Yeni Anayasanın İçeriğini Belirleyen Faktörler
Modern anayasacılığın tarihi, 1787 Amerika Birleşik Devletleri Anayasası’yla başlatılırsa, 224 yıl geçmiş. Bu süre içerisinde, anayasanın anlamı, yapılma yöntemi ve içeriği önemli değişikliğe uğramıştır. Anayasa 18. yüzyılda, iktidarın sınırlarını ve kullanılmasını gösteren devletin temel kuruluş belgesi kabul edilir. Seçimler yoluyla halkın iktidara katılımı ile 19. yüzyılda, anayasa bir toplum sözleşmesi olarak görülmeye başlanmıştır. Yirminci yüzyılda insan haklarını güvence altına alan üstün ve bağlayıcı hukuk belgesi haline gelmiştir. Bu nedenle günümüzde anayasa, insan haklarına saygı ilkesi ile temel hak ve özgürlüklerin güvencesi; hukuk devleti ilkesi ile iktidarların sınırı; demokrasi ilkesi ile bir toplum sözleşmesi anlamına gelmektedir.
Anayasalar, devletin kuruluş belgesi olduğundan, anayasa yapan iktidara “kurucu iktidar” denilmiştir. Kurucu iktidar, 18. yüzyılda monarşilerin yıkılması ve yerine ulus devletlerin kurulması sürecinde, kurucu meclisler olmuştur. 19. Yüzyılda, seçim olgusunun Batı demokrasilerinde yaygınlaşması ile, seçimle gelen parlamentolar kurucu meclis haline gelmiştir. 20. Yüzyılın başında ortaya çıkan otoriter ve totaliter “izimler” (faşizm, komünizm, nasyonal sosyalizm gibi), halkı dışlayan tepeden inmeci bir yöntemle anayasa hazırlamıştır. İkinci Dünya Savaşı, Batı liberal demokrasinin zaferi ile sonuçlanınca, demokrasi dalga dalga tüm dünyaya yayılmıştır. Batı Avrupa’dan 1950 sonrası Merkezi Avrupa’ya ve oradan 1990’larda Doğu Avrupa’ya; Kuzey Amerika’dan 1980’lerde Güney Amerika’ya uzanmıştır. 21. yüzyılın başında ise “Avrupa-Asya bağlantısı” üzerinden Orta Doğuya doğru yeni bir demokrasi dalgası başlamaktadır. Demokrasiye geçen tüm ülkelerde, yeni anayasalar liberal demokrasinin olmazsa olmaz temel ilkeleri çerçevesinde şekillenmektedir.
İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra, Dünyada barış ve güvenliğin, “insan hakları temelinde” gerçekleştirilebileceği kabul edilmiş ve bu çerçevede başta Birleşmiş Milletler Örgütü olmak üzere, Avrupa Konseyi, Afrika Birliği, Amerikan Devletleri Örgütü gibi uluslararası örgütlerin “anayasalarında” ortak ilkeler benimsenmiştir. Bunlar, insan haklarına saygı, hukuk devleti, demokrasidir. Bu örgütlere üye ülkelerden, bu ilkeleri başta anayasalar olmak üzere iç hukuklarında benimsenmesi beklenir. Uluslararası örgütler, bu yönde çabaları desteklemek üzere, uluslararası sözleşmeler hazırlamakta ve bu sözleşmeler kapsamında bir takım denetim mekanizmaları kurmaktadır. Kabul edilen standartların, ulusal devletlerce onaylanması ve iç hukukta uygulanmasının uluslar arası toplumun saygın bir üyesi olmasının ölçüsü kabul edilir. Dolayısıyla bir yandan küreselleşen, bir yandan da bölgeselleşen dünyada, ulus devletler, anayasalarını hem evrensel hem de bölgesel standartlar çerçevesinde yenilemek ya da değiştirmek durumunda kalmaktadır.
Bu tarihsel arka plan göz önüne alındığında şu temel soru sorulabilir: Yeni bir anayasa yapımında, anayasanın içeriğini belirleyecek temel etmenler nedir?
Anayasanın içeriğini etkileyecek birinci etmen “vizyon”dur. Sahip olunan vizyon “toplumsal birikimle” orantılıdır. 1876 Kanuni Esasi’den bu yana, 135 yıllık bir anayasa tecrübesine sahip bir toplumun, beklenildiği gibi “model bir anayasa” ortaya koyması gerekir. Model olabilmek, tarihsel bir arka plana ve ortak değerlere sahip olmaya bağlıdır. Böyle bir anayasa, yerel değerleri, bölgesel ve evrensel değerler ışığında yansıtmalıdır. Toplumsal uzlaşmanın harcı olması yanında, bölgesel ve evrensel barışa katkı sağlamalıdır. Yalnızca bu günün değil, geleceğin anayasası olması isteniyorsa, “geniş değil dar”, “katı değil esnek”, “konuşan değil susan” bir anayasa olmalıdır. Benim ya da senin değil “bizim anayasamız” olması için, “devleti değil bireyi” esas alması gerekir. Böyle bir vizyonla yola çıkıldığında, toplumsal uzlaşmaya dayalı model bir anayasaya ulaşmak “uzak değil yakın” olacaktır.
Anayasanın “yapım yöntemi”, içeriği belirleyen ikinci faktördür. Yapım sürecinde anahtar kavramlar, “katılım ve çoğulculuk” tur. Toplumdaki tüm farklılıkların, yapım sürecine katılması, anayasanın “meşruiyeti” açısından önemlidir. Türkiye’nin 135 yıllık anayasal geleneğinde eksik olan “demokratik katılım”dır. 1876 Kanuni Esasi’de “halk” hiç yokken, 1921 ve 1924 Anayasalarında “demokrasi” yoktur. 1961 Anayasası “ötekinin”, 1982 ise “askerin” anayasası olmuştur. Sivil toplumun katılımı ile bu güne kadar bir anayasa yapılamamıştır. Yapılan anayasaların içeriği toplumsal uzlaşmayı yansıtmadığından, ömürleri kısa olmuştur. Günümüzde, bırakın anayasa ile bağımsız bir devleti yeniden kurmayı, bir yasayla özel bir kurum oluşturulurken bile, katılım ve çoğulculuk, “meşruiyetin” temeli görülmektedir. Bu nedenle, anayasanın yapımında, toplumun tüm katmanlarının görüşü alınmalı, farklılıklar konuşulmalı ve “uzlaşılan noktalar” anayasanın içeriğine yansıtılmalıdır.
Anayasanın “kabul edilmesi”, olağan demokratik süreçlerden geçerek gerçekleştirilmelidir. Anayasayı, normal bir seçimde kurulmuş parlamentonun kabul etmesi ve halkın onayıyla yürürlüğe girmesi olağan yoldur. Demokratikleşme ve sivilleşme arzusu ile yeni bir anayasa yapmak için yola çıkılmışken, olağandışı yol ve yöntemlere başvurulmamalıdır. Geçici bir kurucu meclis oluşturma, özel kurullar atama, yeni yöntemler arama, anayasanın yapımında “demokratik olgunluğa” gelinmediğinin göstergesidir. Yeni yöntemler arama, yeni demokrasiye geçmiş ülkelerin tercihidir. 135 yıllık bir parlamenter geleneğe sahip ülkenin, 20-30 yıllık demokratik geçmişe sahip Afrika, Latin Amerika ya da Doğu Avrupa ülkelerini bu konuda örnek alması, kendi demokrasimize güvensizliği yansıtır. İleri demokrasilerde, seçilenler bir bölgenin ya da patinin değil tüm milletin temsilcisi görülür. Dolayısıyla, nitelikli bir sayıda milletvekilinin kabul ettiği ve toplumun çoğunluğunun evet dediği bir anayasanın meşruiyet sorunu olamaz.
Anayasanın içeriğini belirleyen bir diğer faktör “siyaset ve hukuk” dengesidir. Anayasaların “toplusal sözleşme” olması onun siyasi yönüne, “üstün ve bağlayıcı” olması hukuki yönüne işaret etmektedir. Yapım sürecinde özellikle anayasanın “siyasi yönü”, içeriğinin yazılmasında ise “hukuki yönü” göz önünde bulundurulur. Günümüz anayasaları temelde üç konuyu düzenler. Bunlar “devletin temel ilkeleri”, “yasama-yürütme-yargı organları” ve “temel hak ve özgürlükler”dir. Devletin şeklini, nitelikleri, temel organlarını ve bunların yetkilerini belirlerken, ülkenin tarihi ve siyasi değerleri; temel hak ve özgürlükler belirlenirken, uluslar arası insan hakları hukuku ön plana çıkar. Bu nedenle anayasanın siyasi dengeleri kurulurken, sivil toplumun katkısı, hukuki formüllerin oluşturulmasında ülkenin hukuk biriminden yararlanmak gerekir.
Anayasanın içeriğinin belirlenmesinde en önemli faktörlerden biri “uluslar arası hukuk”tur. Modern hukuk anlayışında ulusal ve uluslararası hukukun bir bütün olduğu ve kurallar arasında “hiyerarşinin” bulunduğu kabul edilir. Buna göre, iç hukukta en üstün norm “anayasa” kabul edilmekle birlikte, iç hukuk kurulları, uluslararası hukuka aykırı olamaz. Özellikle insan hakları hukukunun üstünlüğü hemen hemen her demokratik devletin kabul ettiği temel bir ilkedir. Bir başka önemli ilke de, ulusal hukukun “esas”, uluslararası hukukun “ikincil” olduğudur. Bu nedenle uluslararası standartlar, iç hukuk bakımından “minimum ölçü” kabul edilir. Bu standartların altına inilemezken, bunlar “ülke gerçekleri” çerçevesinde yorumlanabilir ve geliştirilebilir. Ancak, ülke gerçekleri uluslararası standartların ihlalinde gerekçe olarak kullanılamaz. Dolayısıyla, yeni anayasanın içeriği, uluslararası standartları minimum ölçü kabul eden, onların ötesinde daha özgürlükçü bir yorumla hazırlanmalıdır.
Anayasanın içeriğini belirleyen bir diğer faktör “özgürlük ve güvenlik” dengesidir. Devlet, “güvenlik”; anayasalar “özgürlük” ihtiyacından doğmuştur. Güvenlik gerekçesi ile iktidarlar özgürlükleri sınırlarken, anayasalar iktidarı “özgürlüklerle” sınırlayan belgeler olmuştur. Bu nedenle anayasalar, seçilmiş iktidarlardan çok “güvenlik iktidarları” tarafından tehdit edilir. Güvenlik gerekçesiyle, askeri darbelerle yıkılan anayasalar, özgürlüklerin “vesayet belgesine” dönüştürülür. Bu durumda, güvenlik tüm özgürlükler bakımından meşru bir sınırlama nedeni, özgürlükler ise “istisna haline” gelir. Oysa asıl olan özgürlük, sınırlamanın istisna olması gerekir. Güvenliğin otoriter değil, özgürlükçü rejimlerde daha iyi sağlandığı, Orda Doğu’da yaşanan son gelişmelerle de görülmektedir. Bu nedenle anayasanın içeriği belirlenirken, özgürlüğün asıl, sınırlamaların istisna olması gerektiği gerçeğinden hareket edilmelidir.
Ülkelerin “hukuk gelenekleri ve sistemleri”, anayasaların içeriğini etkileyen bir diğer faktördür. Ülkelerin tarihi arka planı, hukuk geleneklerini ve hukuk sistemlerini belirler. Bu gün ortak tarihsel geçmişe sahip ülkelerin hukuk sistemlerinin birbirinden etkilendiği görülmektedir. Bu nedenle günümüzde, “politik ve hukuki geleneklere” bakılarak, Nordic (Norveç), Hispanic (İspanyol), Francophone (Fransız) ve Anglophone/Commonwealth (İngiliz Milletler Topluluğu) geleneğinden söz edilmektedir. Türkiye’nin, Batı hukuk sistemiyle etkileşimi 200 yıla yakındır. Türkiye 135 yıllık anayasal geleneği ile parlamenter sistemi uygulamaktadır. Yaklaşık 60 yıllık bir seçim deneyimine sahiptir. Birçok anayasal kurumumuz 100 yılı aşkın bir tecrübeye sahiptir. Bu gün demokratik bir ülkede olması gereken “kurumsallaşma sürecini” tamamlanmış gibidir. Türkiye sahip olduğu hukuk birikimiyle tüm “temel kanunlarını” yeniden yazdığı gibi hukuk sisteminin temeli olan anayasayı da yeniden yazabilir. Ancak Türkiye yeni anayasayı hazırlarken, sahip olduğu gelenek ve hukuk sisteminden kopmamalıdır.
Anayasanın içeriğini belirleyen bir diğer faktör “sosyo-ekonimik” koşullardır. Her ülkenin tarihsel arka plana dayanan bir sosyo-politik dengesi vardır. Bu devletlerin cumhuriyet ya da monarşi, federal ya da üniter olup olmadığını ve resmi dilini belirler. Aynı şekilde merkezi yönetim ve yerel yönetim dengeleri, ülkenin jeopolitik koşullarına bağlıdır. Ekonomik gelişmişlik, anayasanın iktisadi ve mali hükümlerini etkiler. Anayasalar bu dengeler üzerine oturur. Ülkenin istikrarı bu dengelerin anayasada iyi kurulmasına bağlıdır. Bu nedenle istikrarlı demokrasilerde anayasalar “unutulur”. Ortaya çıkan değişim ihtiyacı “ikincil hukuk kuralları” ile gerçekleştirilir.
Sonuç olarak, Yeni bir yüzyılın eğinde, yüz yılı aşkın bir anasal geleneğe sahip Türkiye’nin, “model bir anayasa” hazırlaması için tüm koşulların oluştuğu söylenebilir. Türkiye, “İslam-demokrasi” dengesini, çatışmacı tezlerin ötesinde, istikrarlı bir şekilde uygulamayı başarmış bir ülkedir. Türkiye’yi “özgün” kılan ve model haline getiren bu özelliktir. İslam ülkelerinde başlayan yeni demokrasi dalgası, Türkiye’nin yeni bir anayasa ile ortaya koyacağı modeli daha da önemli hale getirmektedir. Bu nedenle yeni anayasanın içeriği hazırlanırken, geniş bir vizyon ortaya koymak, olağan demokratik yöntemleri kullanmak, uluslar arası standartlara uygun davranmak, hukuk ve siyaset- özgürlük ve güvenlik dengesini iyi kurmak, sahip olduğumuz hukuk gelenek ve biriminden yararlanmak ve sosyo-ekonomik koşulları göz önüne almak gerekir.
Prof. Dr. Abdurrahman EREN
İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Anayasa Hukuku Öğretim Üyesi