Avrupa Birliği'nin son kurumsal reform sürecini başlatan 2001 Laeken AB Konseyi kararları 'daha demokratik, saydam ve etkin bir Birlik' çağrısı yapmıştı. Hedef 'vatandaşlara daha yakın kurumlar' ve 'daha yalın bir anlaşma' idi. Sonuç başarısız
Küresel düzenin ekonomik devi olan Avrupa Birliği'nde kararlar nasıl alınır? Demokrasilerde meclisler ve hükümetlerin yetkileri bellidir. Kararları da çoğunluk ilkesine göre alırlar. Zaten tek parti hükümeti ise bu soru gündeme pek gelmez. AB'de ise üçlü bir şema var: AB Komisyonu yasa taslağını önerir, Avrupa Parlamentosu ve AB Bakanlar Konseyi karar verir.
Üye ülkelerin sözcüsü olan Konsey sistemde ağırlık sahibi. Fakat bu sistemin tam olarak nasıl işlediğini anlamak önemli bir hukuksal edebiyata hâkim olmayı gerektiriyor.
AB'nin son kurumsal reformu olan Lizbon Antlaşması müstakbel üye ülkelerden Türkiye'yi yakından etkiliyor. Daha önceki AB Anayasası girişimi Fransa ve Hollanda referandumlarının 'hayır' sonucuyla dağılınca, daha kısıtlı bir antlaşma metni, hızlı bir müzakere ile hazırlandı. Her zaman olduğu gibi uzun pazarlıklar sonucunda 19 Ekim 2007 gecesi onaylandı. AB Konseyi'nin 13 Aralık 2007 Lizbon zirvesinde üye ülke liderleri tarafından imzalanacak.
Kurumsal yumak
AB nasıl karar alır?
Bu soruya doğru yanıt verebilecek yiğit Avrupa vatandaşları çok küçük bir azınlık oluşturuyor. Küçücük ve mutsuz bir azınlık. Çünkü karmaşık bir siyasal sistemin, okunması sancılı hukuksal belgelerini anlıyor olmak tam bir ayrıcalık sayılmaz. AB Antlaşmaları uzun, gereksiz ayrıntılı ve bol istisnalı bir yasal metin yumağıdır.
Zaten bunları hazırlayanlar bile, siyasal manevralar ve ayrıntılı müdahaleler sonucunda oluşan antlaşmaları ancak ortaya çıkmalarından sonra tam olarak kavramaya başlar. AB'nin siyasal işleyişini ve karar alma kurallarını müzakere eden siyasetçiler, diplomatlar, uzmanlar ve danışmanlar ile üniversiteler, düşünce kuruluşları, lobiciler, sivil toplum kurumları, özel sektör ve medya uzun bir süre yeni anlaşma metinlerini inceler. AB'nin kaderi sürekli kurumsal değişimdir.
Bitmeyen deneyim
Geçtiğimiz yirmi küsur yılda bu deneyime farklı zamanlarda öğrenci, akademisyen, danışman, yönetici, lobici ve özel sektör temsilcisi olarak maruz kaldım.
Maastricht Antlaşması ile AB ortaya çıkınca, 1993 yılında Brüksel Üniversitesi'nde 'AB'nin karar alma süreci' başlıklı yeni dersi verme görevi ile onurlandırılmıştım. Bu anlaşmanın müzakereleri sırasında akademik destek gruplarına katılmam mı, sonrasında AB Komisyonu için bazı projelerdeki görevlerim mi, yoksa bir anda oluşan bu karmaşık konunun cazibe eksikliği mi bu fırsatı yaratmıştı bilemiyorum.
Brüksel Üniversitesi'nde 1980'li yıllarda doğal olarak birçok AB dersi vardı. Daha doğrusu AT demek gerekir. AB henüz kurulmamıştı. Avrupa Topluluğu vardı. Genel hukuksal yapı, tarım politikası, dış ilişkiler ve ekonomik politikalar gibi alanlarda AT sistemi öğrenilirdi. Sonra Soğuk Savaş bitti. Avrupa'da yeni bir düzen arayışı başladı. O zaman ki AT üyesi on iki ülke ufukta yeni üyeleri görünce evvela kendi iç düzenlerini güçlendirmek istediler. Müzakereler başladı ve sonuçta 1992'de Maastricht Antlaşması hayat buldu.
Bu antlaşma ile o zamana kadar AT çerçevesinde gelişen ortak pazara yönelik mevzuat ile bu çerçevenin dışında kalan dış politika ve iç güvenlik işbirliği mekanizmaları tek bir kurumsal yapıya kavuştu. Buna da Avrupa Birliği isimi verildi. Ayrıca tek para birimi Euro'ya giden süreç başladı. Böylece dünya sahnesine ekonomik birliği pekişmiş ve siyasal birlik olma iddiası güçlenmiş bir AB ortaya çıktı (sonraki yıllarda Amsterdam ve Nice antlaşmaları ile reformlar sürdü).
Bu arada üniversitelerde ders müfredatları yenilenirken, siyasal ve ekonomik yaşamda yeni duruma uyum gösterme çabaları ön plana çıktı. Ayrıca, ABD'den Japonya'ya dünyada AB ile ilişkileri olan her ülkenin siyasal kurumları, şirketleri, akademik birimleri ve medyası da bu yeni oluşumu dikkate alacak bir sürece girdiler.
AB kurumları da evrimi kendileri açısından anlamaya çalışmaktaydılar. Bu dönemde, Jacques Delors başkanlığındaki Komisyon tarafından desteklenen ve konusu ilk başlarda gizli tutulan bir çalışmanın da içinde bulundum: 'genişlemenin kurumsal etkileri' O günlerden beri bu konuyu nispeten bir bilen olmanın bedelini ödeyenlerdenim. Sürekli değişen kurumsal yapıyı sürekli yeniden öğrenmeğe, anlamaya ve anlatmaya çalışmanın bedelini.
Daha derin, daha geniş
Avrupa bütünleşme sürecinde her kurumsal reform bu soruyu gündeme getirir: bundan sonra üye olacak ülkeler için yeni sistem nasıl işleyecek? Tam tersi yaklaşım da önemlidir. Bundan sonra üye olacak ülkelerin kurumsal düzen üzerindeki etkisi ne olacak? Buna AB dilinde 'derinleşme-genişleme ikilemi' deniyor.
Avrupa Birliği henüz bir Avrupa devleti değil. Uluslararası bir kuruluş hiç değil. İkisinin arasında bir siyasal oluşum. Federasyon ile konfederasyon arasındaki ara dereceleri belirleyen etkenler şunlar:
1. AB müktesebatı: kurucu antlaşmalar, AB mevzuatı, Adalet Divanı içtihadı ve uluslararası anlaşmalardan oluşan hukuksal birikim. AB müktesebatı üye ülkelerin ulusal yasalarına üstün.
2. Kurumlar: Avrupa Parlamentosu, Komisyon, Bakanlar Konseyi, Adalet Divanı, Sayıştay, Avrupa Merkez Bankası. AB kurumları güçlendikçe ulusal yetki alanları daralıyor. Bu durum ulusal egemenlikten feragat değil. Bazı ulusal yetkiler ortak bir egemenlik alanına aktarılıyor. Bu bir evrim. Gerekçesi, sınırlar ötesi sorunlar karşısında ülkelerin ortak bir güç olarak hareket etme gereksinimi.
3. Yasama sistemi: Çoğu alanda Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu son derece ayrıntılı kurallara dayalı 'ortak karar' mekanizması içinde yasama yetkisini paylaşıyor. Ayrıca karmaşık bir hazırlık komiteleri sistemi var. Konsey üye ülkelerin bakanlarından oluşuyor. Üye ülkelerin veto yetkisi sınırlı. Genel kural oybirliği değil, nitelikli çoğunluk. Ülkeler büyüklüklerine göre değişik ağırlıkta oy sahibiler.
4. Yetkiler: Birçok yetki alanı federal, yani ulusüstü nitelikte. Çünkü Konsey'de ülkelerin veto yetkisi yok. Nitelikli oyçokluğu yeterli. Örneğin iç pazar, dış ticaret, rekabet, tarım, ulaştırma ... Bazı yetki alanları ise daha konfederal bir yapıda. Her üyenin veto yetkisi var: dışişleri, üyelik müzakereleri, içişleri, savunma, vergi, sosyal politika, bütçe, ...
5. Bütçe: AB'nin kendine ait bir bütçesi var. Fakat sonuçta üye ülkelerin toplam ulusal gelirlerinin yüzde birine indirgenmiş bir miktar söz konusu.
Yeni 'Lizbon Reform Antlaşması' ile AB kurumsal yapısına bir dizi yenilik getirildi. Hiç birisi mükemmel bir yapı oluşturmak üzere tanımlanmış en akılcı düzenlemeler değil. Her biri ülkeler arası duyarlı pazarlıklarda karmaşık uzlaşma arayışlarının sonucu:
*AB Konseyi Başkanı. İki buçuk yıllığına atanacak. Altı ayda bir değişen AB dönem başkanlığının yerine geçecek. Hedef daha görünür bir siyasal kimlik. Fakat sonuçta ortaya bir başkanlıklar ağı çıkmakta: Konsey Başkanı, üç ülkeden oluşan on sekiz aylık başkanlık takımı, bu takımın içinde altı ayda bir değişen başkan, AB Komsiyonu Başkanı, Dışişleri Konseyi Başkanı olacak olan Dışişleri ve Güvenlik Yüksek Temsilcisi ve Euro Grubu Başkanı.
*AB dışişleri bakanı görevini fiilen aynı zamanda AB Komisyonu Başkan Yardımcısı olarak Dışişleri ve Güvenlik Yüksek Temsilcisi üstlenecek (Bu görevi 1999 yılından beri eski İspanya Dışişleri Bakanı ve NATO Genel Sekreteri Javier Solana yürütüyor).
*AB Bakanlar Konseyi'nde çift çoğunluk sistemi. Çok önemli. Üye ülkeler arasındaki güç dengesi bu kurala yansıyor. Kararlar için salt değil nitelikli çoğunluk gerekli. Bunun için 2014'ten itibaren üç koşulun bir araya gelmesi gerekecek: üye ülke sayısının yüzde 55'i, en az on beş ülke ve AB nüfusunun en az yüzde 65'inin temsili. Ayrıca birçok değişik durum için farklı hesaplar, kararı tıkama azınlıkları ve geçici düzenlemeler var. Tüm düşünce kuruluşları analizlerinde bu yeni kuralların etkinlik, devamlılık, saydamlık ve AB'nin siyasal kimliği açısından son derece yetersiz olduğuna dikkat çekiyor. Genelde AB içindeki uzun karar hazırlama ve uzlaşma süreci sayesinde oy sayımına pek gerek kalmaz. Fakat artan üye sayısı ve yetki alanları sonucunda durum değişebilir. Uzlaşma arayışı yerine, yeterli nitelikli oy çoğunluğu koalisyonu oluşturma girişimleri öncelik kazanabilir.
*AB Komisyonu 2014'ten itibaren her ülkeden bir komiser kuralına dayanmayacak. Üye ülke sayısının üçte ikisi kadar komiser, belli bir coğrafi dağılım ve büyük-küçük ülke dengesine göre sırayla görevlendirilecek. Komisyon Başkanı Avrupa Parlamentosu tarafından seçilecek. Ortaya daha etkin çalışacak bir Komisyon çıkıyor. Fakat kendisinden komiser bulunmayan ülkelerin Komisyon'a yaklaşımı değişebilir. Komisyon bir hükümet olma özelliğini kendine ait kurumsal alanda sürdürmeye çalışacak.
*Avrupa Parlamentosu'nun gücü her reformda olduğu gibi artıyor. Daha çok alanda Konsey ile birlikte 'ortak karar' kuralı işleyecek. Parlamenter sayısı 751 ile sınırlanıyor. Ülke başına en fazla 96, en az 6 koltuk tahsis ediliyor. Bunların dağılımına AB Konseyi karar verecek. Ulusal parlamentolara da, yasa tasarılarının AB düzeyinde yetki alanına uygunluğu konusunda denetim olanağı veriliyor.
*Daha birçok konu var: Bazı alanlarda daha ileri birlik isteyen bir grup ülkenin 'güçlendirilmiş işbirliği', AB vatandaşlığı ve dilekçe hakkı, temel haklar bildirgesi, dış politika ve iç güvenlik düzenlemeleri...
Lizbon Anlaşması ve Türkiye
Türkiye açısından yenilenen AB kurumsal yapısı önemli. Çünkü:
1- En önemli ekonomik ve siyasal muhatabımızı iyi bilmek gerek. AB'ye üye adayı olmayan ABD, Japonya, Brezilya, Hindistan gibi ülkeler için bile, AB'yi anlamak çok önemli bir ulusal çıkar konusudur. Karmaşık sistemi ile aldığı kararlarla AB küresel ekonomiye yön veriyor, standartları belirliyor ve uluslararası ilişkilerde önde gelen bir rol oynuyor.
2- Bugünün değil, yarının AB'sine üye olacağız. 'AB nereden geliyor?' ve 'nereye gidiyor?' sorularına dikkat etmeliyiz. Türkiye AB için hazır olurken, AB'nin de daha etkin işleyen bir kurumsal yapıya sahip olması gerekli. Karar alma sistemi tıkanmış, siyasal zafiyet içinde bir AB Türkiye için çekim gücünü yitirebilir. Diğer yandan, AB içindeki siyasal denge sorunlarını iyi anlayan bir Türkiye, kendi hedefleri doğrultusunda önemli fırsatlar yakalayabilir.
3- Türkiye'nin AB üyeliğinin kurumsal sonuçları belirleyici bir etken olacak. Son Lizbon Anlaşması yeni üyelikler için dar bir alan yaratmakta. Hırvatistan ve belki bir-iki küçük Balkan ülkesi dışında, diğer genişlemeler için mevcut kurumsal yapının tekrar yenilenmesi gerekiyor. Özellikle AB Bakanlar Konseyi ve Avrupa Parlamentosu'nda nüfus kıstasına bağlı dengeler Türkiye lehine önemli bir ağırlık oluşturacak. Bu gerekçeyi giderek Türkiye'yi ikinci sınıf bir 'ayrıcalıklı ortak' konumuna itmek isteyen bazı AB çevrelerinde daha çok duyacağız. Türkiye'yi destekleyenler de, ortada bu kadar önemli siyasal ve ekonomik neden varken, kurumsal yapının buna uyum göstermek zorunda olacağını savunacak. Kaldı ki, yeni reformlar antlaşmalarda bazı değişiklikler için karar almayı kolaylaştırıyor. Ayrıca müzakerelerde bu konu son dönemde gündeme gelen bir başlık. Tabii bu arada belki de tüm süreç zaten daha esnek bir sisteme yönelecek ve sorun önemini yitirecek.
AB'nin son kurumsal reform sürecini başlatan 2001 Laeken AB Konseyi kararları 'daha demokratik, saydam ve etkin bir Birlik' çağrısı yapmıştı. Hedef 'vatandaşlara daha yakın kurumlar' ve 'daha yalın bir anlaşma' idi. Sonuç başarısız. İncelemeye ve izlemeye devam. Deneyimler gösteriyor ki, Avrupa Birliği'nde değişmeyen tek şey değişim tartışmalarıdır.
Dr Bahadir Kaleagasi
TUSIAD
Turkish Industrialists' & Business Association
Representative to the EU and BUSINESSEUROPE
(The Confederation of European Business)
Avenue des Gaulois, 13 - 1040 BRUSSELS
T: +32 2 7364047 F: +32 2 7363993
firstname.lastname@example.org www.tusiad.org