1990’lı yıllar başına kadar, eski Sovyetler Birliği ülkelerinde büyük ölçüde kullanılan ulusal kalkınma planı uygulaması, en gelişmiş batı ülkelerinde, politika oluşturmanın temel aracı olarak, bir iki nesil önce öldü.
Bununla birlikte, ulusal kalkınma planlaması birçok düşük gelirli ve yükselen piyasa ekonomisinde baskın bir politika aracı olmaya devam etmektedir. Benzer şekilde, 1970’lerde moda olan ancak sonra sermaye birikimine dayanan ekonomik kalkınma teorileri karşısında etkisini yitiren “Kamu Yatırım Planları”, şimdi bir kez daha moda oldu. Bu gelişmeler neyi anlatıyor? Planlama neden gelişmekte olan ülkeler için yararlı ve alakalı olarak görülüyor, ancak daha ileri ülkelerde modası geçti mi?
Gelişmiş ülkelerde planlama işlevlerinin ve araçlarının gerçekten kaybolmadığı netleştirilmelidir; aksine, bunun yerini esneklik ve kullanışlılık açısından daha üstün addedilen diğer süreçler ve politika araçları almıştır. Özellikle son elli yılda gelişmiş ülkeler, “Orta Vadeli Harcama Çerçevesine, program bütçelerine ve performans değerlendirmelerine dayanan politika analiz ve incelemelerine, geniş tabanlı bir yaklaşım geliştirdiler. Bu araçlar, bakanlar tarafından çoğunlukla kabine mekanizması vasıtasıyla, savunma, eğitim ve sağlık, sosyal güvenlik, tarım ve diğer kilit sektör politikaları ve programları için öncelikler konusunda, düzenli müzakerelerle birleştirilir.
Buna ek olarak, çeşitli derecelerde açıklık içeren hükümet politikalarına ilişkin geniş çaplı tartışmalar, ya genel seçimlerden önce (tek parti hükümetleri olan ülkelerde) ya da seçimlerin hemen ardından (bir koalisyon hükümeti kurma sürecinin bir parçası olarak) gerçekleşir.
Onların etki ve performansının sistematik analizi de dahil olmak üzere harcama politikalarının kapsamlı incelemeleri, Avustralya, Kanada, Hollanda, Yeni Zelanda, Birleşik Krallık ve diğer gelişmiş ülkelerde düzenli aralıklarla gerçekleştirilir. Birkaç ülke (örneğin, Yeni Zelanda, Norveç ve Birleşik Krallık), sermaye varlıklarını yönetmek için çok yönlü araçlar geliştirdiler. Bu yaklaşımlar, geleneksel beş yıllık kalkınma planlarından daha esnek ve etkilidir.
Ancak, kapsamlı bir “Orta Vadeli Harcama Çerçevesi” hazırlamak için, kabineyi kullanarak toplu karar verme mekanizmaları ya da kapsamlı harcama incelemeleri mevcut olmayan az gelişmiş veya gelişmekte olan ülkelerde, politika oluşturmaya yönelik bu tür ayrıntılı yaklaşımlar henüz olanaklı değildir. Bu ülkelerin bu tür analizleri üstlenebilecek kapasiteleri de yoktur. Böyle bir evrimin oluşmasının uzun yıllar alması muhtemeldir. Bu arada, gelişmekte olan ülkelere ilerlemeleri nasıl tavsiye edilecek?
Az gelişmiş veya gelişmekte olan bir ülke, önündeki fırsatlardan yararlanmak için planlama ve finans kurumlarını geliştirmelidir. Kamuya ait bir ulusal kalkınma bankası kurmak gibi fikirler masada bulunmakla beraber, diğer ülkelerin bu tür bankaların tesisindeki karışık deneyimleri de dikkate alındığında, ancak siyaset, bankanın karar verme sürecinden uzak tutulursa bu kurum başarılı olacaktır. Aynı zamanda, mevcut ekonomik kalkınma ajansı yetersiz ise ve önündeki zorluklarla başa çıkmak için yeterli donanıma sahip değilse, ilgili bakanlıklar ve diğer kalkınma ortaklarıyla olan ilişkileri güçlendirilmelidir.
Böyle bir ülkenin, alternatif planlama senaryoları ve stratejileri için gerekli analizleri yapmak, mevzuat hazırlamak ve hükümet merkezini, ilgili bakanlıkları, özel sektör ve uluslararası toplumu etkili bir kalkınma ortaklığı haline getirecek görevleri üstlenecek, gerekli kaynaklar ve siyasi otorite ile teçhiz edilmiş, olasılıkla başbakanlığa bağlı, güçlü bir planlama bakanlığına sahip olması gerekiyor. Son derece güçlü parlamento ile ilişkiler de dikkatli bir şekilde yönetilmelidir.
Bu görevler, maliye bakanlığının yetki veya becerilerinin ötesine geçmekte, ancak, planlama bakanlığının kalkınma planlamasının finansal yönlerini koordine etmek için maliye bakanlığı ile etkin bir şekilde çalışmasını gerektirmektedir. Maliye bakanlığı, etkili bir “Orta Vadeli Harcama Çerçevesi” geliştirmeye ve harcama tekliflerini analiz etme kapasitesini güçlendirmeye çalışmalıdır. Bir “Kamu Yatırım Planı”, kilit stratejik önemi olan yatırım projelerinin belirlenmesinde ve bütçeyle finanse edilebilecek projelerin analizinde veya denizaşırı kalkınma yardımı, kamu-özel ortaklıkları veya önerilen kalkınma bankası gibi alternatif f inansman kaynakları ile yararlı bir rol oynayabilir. Bunun için uygun bir f inansman ve yönetişim çerçevesi gereklidir. Maliye bakanlığı, bu yeni kurumlanın tasarımıyla meşgul olmalıdır. Planlama ve bütçeleme süreçlerinin daha iyi koordine edilmesi için, planlama ve maliye bakanlıklarının tek bir idari birim içerisinde bir araya getirilmesini gerektirir tezi de mevcuttur. Bu durumun, ülkelere göre değişmekle beraber, uzun vadede oluşturulması daha mantıklı olabilir.
Bütçenin kendisi aslında yıllık bazda hazırlanırken, “Orta Vadeli Harcama Çerçevesi”nin, kaynak dağıtımı konusunda pratik etkisi azdır. Orta ve uzun vade zaman görüşleri ile üst düzey stratejik konuların değerlendirilmesine ilişkin planlama sürecine yeniden odaklanmak ve düzene sokmak ve milenyum kalkınma hedeflerine ve diğer hükümet önceliklerine ulaşmada kaydedilen ilerlemeyi izlemek konularında, güçlü bir durum mevcuttur. Aynı zamanda “Orta Vadeli Harcama Çerçevesi”, orta vadeli politika oluşturma ve ekonomik kalkınma ve kaynak tahsisi için önceliklerin belirlenmesinde temel araç olarak geliştirilebilir. Planlama ve bütçelemenin, rekabet halindeki politika çerçeveleri yerine aynı madalyonun iki tarafı olarak görülmesini sağlamak için, maliye bakanlığında bütçe ve planlama departmanları birleştirilebilir.
Tüm ülkelerde, planlama / bütçeleme için kurumsal düzenlemeler ne olursa olsun, bütçe sürecini ve planlama sürecini koordine etmek için etkin bir mekanizmanın geliştirilmesi önemlidir. Çoğu OECb ülkesinde yürürlükte olduğu gibi, “Orta Vadeli Harcama Çerçevesi”, planlama ve bütçeleme arasında yararlı bir köprü oluşturabilir; ancak, basit bir makro-mali çerçeveden, yıllık bütçeyi değiştiren kapsamlı bir süreç haline dönüştürülmeye ihtiyacı var, ve çoğu gelişmekte olan ülke, henüz böyle bir sanatı sağlayamamıştır.
Sonuç olarak:
(i) Her gelişmekte olan ülke kendi koşullarına ve politik ortamına uyan planlama ve bütçeleme için kendi benzersiz çerçevesini geliştirmelidir;
(ii) Kalkınma zorluklarının son derece büyük olduğu ortamlarda, ulusal kalkınma planları (genellikle yoksulluğun azaltılması stratejileri olarak belirlenir), “Kamu Yatırım Planları” ve ayrı planlama bakanlığı veya ajansı mantıklı olur, ancak “Orta Vadeli Harcama Çerçevesi” ve diğer modern bütçeleme tekniklerinin dışlanmayarak, paralel olarak geliştirilmeleri de gerekmektedir: ve
(iii) “P’yi küçültmek” zamanla mantıklı ve doğal bir gelişmedir, ancak bunun gerçekleşme hızı ülkeden ülkeye değişecektir.
KAYNAK:
Richard Allen, IMF PFM Blog