hali sebebiyle zaten gergin durumdaki kaynaklar ve zor durumdaki ekonomi üzerinde devasa bir yük oluşturmaktadır. Dahası, ev sahibi ülkenin ekonomisine yapılan herhangi bir ekonomik “enjeksiyon”, sığınmacıların geldikleri ülke açısından bir maliyet doğurur: Yeni piyasaya yatırılan fonlar, menşe ülkenin alabileceği türden fonlardır. Dolayısıyla, bir ülkenin görece faydası, diğer ülkeleri münferit nakit rezervlerinin suyunun çekilmesi gibi bir maliyet doğurur. İkinci olarak, her ne kadar daha müreffeh ve eğitimli sığınmacılar ev sahibi ülke için bir lütuf olsalar da, bir açıdan da menşe ülkelerinden de bir beyin göçü anlamına gelirler. En sürdürülebilir çözüm ise, savaşların çözülmesi ve yerlerinden edilmiş kişilerin anavatanlarına geri dönmelerinin sağlanmasıdır.
LÜBNAN
Genel bakış
Lübnan, bir ülkenin geniş mülteci topluluklarını entegre etme yeteneğini etkileyen bir dizi etmenin incelenmesinde özel bir vakadır. Lübnan’ın mülteci krizinin ölçeği ve oranı kendine özgüdür: Lübnan’daki yaklaşık 1,5 milyon Suriyeli mülteci, ülkenin yerli nüfusunun dörtte birine eş değerdir. Bu durum Lübnan’ı dünya çapında kişi başına en çok mülteci alan ülke haline getirmektedir (3). Lübnan aynı zamanda Suriye ile Avrupa’ya veya Suriye’nin çok fazla mülteci nüfusu barındıran Ürdün ve Türkiye gibi diğer komşularına kıyasla sosyal ve ekonomik olarak çok daha yakın ilişki içerisindedir.
Mültecilerin Lübnan’daki etkilerini şekillendiren ve belki de başka yerlerde benzeri sonuçları doğurabilecek olan faktörleri incelemek yararlı olacaktır. Bu analiz, mülteci krizinin Lübnan’da bazı ekonomik sektörlere yarar sağladığını ve hatta sermaye akışlarını, gayrimenkul ve ticari yatırımları artırdığını göstermektedir. Ancak bu ekonomik katkılara ve birçok Suriyeli ve Lübnanlı arasındaki yakın bağlara rağmen, kriz, Lübnan’ın bunlarla başa çıkma kapasitesini de aşan, makro düzeyde baskılar doğurmaktadır. Bunun ardındaki sebepler, mültecilerin eylemlerine kıyasla Lübnan’ın bağlamıyla çok daha yakından alakalıdır.
Etki
Çok sayıda oluşları ve Suriye’deki acımasız savaşın politikleştiren etkilerine rağmen mültecilerin Lübnan’daki genel güvenlik üzerinde çok fazla etkileri bulunmamaktadır. Mülteciler, Lübnanlılara kıyasla suça daha çok yatkın değillerdir (statü ve resmi belge ihlalleri hariç) ve askerileşmeye çalışmamışlardır (4). En kötü ihtimalle, Suriye’den gelen militanlar, mülteci nüfus arasına gömülü durumdadır. Bununla birlikte, onlar ve aileleri, Hizbullah ve Lübnan güvenlik güçleri yoluyla Lübnan’ın dışına çıkarılmışlardır.
Lübnan’ın altyapısı ve kamusal servisleri zaten 1,5 milyon kişinin gelişinden de önce geri durumdaydı. Devlet, on binlerce Suriyeli çocuğu okullaştırdı ve bu durum da kamusal eğitim sistemi üzerinde devasa bir baskı doğurdu. Yetersiz bir durum söz konusudur ve daha fazla uyum gerekmektedir. Elektrik ve su hizmetleri ise –zaten daha önce de pek iyi işlediği söylenemez- aşırı bir baskı altındadır – aynı şekilde sağlık hizmetleri de. Araç trafiğinde ciddi bir artış söz konusudur ve bu durum hayat kalitesini azaltmakta, ekonomik kaynakların israf edilmesine yol açmaktadır.
Ekonomi, mülteci nüfusunun etkisinin çok fazla olduğu bir alandır. Veriler, hızlı değişimden dolayı her zaman güvenilir olmasa da, mali göstergeler negatiftir. Büyümedeki ciddi yavaşlamaya ek olarak (bu kısmen Suriye’deki mücadeleden kaynaklanmaktadır), on binlerce Lübnanlı yoksullaşmış, çeyrek milyon vasıfsız işçi ise işsiz kalmış, yerlerini özellikle kayıtdışı sektörde Suriyeli ucuz işgücü almıştır (5). Artan talep, rant maliyetini yüzde 50’ye kadar artırmıştır. Gıda ve yakıt fiyatları artmıştır – özellikle de savaş sebebiyle Suriye’den yapılan ithalatın kesintiye uğraması sebebiyle. Çok fazla sayıda mülteci aynı zamanda Lübnan’ın kamu maliyeti üzerinde ciddi bir baskı doğurmuştur. Tahminlere göre, Lübnan, Suriye krizinin başlangıcından bu yana 13,1 milyar dolarlık bir kayıp vermiştir (buna sadece 2015 yılında verilen 5,6 milyar dolarlık kayıp dahil).
Bununla birlikte, mülteci krizi bazı pozitif ikincil etkiler doğurmuştur. Bu kapsamda, yerel düzeyde dayanıklılık geliştirilmesi amacıyla yapılan projelere uluslararası finansmanın çekilmesi de dahil (7). Örneğin 2017 yılı Mart ayı itibariyle Dünya Bankası, kredi ve hibeler yoluyla 1,3 milyar dolar yatırımda –su sektörü de dahil- bulunmuştur. Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı UNDP ve Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği UNHCR, BM’nin Lübnan’daki Suriyeli mültecilere yaptığı 800 milyon dolarlık yıllık yardımın ekonominin geneli üzerinde etkileri olduğunu tahmin etmektedir. İnsancıl yardıma harcanan her bir doların ekonomik sektörlerde 1,6 dolarlık bir çoğaltıcı değeri vardır. Bu, özünde BM’nin Lübnan ekonomisine 1,28 milyar dolar enjekte etmesine denk gelmektedir (8). International Finance Corporation, altyapı ve imalat sektörlerine ek olarak Lübnan’ın finans, perakende ve inşaat sektörlerine yüz milyonlarca dolar para yatırdı. Ayrıca, bir araştırmaya göre, Suriyeli mültecilerde ilave yüzde 1 artış, Lübnan’ın hizmet ihracatını da yüzde 1,5 oranında artırıyor (9).
İşletme sahipleri de ucuzlaşan işgücü maliyetlerinden yarar sağladılar ve Lübnan’da oldukça fazla sayıda çalışan Suriyeliler, Suriye’ye göndermek yerine paralarının bir kısmını Lübnan’da harcamak suretiyle Lübnan ekonomisine katkı sağlıyorlar. Avrupa Birliği’nin fonladığı ve Dünya Gıda Programı WFP’nin yürüttüğü nakit destek girişimi, Lübnan’da yüz binlerce Suriyeliyi güçlendirdi ve yerel ekonomilerin kuvvetlenmesine yardımcı oldu. 2017 yılı Ağustos ayı itibariyle WFP, nakit-temelli müdahalelerin 2012 yılından beri Lübnan ekonomisine 926 milyon dolar katkı sağladığını söyledi (10). Bekaa Vadisi’ndeki Lübnanlı vatandaşlar, borç şeklinde kaydedilen elektronik kartlar yoluyla idare edilen nakit destek programını methettiler ve Suriyeli mültecileri aktif tüketicilere dönüştürmede oynadığı rolden övgüyle söz ettiler. (11)
Bu ekonomik enjeksiyonların, mülteci krizi geçtikten sonra uzun vadeli ekonomik değer yaratacak olması muhtemeldir. Bununla birlikte, bu etkiler, potansiyel olarak umut vaat ederken, özellikle kısa vadede ekonomi üzerindeki baskıları telafi edememektedir. Benzer şekilde, insancıl yardım ekonomik baskıları hafifletirken, onları hiçbir şekilde silememiştir. Sosyal etki açısından, mültecilere duyulan sempati ilk başlarda Lübnan’da yüksekti ve bunda birçok Lübnanlı ve Suriyeli aile arasındaki bağlar yardımcı olmuştu. Birçok mülteciye Lübnan’daki evler kucak açmıştı. Tahmin edilebileceği gibi, destek, mülteci sayısının artmaya devam etmesi ve ekonomik etkilerinin hissedilmeye başlanmasıyla birlikte zayıfladı. Şimdiyse, mültecilere karşı yaygın bir öfke söz konusu. Siyasi elit bunu bazen yansıtıyor ve körüklüyor. Örneğin, Lübnan cumhurbaşkanı Michel Aoun ülkesinin artık bu kadar fazla sayıda Suriyeliye ev sahipliği yapmayı “kaldıramayacağını” söyledi ve uluslararası topluluğa, mültecilerin Suriye’deki güvenli bölgelere geri dönmesinde yardımcı olması çağrısında bulundu (12). Lübnanlılar, mültecilerin işgücü piyasası üzerindeki etkisine ve uluslararası yardım almalarına çok kızıyorlar. Birçok Suriyeli sözlü veya fiziksel şiddetle karşılaşıyor; Suriyelilere uygulanan akşam sokağa çıkma yasağı ise, halktan destek görüyor.
Edinilen dersler
Lübnan mültecilere ev sahipliği yapma ve entegre etme konusunda ne bir modeldir ne de korkunç bir uyarı… Başarıyı sağlayan ancak daha önemsiz birçok bileşen Lübnan’da mevcuttur. Buna, Lübnan’ın yoğun baskıya rağmen istikrarını korumasına yardımcı olan birkaç hafifletici etmen de dahil.
Lübnan’ın ekonomisinin can damarı, mültecileri entegre etme yeteneğini etkileyen birçok başat etmenden biridir. Ülkenin altyapısı ve kamusal hizmetleri, mültecilerin akın etmesinden önce ciddi anlamda eksikti ve kamu açığı ve borç-GSYİH oranı da endişe verici düzeydeydi. Suriye’deki çatışmanın başlangıcından bu yana mülteci krizi Lübnan ekonomisindeki bu mevcut zorlukları daha da yoğunlaştırdı. Çatışma öncesinde Lübnan görece olarak yüksek GSYİH artış oranları yakalamıştı ve mali dengelerini ve kamu borcunu iyileştirmeye yönelik adımlar atmıştı. Bununla birlikte, krizden bu yana GSYİH artışı ciddi anlamda yavaşladı; Suriye’deki iç savaştan önce yaklaşık yüzde 9 düzeyindeyken 2015 yılında yüzde 1’e geriledi. Lübnan’daki GSYİH artışının artması ancak bu artışın orta vadede ve son derece yavaş olması bekleniyor (14). Öte yandan, gelir toplamadaki düşüşler ve kamusal harcamalardaki artışlar da Lübnan ekonomisi üzerinde ciddi bir baskı doğurdu. 2013 yılında Dünya Bankası bu tür artan maliyetlerin, Lübnan’ın zayıf kamu maliyesi sebebiyle “istikrarsız” bir hal aldığı konusunda uyarıda bulundu. Durum biraz iyileşti. 2016 yılında ise kamu borcu GSYİH’nın yüzde 148’ine ulaştı.
İşsizlik de mültecilerin gelmesiyle birlikte daha da arttı. Suriye krizinden sadece iki sene önce Dünya Bankası, Suriyeli mültecilerin gelmemesi durumunda bile Lübnan ekonomisinin yeni gelenleri işgücü piyasasına dahil etmek üzere daha önce yarattığı iş sayısının altı katı kadar daha istihdam yaratması gerekti (15). Bugün işsizlik yaklaşık yüzde 30 civarında (16). Mültecilerin gelişinden önceki işgücü noksanlığı ve işgücü yoğun ekonominin olduğu bir ortamda, devlet, kendi halkının Suriye’deki iç çatışma öncesinde taleplerini karşılayabilecek durumda değildi. Lübnan’da bu açık, teknik kapasite noksanlığına ve işlevsiz bir siyasi sisteme yol açarken, mezhepsel bir tıkanıklık yaşanıyor ve hükümet felce uğruyor. İlave 1,5 milyon kişinin gelişi ise, işgücü piyasasındaki açıkları kapamaya yardım etmek yerine işgücü piyasası üzerinde baskı doğuruyor.
Lübnan’a yaptığı son ziyaret sırasında, IMF, ülkedeki ekonomik koşulların zorlayıcı olmaya devam ettiğini söyledi ve bölgesel taşma etkilerinin yakı dönemde devam edeceğini vurguladı (17). 2017 yılı Ekim ayında Lübnan on yıllık ilk devlet bütçesini kabul etti. Bu, kamu maliyesi krizini çözme doğrultusunda kritik bir adım idi. Bununla birlikte, kamu borcundaki artışı durdurmak üzere gerekli büyük yapısal reformların gerçekleştirilmesi, mevcut ortamda zor olacaktır.
Öte yandan, Lübnan’ın tarihinden dolayı, yerel halkın ilk başlarda ülkelerine sığınan Suriyelilere yönelik gösterdiği sempatiye rağmen, yerel halk ile mülteciler arasındaki gerilim ciddi boyutlara ulaşmış durumda. On yıllardır Lübnan yüz binlerce Filistinli mülteciye ev sahipliği yaptı. Bu mülteciler bazen ağır silahlarla donatılmıştı ve bir iç savaşın patlak vermesine yardımcı oldular. Bu tarih hiç kuşku yok ki entegrasyonu köstekliyor. Suriye’nin Lübnan’ı yaklaşık otuz sene işgal etmesi de Suriyelilere yönelik karamsarlık dolu bir miras bıraktı ve işte bu miras da sonraki yıllarda Suriyeli mültecilerin entegrasyonunu zedeledi.
Mültecilerin sosyo-ekonomik statüsü de Lübnan’da önemli bir etmen oldu. Lübnan’daki Suriyeli mülteciler büyük oranda eğitimsiz. Üçte biri okuma yazma bilmiyor veya daha önce hiçbir şekilde okula gitmemişler (18). Bu mültecilerin yarıdan azı ilkokul mezunu. Bu durum da ucuz işgücü olarak onları kayıtdışı istihdama yöneltiyor; işsizliği artırıyor veya en kırılgan durumdaki Lübnanlılar arasında ücretleri düşürüyor. Mülteci nüfusunun büyük kısmı Lübnan’ın en yoksul alanlarına yerleşmiş durumdalar (Akkar, Bekaa ve Güney Lübnan) ve özellikle kırılgan durumdaki işgücü piyasalarını dolduruyorlar. Etkin bir iskan planı bu eğilimi hafifletebilir; ancak Lübnan devleti böyle bir planı kabul edemedi veya bu yönde bir istek gösteremedi.
Lübnan’ın kendine has siyasi durumu da hükümetin mülteci akınına yanıt verme yeteneğini etkiliyor. Lübnan’daki Şii ve Hıristiyan topluluklar, bir milyonun üstünde ve çoğu Sünnilerden oluşan Suriyeli mültecinin aralarına katılmasını “demografik bir tehdit” olarak görüyorlar. Suriye’deki çatışma sürekli olarak Lübnan topraklarına yayıldı; zaman zaman Lübnanlıların öldürülmesine veya yaralanmasına yol açtı ve bu durum Suriyeli mültecilere yönelik öfkeyi derinleştireceğe benziyor. Lübnan’ın güvenlik güçleri, tutuklulara –belki de özellikle de mültecilere- yönelik hak ihlalleriyle biliniyor. Bu sosyal bölünmelerden ve mültecilere yönelik halkın öfkesinden nemalanan bazı politikacılar mültecilerin varlığını, dikkatleri kendi zayıf performanslarından başka yöne çevirmek için kullandılar.
Spesifik koşulları bağlamında Lübnan, bu denli geniş bir mülteci nüfusunu içine alıp entegre etmek konusunda pek uygun durumda değil. Bununla birlikte, siyasi, ekonomik ve sosyal bir çöküşün önüne geçti. Suriyeliler ciddi bir güvenlik tehdidi doğurdular ve zorluğun ölçeğine bakıldığında iç ayaklanma ve siyasi olmayan şiddet sınırlı düzeyde kaldı. Suriyeli mülteciler, farklı bir bağlamda olsalar, artan tüketim ve sermaye akışları yoluyla ekonomiye net faydalar sağlayabilirlerdi. Bununla birlikte, Lübnan’ın böylesi bir potansiyeli içermesini önleyen birçok yapısal, siyasi, ekonomik, kurumsal ve idari zayıflığı bulunmaktadır ve çok sayıda mültecinin bulunması, zayıf kurumlar üzerinde çok yoğun bir baskı doğurmaktadır.
TUNUS
Genel Bakış
Tunus’taki sığınmacıların toplam sayısının belirlenmesi zor; keza çok az kişi kendisini mülteci olarak kaydetmiş durumda. Tunus Ticaret Bakanlığı sayının 1 milyon olduğunu ileri sürse de, başka tahminler 0,5 milyon ila 1,8 milyon arasında (19). Libyalılar, en büyük oranı oluşturuyor ve çoğu, başkent Tunus gibi kentsel merkezlere doğru kayıyor. Muhtaç durumdaki sığınmacılar ise genellikle güneyde Ras Jedir’e ve Gabes’e gidiyorlar.
Libyalı mültecilerin ilk dalgası, 2011 yılı ilkbaharında Libya’da bir mücadele patlak verdiğinde geldiler. Tunuslular, ilk gelen sığınmacı grubu memnuniyetle karşıladılar; çünkü ev sahibi ülkede rahat bir şekilde yaşama araçlarına sahip olan orta ve ortanın üstü gelir düzeyine sahip ailelerden oluşmaktalardı ekseriyetle. Apartman daireleri kiraladılar, otellerde oda tuttular ve restoranlarda yemek yediler, dolayısıyla Tunus’taki misafir ağırlama sektörünü güçlendirdiler. Ancak 2014 yılından sonraki ikinci mülteci dalgası ile birlikte daha düşük düzeyde bir Libyalı sosyo-ekonomik sınıf gelmeye başladı ve bu durum ev sahibi ülke için çok daha fazla zorluk yarattı.
Sığınmacılara Tunus’ta nasıl muamele edilmesi gerektiğini tanımlayan yasal bir yapı yok. 2011 yılından önce, her yıl sadece az sayıda sığınmacı Tunus’a girerdi; bazı raporlara göre bu sayı yılda 100 gibi düşük bir rakamdı. Dolayısıyla, ülke hiçbir zaman çok yüksek oranda göçmenle başa çıkacak yasa ve prosedürler geliştirmedi. Tunus’un yabancı uyruklulara dair mevcut yasası 1968 yılına dayanıyor. Ülke, 2004 yılında Tunus’taki düzensiz göçe karşı yaptırımlarını sıkılaştıran reformlar gerçekleştirdi. Bununla birlikte, her ne kadar Tunus 1951 yılında kabul edilen ve ev sahibi ülkede mültecileri ve haklarını tanımlayan Mülteci Sözleşmesi’ne ve bu sözleşmeyi değiştiren 1967 yılındaki Protokol’e taraf olsa da, Tunus’a gelen ancak mülteci statüsü henüz belirlenmemiş olan kişileri korumak üzere yasal bir yapıya sahip değil (20). Örneğin, mülteci olarak sınıflandırılmadan önce bir göçmenin Tunus İçişleri Bakanlığı üzerinden standart bir ikamet sürecinden geçmesi gerekiyor.
Eğer göçmenler (sığınmacılar veya diğerleri) Tunus’a yasadışı yollardan girerken veya buradan yasadışı yollarla ayrılırken yakalanırlarsa, otomatik olarak tutuklanırlar ve genellikle tutukluluk süreleri 15 gündür. Ancak bu süre bir aya kadar uzayabilir. Serbest bırakıldıklarında bunu teyit eden belgeler alırlar ve Medenine’deki Tunus Kızıl Haçı’na gönderilirler. Eğer Tunus Kızıl Haçı bu kişilerin anavatanlarında zulme uğrama riskiyle karşı karşıya olmadıklarına karar verirse, derhal sınırdışı edilebilirler. Örneğin ülkeleri Tunus Kızıl Haçı tarafından istikrarlı addedilen Senegalliler ve Mısırlılar derhal geri gönderilmektedir. Tunus Kızıl Haçı’nın “istikrarsız” gördüğü ülkelerden gelen göçmenlerin ise, eğer arzu ederlerse, Birleşmiş Milletler Mülteci Yüksek Komiserliği’ne (UNHCR) başvurma hakları bulunmaktadır. Ancak Suriyelilerin Tunus’taki Mülteci Statüsü Belirleme sürecinden geçmelerine gerek yoktur; keza kendilerine otomatik olarak mülteci statüsü verilmektedir. (21)
Mülteciler ve sığınmacılara ikametgah izni verilmemektedir. UNHCR’ın mülteci olarak belirlediği kişilere bir kimlik kartı verilir ve bu kimlik kartı sayesinde bazı temel yasal korumalara sahip olurlar. UNHCR verilerine göre; 2016 yılı sonu itibariyle Tunus’ta 685 kayıtlı mülteci yer almaktaydı. (22). Sayı 2014 yılında 1135’e fırladı; ancak UNHCR’ın sayıyı kontrol altında tutabildiği oranda kişi sığınmacı statüsüne başvurmaktadır. UNHCR, her sene birkaç yüz başvuruyu işleme almaktadır. Bununla birlikte, az sayıda sığınmacı, UNHCR’a kayıt olabilmekte veya bunu istemektedir; zira Tunus’u genellikle bir transit ülke olarak görmektedir. 1973 yılında Tunus ile Libya arasındaki bir sözleşmeye göre, Libyalıların ülkede kaldıkları ilk üç ay için Tunus’a girerken bir vizeye veya diğer resmi bir statüye ihtiyaçları yoktur. Gerekli belgeleri almak üzere başvurmaları ve eğer çalışmak istiyorlarsa çalışma izni için başvurularını yapmaları gerekmektedir.
Bununla birlikte, Tunus’taki sığınmacıların belgelendirilmesi de eksiktir. İkametgah izinleri olmaksızın sığınmacıların çalışma izni almaları zordur. Bu da, resmi istihdam sektörlerine mültecilerin ve sığınmacıların katılımını kısıtlamaktadır. İşsizlik oranının yaklaşık yüzde 15 olduğu Tunus’ta, sığınmacılar işgücü piyasası üzerinde ilave bir baskı doğurmaktadır. Birçok mülteci, Tunus’ta zaten geniş olan (yaklaşık GYSİH’nın yüzde 30’u kadar) kayıtdışı ekonomide çalışmaktadır (23). Tunuslular, işsizliği ülkelerinin en büyük ekonomik sorunu olarak görmektedir (24). Libyalı mültecilerin etkisi haricinde, Tunus’ta yapısal ekonomik reformları gerçekleştirmek konusunda devrim-sonrası hükümetlerin gecikmesi, güvenlik tehditlerinden dolayı turizmdeki düşüşle birleştiğinde, Tunus ekonomisini ciddi şekilde zayıflatmıştır.
Etki
Mültecilerin Tunus’taki etkisi karma bir etkidir. 2015 yılında yayımlanan bir makaleye göre, Libyalı mülteciler Tunus ekonomisine yılda 2 milyar Tunus dinarı kadar (yaklaşık 800 milyon dolar) katkı sağlamaktadır (25). Bir başka makaleye göre ise, Libyalı mülteciler Tunus ekonomisine bir milyar Euro enjekte etmişlerdir (26). Bununla birlikte, bu durum, mülteci krizi ve Libya savaşının daha geniş bağlamıyla ilintili diğer maliyetlerle dengelenmelidir. Libya’daki 2011 devriminden ve sonrasında yaşanan savaştan önce, yaklaşık yüz bin Tunuslu göçmen Libya’da yaşamış, her yıl Tunus’taki yakınlarına 276 milyon dolarlık döviz göndermiştir (Tunus’un GSYİH’sının yüzde 0,6’sı) (27). Tunus da Libya ile ticaretinin bir kısmını yitirdi. 2010 yılında Tunus-Libya ilişkileri tarihinin en iyi noktasındaydı ve Tunus’un Libya’ya ihracatının 730 milyon doların biraz üzerinde olduğu tahmin ediliyordu. (28) 2015 yılında bu ihracat neredeyse 200 milyon dolar kadar düşerek 540 milyon dolara geriledi ve bu fark bir türlü giderilemedi.
Özel eğitim ve özel klinikler, Tunus’ta Libyalı mültecilerin varlığından fayda sağlayan birincil piyasalardan ikisidir. Tunus hükümeti, devlet okullarını sığınmacılara (Libyalılar veya diğerleri) açmamış; zengin Libyalıları çocuklarını özel okullara göndermek zorunda bırakmıştı (29). Buna ek olarak, özel kliniklerin gelirleri de, Libya’da uygun tedavi imkanı bulamayan birçok yaralı ve hasta sayesinde ciddi anlamda artmıştır. Tunus’un doğu kıyısında bir kent olan Sfax, tedavi almak isteyen Libyalılar arasında meşhur oldu (30). Tunuslu otel ve restoranlar ile perakendeciler de Libyalı mültecilerin gelişinden ciddi anlamda fayda sağladılar.
Tunus ekonomisi açısından daha nesnel ve ölçülebilir pozitif etkilerin haricinde, toplum ve kurumlar üzerinde de bazı pozitif etkiler söz konusu oldu. örneğin, mevcut veya yeni işletmelerde artan yatırım ihtiyacı –ki Libyalı mülteciler buna katkı sağlayabilir- Tunus’ta yasama organını yabancı yatırımlar üzerinde dayattığı birçok engel ve bürokrasisini kapsamlı bir şekilde gözden geçirmeye başlamak zorunda bıraktı. Aynı zamanda iddia edilene göre Tunus hükümeti sığınmacıları korumak üzere bir yasal çerçeve oluşturmayı tasarlıyor; keza ülkenin şu anda böyle bir şeye ihtiyacı var. Tunus devriminin 2011 yılı Ocak ayında sonlanmasının ardından hükümet yeni bir sığınmacı yasası geliştirmek üzere bir parlamenter komisyon kurdu. 2015 yılında Al Monitor’un aktardığına göre, yasa tamamlanmak üzere olup 2016 yılında hazır olacağı tahmin ediliyor (31). Bununla birlikte, 2015 yılında, yasa üzerinde çalışan komisyonun üyelerinden Amor Boubakri, dış baskı olmaksızın bu yasanın sonuçlandırılması için üç ila beş yıl daha zaman gerekeceğini söyledi. Dolayısıyla, hükümetin bu yasanın geçmesini öncelikleri arasına alması için dış baskı ve teknik kaynaklara ihtiyaç var. UNHCR’ın belirtilen önceliklerinden biri, Tunus’a ulusal bir sığınma sistemi geliştirmede yardımcı olmaktır. Dolayısıyla, desteği, bu sürecin hızlandırılması açısından kritik öneme sahiptir. (32)
Öte yandan, Tunus ekonomisi içinde sığınmacılar Tunus’un toplam nüfusunun yüzde 5 ila 18’i kadarını oluşturmakta; kaynaklar üzerinde bir baskı doğurmaktadır. Örneğin Tunuslular, artan kira maliyetlerinden şikayetçidir. Ayrıca sığınmacıların, özellikle de mültecilerin, Tunus hükümetinin sübvansiyon verdiği gıda, petrol gibi malları satın almaları da bir şikayet konusudur (33). Öte yandan, Tunuslular üzerindeki baskıyı hafifletmeye dönük bazı tedbirlere rağmen –bunlar arasında sosyal korumadaki artışlar ve KOBİ’lere ilave kaynak sağlanması da var- düşük büyüme ve yüksek istihdam oranları Tunusluları etkilemeye devam ediyor.
Edinilen Dersler
Birçok değişken Tunus’un mülteci akınına tepki verme yeteneğini şekillendirmektedir. Bu değişkenler arasında; ev sahibi ülkedeki ekonomik koşullar ve ilgili zorluklar ile Tunus’a gelen mültecilerin sosyo-ekonomik statüsü de bulunmaktadır. Sofistike bir entegrasyon programının uygulanması, mültecilerin Tunus’taki geçiş süreçlerine yardımcı olacak ve onlara yasal bir statü, eğitim ve mesleki hazırlık programları –Arapça bilmeyenler için dil kursları da dahil- kazandıracak bir yasal çerçeve ve iş arayan yüz binlerce yeni kişiyi içine alabilecek bir işgücü piyasası gerektirmektedir. Bununla birlikte, Tunus’un mültecileri entegre edecek bir yasal çerçevesi bulunmamaktadır. Mülteci çocuklar devlet okullarına gidememekte; yetişkinler için çok az sayıda mesleki eğitim programları bulunmaktadır. Tunus’taki işgücü piyasası, mültecileri içine alacak bir teçhizata sahip değildir. Tunus’ta işsizlik oranı yüzde 19 olup, diğer bir yüzde 25’lik kesim işsizdir ancak iş aramamaktadır. Sadece yüzde 28’lik bir kesim, tam zamanlı olarak çalışmaktadır.
Tunus’a gelen mültecilerin sosyo-ekonomik statüsü de önemlidir. Birçoğu Tunus’u Avrupa’ya gidiş yolculuklarında bir transit ülke olarak görmektedir. Dolayısıyla Tunus, ülkede uzun süreliğine kalmakla ilgilenmeyen sığınmacıları entegre etmeye çalışırken zahmetli bir mücadele içerisindedir. Dahası, Libyalı mültecilerden oluşan ilk grup daha zenginken, sonraki dalgalar o kadar zengin kesimlerden olmadı. Daha az zengin kesimlerin çoğunun da, müreffeh kesimin elindeki entegrasyon seçeneklerinden mahrum oldukları görüldü. Bu kişilerin ayrıca Tunus’taki işletmelere yatırım yapacak, gayrimenkul alacak paraları ve düzenli bir iş bulmak için gereken vasıfları yoktu.
MISIR
Genel Bakış
Mısır uzun süre mülteciler için öncelikli bir destinasyon oldu; Suriye, Sudan, Libya, Etiyopya, Somali, Eritre, Filistin ve Irak’tan gelenlere ev sahipliği yaptı. Mısır hükümeti, ülkede beş ila altı miyon arasında “mülteci ve göçmen” olduğunu tahmin ediyor (34). Ancak bu rakamın net olarak belirlenmesi birkaç sebepten dolayı neredeyse imkansız: Mısır’da mülteci kampı yok. Tüm mülteciler de bu şekilde kayıt olmuyorlar. Mısır hükümetinin göçmenler ile mülteciler arasında nasıl ayrım yaptığı konusu ise belirsiz. Göçmen nüfusun büyük kısmı Sudanlı: Mısır, üç ila beş milyon arasında Sudanlıya ev sahipliği yapıyor. Bunların çoğu, burada yıllardır yaşıyor ve 1976 yılında kabul edile Wadi El Nil Antlaşması ve diğer yasal uygulamalar temelinde özel bir yasal statüden faydalanıyor (35). Mısır’daki tüm sığınmacılar yasal olarak kamusal eğitim, sağlık hizmetleri, sübvansiyonlu ulaştırma ve enerji ve gıda hizmetlerinden yararlanma hakkına sahipken – tıpkı Mısır vatandaşları gibi- ortak bir tarihsel miras, Sudanlıların özel bir statü almasını sağlamıştır. Bu statü, mülkiyet sahipliği ve istihdamı içermektedir (36). Bu düzenleme, 1995 yılında eski Cumhurbaşkanı Hüsnü Mübarek’e yönelik cinayet girişimiyle birlikte son buldu. Keza bu girişimde Sudan hükümetinin dahli veya işbirliği olduğundan şüphelenildi.
Suriyeli mültecilerin bu son dalgası, Mısır’ın birçok ciddi makro-ekonomik zorlukla karşılaştığı bir dönemde yaşandı. Zorluklar arasında, özellikle gençler arasında yüksek seyreden işsizlik ve yüksek enflasyon oranları da yer almaktaydı. 2016 yılında pound’un devalüasyonu, gerekli görülen parasal ve mali reforma doğru pozitif bir adım idi. Ancak dolar kıtlığı, kısa vadede birçok işletmeyi etkiliyor. Benzer şekilde, enerji ve kamu hizmetindeki son dönem kesintiler ve mali reformlar, ulaştırma maliyetlerinde sert artışlara yol açtı ve kısa vadede vatandaşları etkilemeye devam edecek. Döviz kuru oranı bir şekilde istikrara ulaşmış görünürken, IMF’den alınan destek paketinin parçası olarak yapısal reformlara dair devam eden ilerleme, kolay olmayacak. Büyüme oranının 2018 yılında yüzde 5’in altında kalması bekleniyor. Bu, 2011 yılından beri ciddi bir artış olsa da, Mısır’ın ihtiyaçlarını karşılamak konusunda halen yetersiz kalıyor.
Suriyeli mülteciler konusunda ise, sayılarının fazla olması, bir ev sahibi ülkede aniden yaşanan bir mülteci akınının etkisine ve bu etkinin Mısır’ın yararına veya zararına nasıl şekillendirilebileceğine dair bir fikir sahibi olmamızı sağlayan bir dizi özel koşula yol açtı. 30 Eylül 2017 tarihi itibariyle Suriye Bölgesel Mülteciler Yanıtı (Syria Regional Refugees Response), 124.534 Suriyeliyi kaydetti. Bunlar, 41.618 hane anlamına geliyordu (37). Mısır hükümeti ise, sayılarının 300.000 ila 500.000 arasında olduğunu tahmin ediyor. Tüm sığınmacıların hükümet nezdinde kayıt yaptırmamasından dolayı bu rakamlar konusunda net olmak imkansız. UNDP’ye, Uluslararası İşçi Örgütü ve Dünya Gıda Programı’na göre, her ne kadar medyada zaman zaman bir “güvenlik riski” olarak sunulsalar da, genel anlamda Mısırlılar Suriyeli mültecileri memnuniyetle karşıladılar. (38)
Mısır, Suriye krizinin patlak vermesinin ardından mültecilere yardımcı olmak üzere birçok önemli adım attı. 2012 yılı Eylül ayındaki bir cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile tüm Suriyeli mülteci çocuklara devlet okullarında eğitime erişim hakkı tanınırken, aynı zamanda Suriyeli mültecilerin Mısırlılarla eşit ücrette sağlık hizmetlerine eşit erişim hakkı kazanmaları sağlandı (39). Bununla birlikte, Mısırlı kurumlar, Suriyeli mültecilere bu geniş çaplı desteği vermek konusunda daha fazla destek talep ediyorlar.
Dolayısıyla, Mısır Dışişleri Bakanlığı, Birleşmiş Milletler 3RP Bölgesel Mülteci ve Dayanıklılık Planı 2017-2018 ve onun dört ortağı ile (Birleşmiş Milletler Ülke Ekibi, Kurumlar-arası Çalışma Grubu, Sektörler-arası Çalışma Grubu ve Sektörel Çalışma Grubu) ortaklık kurdu (40). Bununla birlikte, sadece eğitim ve sağlık sektörlerinde, 3RP’nin Mısır hükümetine yönelik maliyet tahminleri, 2017 ve 2018 yılları için sırasıyla 116 milyon dolar ve 121 milyon dolardır. Eğitim sektöründe geriye kalan zorluklar arasında; aşırı kalabalık sınıflar ve kaynak noksanlığı vardır. 2015 yılında yapılan bir ankete göre, Suriyeli mülteci çocukların yüzde 12 ila 14 kadarı okula gitmiyor veya genel yoksulluk, çocuk işçiliği ve devlet okullarındaki aşırı kalabalık sınıflardan dolayı haftada en fazla üç kez okula gidiyorlardı. (41)
Bu sorunu çözmek amacıyla Suriyeliler topluluk eğitim merkezleri kurdular. Burada yedi bin mülteci çocuk eğitim gördü. Bu merkezler, yüzlerce mülteci öğretmen çalıştırdı. Hükümet aynı zamanda Suriyelilere yönelik birçok istisna getirdi. Bunlar arasında doktorlar gibi meslek grupları için ilave bir belge veya asgari bir yeni belgelendirme gerektirmeksizin kendi alanlarında çalışma olanağı tanındı. Toplamda Mısır okullarında iki binin üzerinde Suriyeli öğretmen bulunuyor. Buna ek olarak Suriyeli doktorlara ve hemşirelere de, akreditasyon kurallarına dair istisnalar tanınmış ve Suriyeliler tedavi etmeleri olanağı verilmiştir.
Etkisi
Öte yandan Suriyeliler, ekonomisi üzerinden Mısır toplumuna karışmak üzere girişimlerde bulundular. Mısır Genel Yatırım Mercii verilerine göre, 2011-2016 yılları arasında Suriyeliler Mısır ekonomisine yaklaşık 792 milyon dolar katkı sağladı (42). Bu sayının gerçek rakamı yeterince yansıtmaması mümkündür; keza sadece Suriyelilere ait olan veya onların ortak olduğu işletmeleri saymaktadır; Mısırca başlıklarla kaydolanları değil. Keza birçok mülteci Mısır’ın geniş kayıtdışı ekonomisinde, hazır giyim, gıda, el sanatları ve endüstriyel sektörlerde iş buldular (43). Mısır Uluslararası Yatırım Derneği ise 2015 yılında Mısır’a 2011 yılından beri gelen yaklaşık 15.000 Suriyeli işletme sahibi olduğunu ve 500 milyon dolarlık yatırım sağladıklarını açıklamıştır. Bu rakam, savaştan önce Suriye’de ortaya çıkan işletmelerin neredeyse yüzde 30’unu oluşturmaktadır. Buna ek olarak, Suriyelilerin Mısır borsası üzerinden dolaylı bir yatırımı, 2011 yılından sonra sıçradı; 2011-2012 yılları arasında neredeyse üç katına çıktı ve ardından neredeyse ikiye katlanarak 2014 yılında 57,6 milyon dolara yükseldi (44). Suriyeliler, istihdamı güçlendirebilirler; keza emek yoğun küçük ve orta ölçekli işletmeler açma eğilimindeler ve Mısır çalışma yasası herhangi bir işletmenin çalışanlarının yüzde 90’ının Mısırlı olmasını talep ediyor. (45)
Suriyeli mültecilerin ekonomiye ciddi katkıları; bir ev sahibi ülkenin mültecileri başarılı şekilde entegre edip içermesi içi en iyi ve en etkin yollardan birinin, ekonomiye mümkün olduğunca sorunsuz ir şekilde katılımlarının sağlanması olduğunu gösteriyor. Bununla birlikte, bazı kesimlerin ekonomik başarısına karşın, Suriyeli sığınmacıların yüzde 88’i, “kırılgan” durumda kabul edilmeyi sürdürüyor.
Edinilen Dersler
Suriyelilerin Mısır ekonomisine yaptığı başarılı katkılar bir dizi etmene bağlıdır. Başlıca etmenler arasında; Suriyelilere yönelik gösterilen genel iyi niyet, Mısır’ı geniş bir tüketici piyasasına sahip olması ve belki de en önemlisi mevcut bir iş ağının –Suriye İş Derneği- bulunması yer almaktadır.
Suriyelilerin entegre olma ve ekonomiye katkı sağlama yeteneklerini belirleyen en önemli etmen; yasal çerçeve gibi görünmektedir. İş açmaya çalışanlar açısından, Mısır hükümetinin tüm yardım çabalarına karşın bazı engeller vardır. Mısır’ın özel sektörü, yabancıların kolaylıkla işin içinden çıkamayacağı kadar uzun ve labirenti andıran bir kayıt süreci söz konusudur. Dünya Bankası, Mısır’daki bürokrasinin potansiyel büyümeyi sekteye uğratabileceğini vurgulamıştı (46). Bununla birlikte, hükümet, Mısır’ı işletme açma kolaylığı konusunda küresel ülkeler sıralamasında daha güçlü bir konum kazandırmak üzere uyumlu çabalar içerisindedir. (47) Mısır da girişimciler ile hükümet kurumları arasındaki etkileşimleri kolaylaştırıp uyumlaştırmak üzere işletme kayıt sistemi için bir birim kurmuştur. Böylelikle, Mısır’daki girişimcilerin birlikte çalışması gereken bir dizi düzenleyici kurumu azaltmak suretiyle süreç kolaylaştırılmıştı. Bir ila dört arasında çalışanı olan küçük işletmeler, Mısır’ın özel sektöründe istihdamın yaklaşık yüzde 60’ına karşılık gelirken Suriyeli girişimciler, sektöre yeni teknik uzmanlık ve yetenekler getiriyorlar beraberlerinde (48). Suriyeli İş Adamları Grubu-Mısır’a göre, Suriyeli yatırımcılar, teknik vasıflara odaklanan küçük ve orta ölçekli işletmeler açmak suretiyle ekonomiye katkı sağlıyorlar. (49)
Öte yandan, Suriyeli girişimcilerin bu reformlardan faydalanmaları belli bir zaman alabilir. Kimileri, başkalarını çalıştırmayı, çalışmak için seyahati, Mısırlı çalıştırma kotasını doldurmayı veya finansman ya da krediye erişimi zor bulabilir. İstihdamın totem direğinden aşağı inildiğinde ise, Mısır’ın devasa kayıtdışı sektöründe çalışmak çok daha fazla zorluğa sebep olabilir. Özel sektörde işletme sayısının artmasını teşvik etmeye dönük reformlara rağmen, istihdamın süregiden yüksek oranları, hem Mısırlıları hem de sığınmacıları kayıtdışı ekonomiye itmeye devam edecek. Buna ek olarak, her ne kadar UNDP raporu için mülakat yapılan Suriyeli mültecilerin büyük kısmının makul çalışma saatler ve ücretleri olsa da, bu durumdan avantaj sağlandığına dair haberler de mevcuttur. (50)
2013 yılından beri Suriyelilerin hem çalışma izni hem de ikametgah sahibi olmaları talep edildi. Çalışma izinleri, ikamet izni olup da Birleşmiş Milletler tarafından mülteci olarak sınıflandırılmamış kesimlere çıkarılıyor. İkamet izinlerini elde emek zor olabilirken, bunlar altı ayda bir yenilenmek zorunda. Onları alma sürecindeki zorlukları bir yana bırakırsak, altı aylık dönem, bir çalışanın güvenliğine katkı sağlamaz. İkamet izinlerinin geçerlilik sürecinin uzatılması, Suriyelilere gündelik hayatlarında ve istihdamda güvenlik sağlamanın basit bir yoludur.
Sözü edilmesi gereken bir diğer mesele ise; Suriyelilerin piyasaya uyum sağlamasına yardımcı olan mesleki eğitimin etkinliğidir. Bu alanda elde edilecek başarı “karma” bir başarı olacaktır; keza mevcut kurumlara entegre değildir ve ihtiyaç-temelinde ilerlememektedir.
ALMANYA
Genel bakış
Son iki yıldır yaklaşık 1,5 milyon mülteci ve sığınmacı, Orta Doğu, Balkanlar ve Orta Asya’daki mevcut ve eli kulağında çatışma bölgelerinden kaçarak Almanya’ya geldiler. Almanya, bu raporun dört vaka araştırmasının dışında bir örnek. Alman Şansölye Angela Merkel, üzerindeki tüm siyasi baskılara ve Macaristan gibi bu göçmenleri geri göndermesi yönündeki taleplere rağmen 2015 yılı yaz döneminde mülteci ve sığınmacıları kabul etme kararı aldı. Almanya’nın kararı, bir yıl önce sığınmacıların çok fazla miktarda gelmesinden ve bu doğrultuda ilgili mevzuatın güncellenmesi gereği ortaya çıktıktan sonra alındı. (51)
Almanya, sığınmacıları entegre etme doğrultusundaki çabalarını revizyondan geçirdi. Alman hükümeti, 2015 yılında artan sayıda mülteci ve sığınmacıyı dikkate alarak sığınmacı sürecine dair yasalarını değiştirdi (52). Bu vaka incelemesi, Almanya’nın mültecileri entegre etme çabalarını, göçün ekonomi üzerinde doğurabileceği pozitif etkiyi ve Almanya’nın ekonomiye mültecileri entegre etmede ve yasalarını uygulamada karşılaştığı kilit zorlukları ele alıyor. Göçü Alman iç siyaseti üzerindeki etkisi, bu araştırmanın kapsamı dışındayken, göç ve mülteci politikasının göze çarpan bir siyasi mesele haline geldiğini ve Almanya için Alternatif gibi aşırı sağ bir partinin yükselişine katkı sağladığını unutmamak gerekiyor. Aynı şekilde, 2017 yılında Almanların yaklaşık yüzde 37’s, ülkelerinin göçmen akınlarının sebep olduğu zorlukların üstesinden gelebileceğine inandığı ortaya çıktı. Bu, kuşkucu olanların çoğunlukta olduğu 2015 yılına göre bir geriye dönüş anlamına geliyor (53)
Etki
Almanya’ya giden göçmen sayısındaki çarpıcı artış, ülkenin mültecileri entegre etme kapasitesini zorluyor. Alman ekonomisi, ekonomiye yeni insanları entegre etmek konusunda oldukça yetenekli; ancak ülke sadece 2015 yılında sığınmacı kabul etmeye yönelik prosedürleri geliştirmeye başladı ve bu süreç halen gelişme aşamasında. 2015 yılında Almanya göçmenlere GSYİH’sının yüzde 0,5’ini, yani 16 milyar Euro harcadı (54). Alman hükümeti, 2016 yılında önümüzdeki beş yıl içerisinde mültecileri desteklemek üzere 93,6 milyar Euro harcamayı hedeflediğini açıklamıştı (55). O sene Berlin göçmenlere destek olmaya ve zorunlu göç ve yer değiştirmeyle mücadele etmeye dönük tedbirlere 20,3 milyar Euro harcadı. (56)
Almanların göç yasası, üç temel dayanağa sahip: uluslararası hukuk, Avrupa Birliği hukuku ve Alman anayasal ve yazılı hukuk (57). Federal hükümet, mevzuatı geçirmekten sorumlu olup, federal eyaletler uygulama konusunda yetkili. Aynı zamanda federal hukukun kapsamına girmeyen konularda fderal eyaletler mevzuat çıkarıyorlar. Alman belediyelerinin de bir uygulama rolü var ve birçok durumda OECD’ye göre bu belediyelere önemli bir hareket alanı bırakılıyor (58). Federal Göç ve Mülteci Ofisi, sığınma sürecini izliyor ve dil ve entegrasyon derslerini tasarlayıp yönetiyor. Bir sığınmacı kayıt altına alındığında, bu kişi üç kategoriden birine yerleştirilebilir:
- Anayasal sığınmacı (devlet aktörleri tarafından siyasi gerekçelerle zulme uğrayan kişilerle sınırlı);
- Mülteci statüsü (1951 Mülteci Konvansiyonu ve Vasıflar Yönergesi’ne göre);
- Diğer koruma biçimleri (sınır dışı etmenin önlenmesi şeklinde adlandırılıyor) (59)
Sığınma süreci boyunca göçmenler, altı aya kadar uzayan bir süre zarfında hükümetin işlettiği merkezlerde yaşıyorlar ve bu süre boyunca başvuruları gözden geçiriliyor. Alman hükümeti bu kişilere beş yüz saatlik dil eğitimi ve yüz saatlik vatandaşlık eğitimi veriyor. Ardından başvuru sahipleri toplu halde yaşanılan bir konuta taşınıyor; bir apartman dairesi bulmaları için destek alıyorlar veya kendi başlarına ev bulmaları isteniyor. Sığınmacı statüsü verilen veya bu statüyü talep edenler ve mülteci statüsü alanlar, Almanya’da çalışabilirler (60). Federal İstihdam Ajansı’na, sığınmacılara ve mültecilere iş bulmada ve onları işgücü piyasasına entegre etmede yardımcı olma görevi verilmiştir (61). 2017 yılı Şubat ayı itibariyle 455.000 sığınmacı ve mülteci, federal otoriteler tarafından kayıt altına alınmış durumda. Bu da, Almanya’da tüm kayıtlı iş arayanların yüzde 9’una karşılık geliyor (62). Bununla birlikte, OECD’ye göre, “bu 455.000 kişi arasında büyük çoğunluğu halen entegrasyonla alakalı tedbirlere katılıyorlar. Dolayısıyla sadece 177.000’i, yani toplam iş arayan işsiz kesimin yüzde 6,4’ü, işsiz ve çalışmak için uygun olarak kaydediliyor.” (63)
Alman işgücü piyasası, mültecileri ve sığınmacıları kabul etmek konusunda oldukça elverişli. Ülkede düşük bir işsizlik oranı söz konusu –işsizlik oranı, Eylül 2017’de yüzde 5,5 gibi rekor bir düzeye geriledi. Ekonominin geneli de, işgücüne dahil olan genç göçmenlerden faydalanabilir durumda (64). 2015 yılında Ekonomi Bakanı Sigmar Gabriel, mültecilere yönelik hükümet harcamalarının artmasının Almanya ekonomisi açısından bir teşvik paketi gibi işleyebileceğini söyledi. Bu, Alman ekonomistler arasında da yaygın kabul gören bir hissiyat (65). Bu, hükümetin mültecilere yaptığı harcamadan ayrı bir şey olup, özel sektör açısından da bir avantaj doğuruyor. 2017 yılında, sadece yeni yerleşimlere 800 milyon Euro harcandı. Bu para, bir devletin başka koşullar altında alamayacağı bir nakit paradır.
Uzun vadede, ülkenin yaşlanan nüfusu ışığında mülteci akını, büyümede orta vade için öngörülen azalma eğilimini önlemede yardımcı olabilir. IMF, Almanya’yı, mültecileri mevcut işgücü piyasasına entegre etmeye dönük politikalar benimsemesi konusunda zorladı ve bu tür reformların “sadece orta vadede öngörülen büyümede düşüşü önlemekle kalmayıp aynı zamanda kısa vadede özel tüketim ve yatırımı da teşvik edeceğini” vurguladı. 2016 yılında Alman ekonomisi, beş yılın en hızlı ivmesiyle büyüdü. Bunda kısmen, haneiçi ve devlet harcamalarında mülteci akınının ardından yaşanan artışlar etkili oldu.
Bununla birlikte, Almanya’nın önünde bir dizi zorluk var. Financial Times’ın yaptığı bir analize göre, Almanya’da kişi başına en yüksek mülteci sayısını barındıran bölgelerin yüzde 10’u, ülke ortalamasına kıyasla daha fazla işsizlik ve daha az iş olanağına sahip. (68). Sığınmacıların dağılımı, “yerleşim olanaklarının mevcudiyeti, devletin nüfus oranı ve vergi gelirleri ile mültecilerin geldikleri ülkeyi” temel alıyor (69). Bunun sonucunda birçok kişi, yüksek işsizliğin olduğu alanlara orantısız şekilde yerleşmiş durumda ve bu da fırsatları sınırlandırıyor. (70) Dahası, bazı Almanlar, Suriyeli mültecilerin aldıkları konut yardımları gibi destekler karşısında öfkeli olduklarını ifade ediyorlar. (71)
Genel anlamda, Almanya’da iş arayan kişilerin nitelikleri, düşük vasıflı istihdama uygun. 2017 yılında Almanya’daki İşgücü Piyasası ve Mesleki Araştırma Enstitüsü, Almanya’daki sığınmacıların yaklaşık yüzde 50’sinin ülkeye gelişlerinin ilk beş yılında istihdam edilecekleri öngörüsünde bulundu. 2016 yılının ilk yarısında, Almanya’ya 2015 yılında gelen mültecilerin yüzde 10’u, 2014 yılında gelenlerin yüzde 22’si ve 2013 yılında gelenlerin yüzde 31’i iş buldu. Ancak, bu rakamlar, ücretsiz stajları ve geçici işleri kapsıyor. Tam istihdamla ölçüldüğünde, 2015 yılında ülkeye gelen mültecilerin 2016 yılının ilk yarısında sadece yüzde 5’i, 2014 yılında yüzde 13’ü, 2013 yılında ise yüzde 21’i istihdam edildiler (72). Bu rakamlar düşük görünse de, aslında tutarlı bir yukarı yönlü eğilimi temsil ediyorlar.
İşverenler, temel sorunlar olarak teknik ve dil vasıflarının olmayışından söz ettiler. Bu, staj programları yoluyla istihdam etmeyi tercih eden büyük Alman şirketleriyle ilgili bir durumdur (73). Bununla birlikte, OECD, Münih ve Yukarı Bavarya Ticaret Odası ve UNHCR’ın ortaklaşa yaptığı Alman işverenlerine yönelik bir araştırmaya göre, “katılımcıların yüzde 80’inden fazlası, bu kişilerin işlerinden büyük ölçüde veya tamamen memnunlar” (74). Bununla birlikte, bu işverenlerin yüzde 60’ından fazlası, çalışanların yeterince Almanca bilmemesinin bir sorun teşkil ettiğini söylerken, yüzde 25’i de mesleki vasıflar, yüzde 23’ü ise kalış süreleri hakkındaki belirsizlikten şikayet etmiştir (75).
Dil engelleri, Almanya’ya özgü değildir; ancak önemli bir zorluk oluşturmaktadır. Alman eğitim sistemi ve belgelendirme / kalifikasyon / mesleki eğitim sistemi karmaşık olup Almanların dil yeterliliğini gerektirmektedir. İleri ekonomilerde “göçmenler genellikle ekonomiye düşük düzeyli katılırlar” ve bu durum ev sahibi ülkelerde kalış sürelerinin artmasıyla birlikte iyileşir. IMF’ye göre, “göçmenler, dil yeteneklerini ve ilgili iş deneyimini bu süre zarfında artırırlar.” (76) Alman hükümeti, dil engeli meselesini azaltmak üzere adımlar attı; ancak sorunlar devam ediyor.
Uzun vadede Almanya, eğitimi noksan veya aktarılabilir vasıfları az olan veya hiç bulunmayan sığınmacıları ve mültecileri işgücü piyasasına dahil etmek konusunda zorluklar yaşayacak. Alman hükümetinin ayrıca kişileri Alman ekonomisinin farklı alanlarına nasıl entegre edeceğini daha iyi belirlemek üzere sığınmacı ve mültecilerin vasıf düzeyini belirlemek için ciddi bir çaba sarf etmek zorunda kalacak. Buradaki temel mesele; dil ve vatandaşlık eğitiminin ötesinde son derece düşük eğitimli mültecileri entegre etmeye yönelik bir yaklaşımın nasıl tasarlanacağı ve mültecilerin düşük vasıflı işgücü piyasasına girmelerini sağlayan temel vasıfların tam olarak nasıl hazırlanacağı konusunda kafa yürütmektir.
Edinilen Dersler
Alman hükümeti, devasa mülteci ve sığınmacı akınına uyum sağlamak ve bu kişilere hükümetin hizmetlerini ulaştırmak üzere çok büyük bir çaba sarf etti. Almanya dil eğitimi ve okul olanakları sağlarken, uzun vadeli zorluk, söz konusu politikaların etkin hale getirildiğinden ve kişilerin ekonomiye entegrasyonuna giden süreci açtığından emin olunmasıdır. Bu zamana dek Almanya krizle başa çıkmak konusunda iyi iş çıkarmıştır. Ancak, krizin acil boyutu azaldıkça, Alman hükümetinin farklı düzeylerinde ve bu sürece müdahil olan farklı ajanslar tarafından politikaların uygulanmasıyla ilgili sorunlar doğacaktır. Alman hükümeti daha şimdiden bireysel vasıf setleri ve eğitim düzeylerini belirlemede zorluklar yaşamaktadır – bunlar ise, sığınmacıların ekonomiye entegrasyonuna yardım etmenin temel bir unsurudur. Sorun, yetenekli işçilerin iş bulmalarından ve düşük vasıflı işler için uygun olmayan kişilerin çoğunluğu arasından ayrılmalarından sonra daha akut bir hal alabilir. Yetişkinlere yönelik eğitim noksanlığı bu sorunu daha da çetrefilleştirmekte; dil engellerine ek olarak potansiyel bir “vasıflar sorunu” yaratmaktadır. Alman hükümeti bu konuların farkındadır; ancak uygulanabilir politika çözümlerinin bulunması pek de kolay değildir.
Zorluklar ve fırsatlar iyi anlaşılmaktadır. Şu andaki sorun ise; hükümetin kişileri işgücü piyasasına dahil etmek üzere tasarlanmış politikaları uygulama çabasını sürdürüp sürdürmeyeceğidir. Berlin, öngörülebilir bir gelecekte bu meseleyle ilgilenmeye devam edecek ve mültecilerin ileri ekonomilere nasıl en iyi şekilde entegre edilebileceğine dair bir vaka örneği sunmayı sürdürecek.
SONUÇ
Bu çalışma, sığınmacı akınının ev sahibi ülke üzerindeki etkisini şekillendiren etmenlere ışık tutmaktadır. Bu etmenlerden ve ilgili zorluklardan bazılarının ele alınması, diğerlerine göre daha kolaydır; ancak bunların anlaşılması, ev sahibi ülkelerin mülteci entegrasyonuna nasıl daha iyi yaklaşacaklarını ve mültecilerin ev sahibi ülke üzerindeki etkisinin nasıl optimal düzeye çıkarılacağını belirlemeye yardımcı olacaktır. Almanya, bu raporda incelenen Orta Doğu ülkeleriyle taban tabana zıttır; keza sadece iki yıl içerisinde kapsamlı bir entegrasyon programı hazırlamak üzere ciddi adımlar atmıştır.
Ev sahibi ülkenin temel ekonomisi, sığınmacılar için yeterli iş fırsatları olup olmayacağına dair bir göstergedir. Dahası, ev sahibi ülkeler sığınmacıların iş olanaklarına erişimi için net bir yasal süreç talep etmektedirler. Hem Tunus hem de Lübnan’ın böylesi bir yasal yapısı yoktur. Lübnan’ın durumunda, bu yasal yapının oluşumunu engelleyen spesifik sosyo-politik zorluklar bulunmaktadır. Öte yandan Tunus yıllardır üzerinde çalıştığı söylenmesine karşın net bir sığınmacı yasası henüz geliştirmemiştir. Mısır’ın ikametgah izni almak veya UNHCR’a kaydolmak üzere sığınmacılar için sunduğu net olanaklar vardır; ancak bürokratik süreçlerde halen bir takım engeller bulunmaktadır. Örneğin devlet okulları mültecilere açık iken ve Eğitim Bakanlığı Suriyeli öğrencileri okul sistemine entegre etmek üzere uzlaşıya dayalı bir çaba sarf ederken, Suriyeliler, Mısır vatandaşlarıyla aynı okul ücretlerini ödemekte ve bu durum mülteciler için finansal bir yük oluşturmaktadır (77). Buna ek olarak Mısır’ın büyük bir işgücü piyasası varken, işletmelerin kayıt altına alınması bürokratik bir zorluk olmayı sürdürmektedir. Almanya’nın mültecileri içerebilen güçlü bir ekonomisi olup, onları entegre etmeye dönük sofistike bir yasal yapı da geliştirmiştir.
Mültecilerin sosyo-ekonomik statüleri de ev sahibi ülkenin toplumuna entegre olma kolaylıklarını etkilemektedir. Orta Doğu ülkelerindeki sığınmacıların büyük bölümü, daha iyi ekonomik fırsatlara sahip ülkelere gidecek araçlara sahip olamadıklarından burada bulunmaktadır. Genel itibariyle bunun anlamı, söz konusu sığınmacıların düşük gelirli ve düşük eğitimli olmalarıdır. Dahası, Orta Doğu’daki birçok sığınmacı transit durumdadır: Ya başka ülkelere gitmektedirler, ya da ülkelerindeki çatışma sona erdiği anda anavatanlarına geri dönmeyi ummaktadırlar. Dolayısıyla, ikametgah başvurusunda bulunmayı ve yeni toplulukları içinde kendilerine bir yer bulmayı geciktirmektedirler. Almanya da bu anlamda büyük bir tezatlık içerisindedir. Dilin birçok sığınmacı için bir engel teşkil ettiğini fark eden Almanya, ülkeye gelen herkese kapsamlı bir dil eğitimi verilmesini zorunlu kılmaktadır. Sığınmacıların dilde belli bir yeteneğe erişmelerinin ardından büyük bölümü devlet tarafından fonlanan okul sistemi onlara açılmakta; mesleki vasıflar elde etme olanakları verilmektedir. Aynı zamanda sığınmacılar Almanya’yı bir transit ülke olmaktan ziyade nihai bir destinasyon olarak görmektedir. Ancak Almanya’da bile daha az eğitimli mültecilere iş bulmalarında yardım etmek, bir sorun alanı teşkil etmektedir.
Politika Önerileri
Orta Doğu ülkelerinin karşılaştıkları ve bu raporda ele alınan zorluklara rağmen, bu vaka incelemeleri, ülkelerin mültecileri daha iyi entegre etmelerine yardımcı olmak üzere finansal ve teknik yardımın farklı şekillerde uygulanabileceğini ileri sürmektedir:
- Hükümetler, meşruiyet ve yerel aidiyet sağlamak üzere hükümet-dışı kuruluşlarla yakın işbirliği içerisinde çalışmalıdır (78).
- Mevzuat son kertede ev sahibi ülke açısından belirlenmesi ve uygulanması gereken bir konu iken, mülteci topluluklarını ilgili tartışmalara dahil etmek, ihtiyaçlarının daha net şekilde tanımlanmasını sağlamaya yardımcı olabilir. (79)
- İkametgah başvuru sürecinin kolaylaştırılması ve ikametgah izinlerinin statüsünün uzatılması, mültecilere yaşam koşullarında güvenlik ve istihdam kolaylığı sağlamanın basit bir yolu olacaktır.
- Teknik ve mali destek sağlanması, mültecilere ev sahipliği yapmayan ülkelere, mültecilerin ev sahibi ülkelere entegre olmasına yardımcı olma olanağı tanır. Örneğin, mesleki eğitim genellikle bir ev sahibi ülkenin yönetebileceğinden daha fazla fon gerektirir; ancak hem mülteciler hem de ülke vatandaşları açısından popüler ve yararlı olacaktır.
- Yasal ve kurumsal çerçevelerin değiştirilmesi, ciddi bir finansman gerektirmektedir. Mültecilerin bir iş ortamının bürokratik ve idari alanında hareket etmelerine yardımcı olan atölye çalışmalarına oldukça fazla ihtiyaç vardır; ancak bunlar da maliyetlidir.
- Programlama ve bağış projeleri, hem mültecilere yönelik yardımı hem de ilgili maliyetlerle –örneğin sığınmacıların bürokratik işlemlerini gerçekleştirmek için gerekli yasal yapıların geliştirilmesi ve mültecilere daha iyi ev sahipliği yapılması için yabancı yatırım yasalarının bir üst seviyeye geçirilmesi- sık sık uğraşmak zorunda kalan ev sahibi ülkeler için yardımı içermektedir.
- Mültecilere dair süreklilik arz eden olumsuz klişelerle mücadele etmeye yönelik farkındalık programları geliştirilmelidir.
- Mülteci krizinden orantısız şekilde etkilenen alanları hedef alan programlar geliştirilmesi elzemdir. İvedi insancıl yardım önemli iken, ev sahibi ülkenin spesifik ihtiyaçlarını karşılamaya dönük finansman sağlanması, sığınmacıların olumsuz etkisini hafifletmede yardımcı olabilir.