AB'de Yolsuzlukla Mücadele ve OLAF
Murat YÜNLÜ
KGK Daire Başkanı
GİRİŞ :
Ortak pazarın kurulmasının ardından AB'deki yolsuzluk yeni politika alanları ve genişleme ile birlikte dayanılamaz bir şekilde artmıştır. İnsanlar, hizmetler, mallar ve sermayenin serbest dolaşımı Birliği sınır aşan suçlara ve yolsuzluğa karşı daha açık hale getirmiştir. Siyasi bütünleşme süreci başladıktan sonra yolsuzluk sadece ekonomik çıkarlara karşı değil AB'nin kuruluş temel değerlerine karşı bir tehdit olarak da görülmeye başlanmıştır.
Bu çalışmamızda, AB yolsuzlukla mücadele çerçevesinin belirlenmesine ilişkin düzenlemelerin yer aldığı müktesebat belirtildikten sonra özellikle 1995 tarihli Avrupa Topluluğu Üye Ülkelerin Mali Çıkarlarının Korunması Hakkında Konvansiyon hakkında bilgi verilecektir. Çalışmamızın önemli bir bölümünde ise AB'de yolsuzlukla mücadele uygulamasına dönük birim olan Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisinin çalışmalarına yer verilecektir.
I- Yolsuzlukla Mücadeleye İlişkin Doğrudan AB Müktesebatı
Yolsuzlukla mücadele konusu adalet ve içişleri başlığı altına girmektedir. Bu konudaki Topluluk hukuku şöyledir:
- Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunmasına ilişkin 18 Aralık 1995 tarihli, 2988/95 sayılı Konsey Düzenlemesi,
- Yolsuzluk ve diğer usulsüzlüklere karşı Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarını korumak amacıyla Komisyon tarafından yürütülen yerinde kontrol ve teftişlere ilişkin 11 Kasım 1996 tarihli 2185/96 sayılı Konsey Düzenlemesi
- Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi (OLAF) tarafından gerçekleştirilen soruşturmalara ilişkin 1073/1999 sayılı Avrupa Parlamentosu ve 25 Mayıs 1999 tarihli Konsey Düzenlemesi
- Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi tarafından gerçekleştirilen soruşturmalara ilişkin 25 Mayıs 1999 tarihli 1074/1999 sayılı
Konsey Düzenlemesi
- Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisi'nin kuruluşu: 28 Nisan 1999/352 tarihli 352/99 sayılı Komisyon Kararı
- Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Ofisinin yürüteceği soruşturmalara ilişkin Avrupa Parlamentosu, Avrupa Birliği Konseyi ve Avrupa Toplulukları Komisyonu arasındaki 25 Mayıs 1999 tarihli Kurumlararası Yasa
- Üye ülkelerde topluluk bütçesinde hilenin önlenmesi için gereken minimum standartları belirten 1995 tarihli Avrupa Topluluğu üye ülkelerin Mali Çıkarlarının Korunması Hakkında Konvansiyon;
- Üye ülkelerde AB yetkililerine rüşvet verilmesine karşı önlemler öngören, yukarıdaki Sözleşmeye ek Birinci ve İkinci Protokoller;
- 1995 tarihli, Avrupa Toplulukları ve AB Üye Ülkeleri Memurlarının Karıştığı Yolsuzluklarla Mücadele Hakkında Sözleşme;
- 1998'de AB Bakanlar konseyi tarafından onaylanan, Özel Sektörde Yolsuzluğa Karşı Ortak Eylem belgesi
II- İkinci Elden Yolsuzlukla Mücadele Müktesebatı
Yukarıdakilere ek olarak AB'nin aday ülkelerdeki yolsuzluğa yaklaşımı, tüm üye ülkeler tarafından onaylandığında müktesebatın bir parçası haline gelen uluslararası anlaşmaları da kapsamaktadır. Bunlar şöyle sıralanabilir:
• Avrupa Konseyi Yolsuzluk Hakkında Ceza Hukuku Sözleşmesi
• Avrupa Konseyi Yolsuzluk Hakkında Medeni Hukuku Sözleşmesi
• Yolsuzluk Kazançları Aklama, Araştırma, Bulma ve El Koyma Hakkında Avrupa Sözleşmesi
• OECD Yabancı Memurlara Verilen Rüşvetin Engellenmesi Sözleşmesi
Komisyon aday ülkeleri bu belgeleri imzalama ve onaylamalarına göre değerlendirmektedir. Avrupa Konseyi Sözleşmelerini kabul etmede aday ülkeler Avrupa Komisyonunun da baskısıyla üye ülkelerden daha yüksek bir performans kaydetmişlerdir. Diğer taraftan OECD Sözleşmesini onaylamada üye ülkeler daha fazla ilerleme kaydetmiştir.
III- Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarını Korumaya İlişkin 26 Temmuz 1995 Tarihli (Brüksel) Konvansiyonu
AB'nin Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Konvansiyon (Konvansiyon) Avrupa bütçe çıkarlarına karşı ve ulusal ceza kanunları aracılığıyla organize suçlular tarafından işlenen sahtecilik olaylarını özellikle cezalandırmayı amaçlayan ilk belgedir ve bu belge 1980'li yıllarda başlayan uzun tartışların sonucu hazırlanabilmiştir. Tartışmaların genişliği bu konuda ortak bir karara varmanın güçlüğünü ortaya koymaktadır. Üye devletler pek çok alanda Topluluğun mali çıkarlarını koruyan ceza kanunlarına sahip olsalar da, yürütülen mukayeseli çalışmalar yasal boşlukları ve sahteciliğin cezalandırılması ve üye devletler arasındaki cezai olaylarda adli işbirliği gibi alanlardaki uyuşmazlıkları belirlemiştir.
Sahtecilikle mücadeleyi ceza kanunları vasıtasıyla yürütmeyi hedefleyen Konvansiyonun amacı; gelir ve giderleri etkileyen yolsuzlukla, Ceza Kanununu kullanarak mücadele etmektir. Yani, yolsuzluğu suç haline getirme ve kriminal cezalar verme, kriminal olarak sorumlu bulunabilecek patronları tespit etme ve yargılanmaya ilişkin kuralları çıkarmadır.
Konvansiyonun İçeriği:
1. Konvansiyonun amaçlarına göre, Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarını olumsuz etkileyen yolsuzluğun kapsamına aşağıdakiler girmektedir.
• Aşağıdakilerle ilgili harcama, kasti eylem veya ihmal bakımından
- Avrupa Toplulukları genel bütçesinden veya Avrupa Toplulukları tarafından yahut onlar adına idare edilen kaynaklardan gelen fonların kötüye kullanılmasında veya hatalı alıkonulmasında etkisi olabilecek yanlış, hatalı veya eksik beyan ile belgelerin kullanılması ve sunulması.
- Benzer etki yaratacak biçimde, özel bir yükümlülüğün ihlalinde bilginin açıklanmaması.
- Bu tip fonların ayrıldıkları amaçlardan daha farklı amaçlarla kullanılması
• Aşağıdakilerle ilgili gelir, kasti eylem veya ihmal bakımından
- Avrupa Toplulukları genel bütçesinden veya Avrupa Toplulukları tarafından yahut onlar adına idare edilen kaynakları yasadışı yollarla azaltıcı etkisi olabilecek yanlış, hatalı veya eksik beyan ile belgelerin kullanılması ve sunulması.
- Benzer etki yaratacak biçimde, özel bir yükümlülüğün ihlalinde bilginin açıklanmaması.
- Benzer etki yaratacak biçimde, yasal olarak elde edilen gelirin kötüye kullanılması.
2. Her üye devlet, yukarıda atıfta bulunulan bu faaliyetin ve böyle bir faaliyete katılmanın, özendirmenin yada teşebbüs etmenin etkin, mütenasip ve caydırıcı cezalarla cezalandırılmasını sağlayacak gerekli önlemleri almak zorundadır.
3. Her üye devlet, Avrupa Topluluklarının mali çıkarlarını olumsuz etkileyen konularda ulusal hukuku tarafından belirlenen ilkelere uygun biçimde karar alma yada kontrol etme yetkisi bulunan veya başka bir kişinin kriminal olarak işinden sorumlu tutulabilmesine imkan verecek önlemleri almak zorundadır.
4. Her üye devlet, 1. maddede belirtilen suçlara ilişkin yargılama mekanizmasını kuracak önlemleri almak zorundadır.
5. Hukukunda suçluları ülkesine iade etme bulunmayan her üye devlet, Konvansiyonda belirtilen suçlara ilişkin yargılama mekanizmasını kuracak önlemleri almak zorundadır.
6. Eğer bir yolsuzluk suç teşkil eder ve en azından iki üye devleti ilgilendiriyorsa, bu devletler karşılıklı yasal yardım, suçluların iadesi, işlemlerin aktarımı, başka bir üye devlette verilen mahkumiyetlerin infazı gibi tedbirlerle, soruşturma, kovuşturma ve cezalandırmada etkin biçimde işbirliği yapmak zorundadırlar.
7. Adalet Mahkemesi Konvansiyonun yorumu ve uygulanmasına ilişkin üye devletler arasında meydana gelecek anlaşmazlıklarda yargılama yetkisine sahiptir. Komisyon, belli koşullarda, anlaşmazlıkları Mahkemeye sunabilir.
IV- Avrupa Yolsuzlukla Mücadele Bürosu (European Anti-Fraud Office- OLAF)
AB Kurumları ve Birlik üyesi ülkeler, uluslararası organize suçlar, dolandırıcılık ve birlik bütçesine zarar veren diğer yasadışı faaliyetlerle mücadele edilmesine; dolayısıyla birliğin ekonomik ve mali çıkarlarının korunmasına büyük önem vermektedir. Aslında suçlular tarafından AB politikalarına verilen zararlar sadece birliğin bütçesine zarar vermekle kalmamakta aynı zamanda birliğin güvenirliliğini de olumsuz yönde etkilemektedir. Avrupa Komisyonunun bu konudaki sorumluluğu, doğrudan birlik bütçesini uygulama görevi ile bağlantılıdır. Komisyon, dolandırıcılıkla daha etkin mücadele edebilmek için, EC, ECSC Decision 1999/352 sayılı Karar ile 28 Nisan 1999 tarihinde kendi bünyesinde OLAF'ı kurmuştur. Bağımsız bir yapı olan ve 1 Haziran 1999 tarihinde faaliyete başlayan OLAF'a idari düzeyde dolandırıcılık soruşturmaları yapma sorumluluğu yüklenmiştir. OLAF, birlik bütçesinin uygulanmasından sorumlu bir komisyon üyesinin sorumluluğu altında Avrupa Komisyonuna bağlı bir bürodur. 1999/352 sayılı Karar, OLAF'a idari ve cezai soruşturmalarla sonuçlanan usulsüz işlemlere karşı Topluluğun çıkarlarının korunmasına ilişkin idari işlemleri yürütme yetkisi tanımıştır. Özellikle bu Karar OLAF'ı Topluluk mali çıkarlarına zarar veren dolandırıcılık, yolsuzluk ve diğer yasadışı faaliyetleri ortaya çıkarması ve Topluluk organlarının talebi üzerine diğer alanlarda idari görevler yerine getirmesi için İç (Topluluk Organları) ve dış (Üye ülkelerdeki ekonomik birimlerde) idari soruşturmalar yapmakla da yetkilendirmiştir. Söz konusu Karar ayrıca OLAF'ı, üye ülkeler arasında dolandırıcılığın önlenmesi alanında işbirliğinin güçlendirilmesi, dolandırıcılığa karşı daha ileri düzeyde mücadele için yasal düzenlemelerin hazırlanması, ulusal polis ve adli otoritelerle direkt iletişimin devam ettirilmesi ve Komisyonu dolandırıcılığın önlenmesi konusunda temsil etmekle görevlendirmektedir.
OLAF'ın misyonunu gerçekleştirmek için üstlendiği tüm görev ve yetkileri üç başlık altında sınıflandırmak mümkündür. Bunlar; (1) yolsuzlukla mücadele politikasının geliştirilmesi, (2) soruşturma, (3) koordinasyon/yardım ve istihbarat toplamaktadır. Bu üç fonksiyon da birbirini tamamlayıcı roller üstlenmişlerdir. OLAF araştırmalarından doğan bulgular daha çok mali istihbarat birimlerinin yolsuzluğu tespit etmede kullanabilecekleri önemli bilgiler niteliğindedir. OLAF'ın fonksiyonlarının ikisi (yolsuzlukla mücadele politikasının geliştirilmesi- koordinasyon/yardım ve istihbarat) hem mevcut politika hedeflerini yerine getirmesine hem de yenilerini tanımlamaya yardımcı olmaktadır.
IV-1) Komisyonun OLAF'ın Kuruluşuna İlişkin 28 Nisan 1999 Tarih ve 352/99 Sayılı Kararı ile OLAF'a Verdiği Yetkiler:
• Topluluğun mali çıkarlarını olumsuz etkileyen yolsuzluk, rüşvet (bozulma/corrupt) ve diğer yasadışı faaliyetlere karşı mücadelenin bir parçası olarak ve yolsuzlukla mücadele amacıyla Topluluk hükümlerini ihlal etmeleri halinde çalışanların hareket ve faaliyetlerine karşı dış idari soruşturmaları yürütmek,
• Aşağıdaki amaçlarla iç idari soruşturmaları yapmak,
- Topluluğun mali çıkarlarını olumsuz etkileyen yolsuzluk, rüşvet (bozulma/corrupt) ve diğer yasadışı faaliyetlere karşı mücadele,
- Disiplin cezasına veya gerektiği hallerde cezai işlem yapılmasını gerektiren Topluluk yetkililerinin ve çalışanlarının veya kurum, organ, büro ve kuruluş üyelerinin yahut Avrupa Toplulukları Personel Yönetmeliği ile Avrupa Topluluklarının Diğer Personeli Çalışma Koşullarına tabi olmayan meslek üyelerinin yükümlülüklerini yerine getirmede başarısızlık yaratabilen mesleki görevlerin yürütülmesine ilişkin ciddi durumların soruşturulması,
• Topluluk kurum ve organlarının talebi halinde, soruşturmaya ilişkin görevleri yapmak,
• Yolsuzluğun önlenmesi alanında üye devletlerle işbirliğinin güçlendirilmesine yardımcı olmak,
• Yolsuzlukla mücadele için bir konsept geliştirme faaliyetini üstlenmek, (Ofisin faaliyet alanı içinde Amsterdam Antlaşmasının VI. Başlığı altında yer alan araçlarla ilgili girişimler de dahil olmak üzere yasal ve düzenleyici girişimlerin başlatılması),
• Yolsuzlukla mücadele konusunda diğer işlevsel etkinlikleri harekete geçirmek, (alt yapıyı geliştirme, bilgi toplama ve analiz etme, teknik destek sağlama),
• Polis ve adli makamlarla doğrudan irtibatı sağlamak,
• Yolsuzlukla mücadele alanında Komisyonu temsil etmek,
IV-2) Avrupa Parlamentosu/Konseyi 1073/99 Sayılı Yönetmeliği:
OLAF Topluluk kuruluş ve kurumları, ofisleri ve organlarında yürüttüğü idari soruşturmaları Avrupa Parlementosu/Konseyinin 1073/1999 sayılı, Avrupa Konseyinin (Euratom) 1074/1999 sayılı ve OLAF tarafından yerine getirilen soruşturmaları düzenleyen yönetmeliklerle uyumlu olarak yerine getirmektedir.
1073/1999 sayılı Yönetmelik, iç soruşturmalar yürütmesi için yeni yetkiler ve dış soruşturmaları yürütmesi içinse Topluluğun tüm yetkilerini OLAF'a vermektedir. Yönetmelik uyarınca OLAF soruşturmalarını; dürüstlük ilkesine, insanların kendi fikirlerini ifade etme özgürlüğüne, belli değerlere sahip araştırma sonuçlarını içeren ve insan hakları ile temel özgürlüklere riayet ederek yürütmelidir. OLAF çalışanları ise yetkilerini ve kimliklerini gösteren yazılı belgeleri ve Genel Müdür tarafından incelemeyle görevlendirildiklerini belirtilen yetki belgesini taşımakla yükümlü kılınmıştır. Dış araştırmalar süresince elde edilen bilgiler gizlilik hükümleri tarafından korunmaktadır. İç araştırmalar süresince elde edilen bilgiler ise mesleki gizlilik kapsamında olup, Avrupa Komisyonu kurumlarına uygulanan hükümler tarafından korunmaktadır.
OLAF'ın bugüne kadar yürüttüğü soruşturma faaliyetlerinin iki ana özelliği bulunmaktadır. Birincisi, OLAF maddi kaybın büyüklüğüne bakmaksızın tüm olaylarda soruşturma yürütmektedir. İkinci olaraksa, aday ülkelerle ilgili hususlara ayrı bir önem verilmiştir. Genişleme süreci çerçevesinde dağıtılan AB kaynaklarının kötüye kullanımı ve AB çıkarlarını etkileyen olaylar ele alınmıştır. Bu bağlamda, aday ülkelerin mali istihbarat birimleri ile işbirliğine gidilmiş ve Komisyondan sonra OLAF'a en çok bilgi sunan aday devletler olmuştur.
Kurumların ve üye devletlerin yolsuzlukla mücadeleye verdiği önem, bu amacı gerçekleştirmek için kullanılabilecek tüm araçlarla ilgili düzenlemeler yapılmasını gerektirmektedir. Amsterdam Antlaşmasının yürürlüğe girişi, yolsuzlukla mücadele ile ekonomik ve mali suçu yok etmede Topluluğa çok daha güçlü araçlar vermiştir. AB Anlaşmasının (yeni) 280. maddesi Topluluğun mali çıkarlarına zarar veren yolsuzluk ile diğer kanunsuz faaliyetlere karşı mücadelede, Topluluğun ve üye devletlerin yürüteceği operasyonları sağlam bir yasal zemine oturtmaktadır. Mücadelenin nasıl yürütüleceğini gösteren düzenlemeler ve kurumlararası anlaşmalar ile OLAF'ın kurulmasına ilişkin alınan Komisyon Kararı mücadelenin yasal zeminleridir. Bu kurallar, yürütülmekte olan soruşturmaların yanı sıra Topluluğun mali çıkarlarının korunması ve yolsuzluğa karşı mücadeleye ilişkin mevzuatın tasarlanması ve hazırlanması sorumluluğunu OLAF'a vermiştir.
OLAF bünyesindeki soruşturmalar müdürün kendi inisiyatifiyle veya (dış soruşturmalarda) konu ile ilgili bir üye devletin talebi, yada (iç soruşturmalarda) ilgili kurum ve organın talebiyle başlatılıp ve yürütülmektedir. İç ve dış soruşturmaların yanı sıra, OLAF birinci önceliğini üye ülkeler ile etkili işbirliğinin geliştirmesine vermektedir. Üye ülkelere sorumluluklarının farkına daha fazla varmalarını sağlamakta ve yolsuzlukla mücadeleye ilişkin kendi politikalarını geliştirmeleri için üye ülkeleri teşvik etmektedir. Araştırmaların yürütülmesi sırasında ülkelere, Topluluk seviyesinde toplanmış bilgileri sunarak ve uluslararası davalarda yetkili otoritelerin operasyonel faaliyetlerini koordine ederek yardım sağlamaktadır. Araştırmalarını ulusal adli, polis ve idari otoritelerle doğrudan irtibat kurarak yürütmektedir. Bu irtibatta, üye ülkeler ile karşılıklı yardımlaşmayı ve güvenli ağ yardımıyla irtibat kurmayı sağlayan Dolandırıcılıkla Mücadele Bilgi Sistemi (AFIS) kullanılmaktadır.
OLAF bu temel fonksiyonlarının yanında birçok faaliyetten de sorumludur. Bunlar; Topluluğun mali çıkarlarının korunması dışındaki diğer alanlarda adli ve cezai kovuşturmayla sonuçlanan usulsüz işlemlere karşı Topluluk çıkarlarının korunmasıyla ilgili faaliyetler, Topluluk memur ve diğer kamu görevlilerinin cezai veya disiplin işlemi gerektiren mesleki konulardaki ihmaliyle ilgili ciddi konuların araştırılması, kalpazanlığa karşı Avro'nun korunması, Özel önem arz eden ürünlerin (kültürel mallar, ilaçlar taklit mallar gibi) ticareti ile ilgili araştırmalarında üye ülkelere yardım etmek, AB'deki bütünlüğü sağlamak için tasarlanmış topluluk mevzuatının uygulanması, eğitim alanında teknik destek, AB üyesi ülkelerle üçüncü ülkeler arasında gümrük ve tarım alanlarında karşılıklı idari yardımın sağlanması, Gümrük Bilgi Sisteminin yönetilmesi (CIS), ulusal mahkemelerde bu araştırmalar için yapılan harcamaların takibi ve kendi araştırmalarının sonuçlarının takip edilmesidir.
IV-3) 2185/96 ve 2988/95 Sayılı Düzenlemeler:
OLAF'ın soruşturmalarına ilişkin biri AB, diğeri Euratom ile ilgili iki düzenleme ana fonksiyonlarını yeniden açıklamakta ve Ofisin sorumluluğunda olan idari soruşturmaların yürütülmesine ilişkin uygulamaya yönelik düzenlemeleri tanımlamaktadır.
Avrupa Topluluğunun mali çıkarlarının korunması hakkında 2988/95 sayılı Avrupa Konseyi Yönetmeliği; “usulsüzlük” olarak tanımlanan mali suçlara ilişkin Topluluk kontrol ve idari önlemleri hakkında genel kuralları belirlemektedir. Yönetmelik, Topluluk Mevzuatının gerekli idari kontrol, önlem ve yaptırımları yürürlüğe koyacağını da belirlemektedir. Komisyon, idari uygulamaların Topluluk kurallarına uyumunu belirlemek, gerekli dokümanların varlığı ile bunların Topluluk harcama ve gelirlerine uygunluğunu tespit etmek amacıyla ticari kurallar çevresinde belirlenen şartlar altında inceleme yürütmekle görevlendirilmiştir. Bu yetkilerin bir bölümü sonradan OLAF'a devredilmiştir.
İç soruşturmalarda Ofisin Komisyon kurumları, organları, ofisleri ve kuruluşları tarafından toplanan bilgiye hemen ve bir açıklama yapmaksızın erişim hakkı bulunmaktadır. Ayrıca, sözlü bilgi alabilmek için ilgili kişilere soru sorabilir ve ekonomik operatörlerde yerinde kontroller yapabilmektedir. İç soruşturmalar esnasında bir üye, yönetici, yetkili ya da çalışan kişisel olarak soruşturmaya dahil olduğunda Ofis, kişinin çalıştığı kurumu, organı, ofisi veya kuruluşu, böyle bir bilgiyi açıklama soruşturmanın amacına veya olası bir ulusal soruşturmanın amaçları doğrultusunda soruşturmanın gizliliği ilkesine aykırı düşmediği sürece bilgilendirebilir. Üye Devletler, kurumlar, organlar, ofisler ve kuruluşlar Ofisin talebi halinde yahut kendi inisiyatifiyle soruşturmanın yürütülmesi ile ilgili topladıkları bilgi ve belgeleri Ofise verme zorunluluğundadırlar.
1073/99 sayılı Yönetmelik uyarınca soruşturmanın tamamlanması aşamasında Ofis, yapılması gereken eylemlere ilişkin önerilerini içeren bir rapor hazırlamaktadır. Araştırmanın tamamlanmasının ardından düzenlenen raporda, bulgulara ilişkin gerçekler, mali kayıp ve alınması gereken önlemlere ilişkin araştırma sonuçları yer almaktadır. Rapor gerekli dokümanlarla birlikte ilgili üye ülke otoritesine veya Topluluk kuruluşuna, inceleme yetkisine sahip idari ve cezai tedbirleri alacak ilgili kuruluşlara gerekli önlemi (hem iç hem de dış araştırmalarda) alması için sunulmaktadır. Üye ülkeler araştırmalarıyla ilgili dokümanları ve bilgileri, daha genel olarak, ulusal kanunlarla uyumlu dolandırıcılıkla mücadeleye yönelik gerekli tüm desteği OLAF'a sağlamalıdırlar. Bu rapor, dış soruşturmalarda üye devletlere, iç soruşturmalarda kurumlara, organlara, ofislere veya kuruluşlara gönderilmektedir.
Her Topluluk organı, OLAF'la işbirliği yapacak kuruluşların personel, üye ve yöneticilerini belirleyen bir karar almaya davet edilmiştir. üye devletlerdeki yetkili makamlar ile ilgili kurumlara, organlara, ofislere veya kuruluşlara da bilgi verebilmekte ve soruşturma devam ederken Ofis, ulusal polis ve adli makamlarla doğrudan irtibat halinde çalışabilmektedir.
İç soruşturma esnasında çıkarlarının olumsuz biçimde etkilendiğini düşünen Topluluk kurum, organ, ofis yada kuruluşundan bir üyenin OLAF Müdürüne şikayette bulunma hakkı vardır. İç soruşturmalar kapsamında çok sayıda Topluluk organı kuruluş ve Topluluk üyesine yönelik idari soruşturmalar yapmakta olan OLAF için tüm üye ülkeler iç soruşturma alanı içerisinde yer almaktadır. Keza delegasyon da bu kapsama dahil olduğundan belli açılardan uluslar ötesi bir çalışma yapılmaktadır.
Soruşturma açılmasına karar veren kişi OLAF Müdürüdür. Soruşturma kararından sonra OLAF, bürolarda soruşturma yapabilmekte ve her tür kuruluşun bilgi verme zorunluluğu bulunan memurları nezdinde bilgi toplayabilmektedir. Ekonomik ajanlar aracılığıyla da dışarıdan bilgi toplama yoluna gidebilmektedir. Bu bilgi toplama imkanının dayanağı uygulanan denetim sürecine bağlıdır. Ulusal idareler ve ilgili devletlerdeki usullere uygun şekilde üçüncü şahıslarla ilgili bilgi toplanmaktadır. Bu bilgilere ilişkin raporlar OLAF'a ve zorunlu olarak ilgili kuruluşa ve gerektiğinde adli makamlara yollanmaktadır. Adli yollara başvurulması konusunda, Başkan veya Genel Sekreterin onayıyla, ilgiliye haber verilmeyebilir. Avrupa Parlamentosunda şu aşamada sadece memur ve ajanlar için soruşturma yapılabilmekte olup Parlamento üyeleri soruşturulamamaktadır. Topluluk memurlarıyla ilgili olarak da bir dokunulmazlık protokolü vardır ve Protokol, memur ve ajanlar ile komiserlerin (komisyon üyeleri) hukuki dokunulmazlığını öngörmektedir. Bu dokunulmazlık memurlar lehine değil, kurumlar lehine bir dokunulmazlıktır. Dokunulmazlığın kaldırılması OLAF'tan talep edilebilir.
OLAF soruşturmalarını altı alanda yürütmektedir. Bunlar, iç olaylar, doğrudan harcamalar, yapısal fonlar, gümrük ve ticaret, tarım ile tütün ve tütün mamulleri olarak gruplanmaktadır. Son zamanlarda bu gruplardan iç olaylara ilişkin soruşturmalarda artış yaşanmıştır. OLAF soruşturmayı tamamladıktan sonra söz konusu organa konuya ilişkin tavsiyelerde bulunmaktadır.
OLAF'ın operasyon açısından özgürlüğü güvence altına alınmıştır. Soruşturmalar, büronun Genel Müdürü tarafından yönetilmektedir. Genel Müdür, denetim komitesinin olumlu görüşü alınarak Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyi ile işbirliği yapılarak Komisyon tarafından beş yıllığına atanmaktadır. Kanun koyucu OLAF'ın soruşturmalarda bağımsız hareket etmesini garantiye almak amacıyla Genel Müdürün Komisyon da dahil olmak üzere herhangi bir devlet veya kurumdan talimat almasını yasaklamıştır. Genel Müdür, Komisyonun bağımsızlığını tehlikeye sokacak düzenlemeler yaptığını düşünmesi halinde, Adalet Divanında Komisyon aleyhine dava açma yetkisine sahiptir. Bu bağımsızlığın sürdürülmesi amacıyla, Büro soruşturma işlevi bakımından Birlik kurumlarından bağımsız ve kendi alanında uzman beş kişiden oluşan bir denetleme komitesi tarafından denetlenmektedir. Komite Genel Müdürün talebi üzerine ve kendisi uygun gördüğünde yürütülen soruşturmalar hariç olmak üzere Büronun faaliyetleriyle ilgili olarak Genel Müdüre tavsiyelerde bulunmaktadır.
OLAF'ta çalışan soruşturmacılar, birliğin diğer çalışanları gibi işlerini yaptıkları sırada başka bir devlet, kurum veya kişiden talimat almaksızın, sadece birliğin çıkarlarını korumak durumundadırlar. Çalışanlarının çoğunluğu, karmaşık dolandırıcılık olaylarının soruşturulması, eldeki bilgilerin değerlendirilmesi ve analiz edilmesi ve dolandırıcılıkla mücadele alanında politika geliştirme çalışmalarının desteklenmesi gibi faaliyetlerde ulusal düzeyde ciddi bir meslek tecrübesi kazanmış kişilerdir. OLAF soruşturmacılarının ana özelliği, kapsamlı ve sektörler arası bir yaklaşımı mümkün kılan, disiplinler arası bir takım oluşturmalarıdır. Soruşturmacıların önemli bir bölümünün ulusal soruşturma birimlerinden gelmiş olmasının birçok avantajı vardır. Dolandırıcılar ve birliğe zarar veren diğer suçlularla mücadelede temel bir ihtiyaç olan, ulusal soruşturmacılarla yakın ilişkilerin kurulmasına olanak sağlaması disiplinler arası takımın sağladığı en önemli avantajdır.
OLAF ne bir gizli servis ne de bir polis birimidir. Büro sadece, birliğin çıkarlarının daha etkin bir şekilde korunmasını sağlamak ve organize suçlar ve dolandırıcılıkla mücadele etmek amacıyla oluşturulan bir idari soruşturma birimidir. Hukukun üstünlüğünü ve birlik vatandaşlarının çıkarlarını koruma güdüsüyle, OLAF bütün uygun birimlerle ve vatandaşlarla yakın işbirliği içerisinde bulunmaktadır. Mutlak şeffaflık politikasını sınırlandıran tek şey, yürürlükte olan düzenlemelerin öngördüğü yasal sır saklama zorunluluğu ve insan haklarına saygıdır. Bu çerçevede OLAF, muhtemel dolandırıcılık, yolsuzluk ve herhangi bir yasadışı faaliyetten şüphelendiğinde ya da haberdar olduğunda durumu büroya intikal ettirme zorunluluğu olan, bütün birlik kurumlarının ve çalışanların işbirliğine ihtiyaç duymaktadır.
IV-6) Soruşturmalar ve Operasyonlar Yürütme Kurulu:
Genel Müdüre, dosyalara ilişkin kararlarında yardımcı olmak amacıyla haftalık olarak toplanmakta olan birimdir. Bu kararlar, soruşturma dosyalarının bulunduğu yeni süreci (dosyaların açılması, soruşturulabilir bulunmaması, bulunduğu aşamanın değiştirilmesi, kapatılması, yeni takip süreçlerinin başlatılması, takip aşamasının kapatılması) belirlemektedir. Kurul üyeleri her müdürlükten gelen temsilcilerden oluşmaktadır. Her dosya kapsamında uygulanacak yeni soruşturma aşaması (bir sonraki aşama), dış soruşturmalar, adli ve ortak soruşturma süreçleriyle ilgili olarak Kurulun görüşüne başvurulmaktadır.
Bir soruşturma dosyası açıldığında ve Kurul tarafından onaylanan ve belirli resmi usullere uygun olarak gerçekleştirilen operasyonel faaliyetler tamamlandığında dosya bir sonraki takip aşamasına geçmektedir. Takip aşaması; yetkili Topluluk ve ulusal otoritelerince OLAF tarafından tavsiye edilen idari, mali, yasal, adli ve disiplin tedbirlerinin alınıp alınmadığının garantiye alınması gibi gerekli değişiklikleri içerecek şekilde organize edilmiştir. Tüm tedbirler alınıp da olayın takip aşaması tamamlandığında, bu aşama kapatılmakta ve diğer ilişkili organlar veya kurumlar sonuç hakkında bilgilendirilmektedir.
Bir dosyanın açılmasına gerek görülmediği durumda, sebep ne olursa olsun dosya “izleme” veya “soruşturulabilir bulunmayan” aşamalarından birine göre sınıflandırılmaktadır. Bir ulusal idarenin özel bir olayı soruşturmak için daha uygun olduğu fakat olayın da örneğin yolsuzluğun ispatı için kafi derecede ilginç olduğu durumda OLAF olayı takip ve izleme aşamasına alabilmeyi isteyebilmektedir. Ulaşan ilk bilgi OLAF'ın yetki alanı içerisinde yer almıyorsa, Kurul tarafından resmi herhangi bir işlem yapılmaksızın ilk etapta soruşturulabilir bulunmadığı gerekçesiyle kapatılmaktadır. Hesap verilebilirlik ve şeffaflık açısından bu tür dosyalar “Dosya Yönetim Sistemi”nde muhafaza edilmektedir.
IV-7) Dosya Yönetim Sistemi (CMS):
CMS, başlangıçta dosya çalışmalarının verimli bir şekilde yürütülmesi için geliştirilmiş bir araç olarak düşünülmüştür. Sistemdeki kişisel dosya kayıtları yeni bilgi elde edildikçe oluşturulmaktadır. Bu kayıtlar tek bir referans numarası altında kayıt altına alınmakta ve dosyanın soruşturma döngüsü tamamlanana kadar açık kalmaktadır. Bir dosyayla ilgili tüm olaylar sisteme kaydedilmekte ve ayrıca tüm belgeler taranarak varsa ilgili diğer dosyalarla bağ (link) kurulmaktadır.
CMS zaman zaman operasyonları yürüten bölümün ihtiyaçlarına uygun olarak yeniden tanımlanmakta ve güncellenmektedir. Bu kapsamda sistemin adli ve disiplini takip bölümü 2005 yılında yeniden dizayn edilmiştir. Bu gözden geçirmenin bir sonucu olarak daha teferruatlı veri tabanı sisteme girilmiş ve 800 dosya güncellenmiştir. CMS geliştirildikten sonra Ofis başlıca bilgi yönetim kaynağı haline gelmiştir. Aşağıda Ofisin işlevsel faaliyetlerine ilişkin olarak değineceğimiz istatistikler de bu kaynaktan elde edilen bilgilerden oluşturulmuştur.
IV-8) OLAF'ın İşlevsel Faaliyetleri:
Komisyon, dolandırıcılık, yolsuzluk ve Topluluğun mali çıkarlarını etkileyen diğer yasadışı faaliyetlerle mücadele ve aynı zamanda Topluluk çalışanlarının görevlilerini ihmalden kaynaklanan ciddi meselelerin soruşturulmasına ilişkin tüm yetkilerini OLAF'a devretmiştir. OLAF faaliyetlerinin köşe taşını oluşturması nedeniyle bu bölümde OLAF'ın işlevsel fonksiyonu hakkında bilgilere yer verilmesi uygun görülmektedir.
OLAF bir dosyanın açılmasına eğer olay yetki alanına giriyor ve eldeki şüphe yeteri derecede ciddiyse karar vermektedir. Komisyonun dolandırıcılık ve yolsuzluğa karşı genel stratejik yaklaşımı “Sıfır Tolerans”tır. Topluluk organları içinde şüphelenilen, dolandırıcılık, usulsüzlük ve yolsuzlukla ilgili sıfır tolerans yaklaşımı, OLAF'ın özellikle iç olayları çok ciddiye alması gerektiğini ima etmektedir. Dahası OLAF, Topluluğun mali çıkarlarının idari soruşturmalar kapsamında korunduğunu garanti etmesi gereken tek organdır. Dolayısıyla bir iç olay OLAF'ın yetki alanına girdiğinde soruşturma başlatma kararı tereddüt konusu bile olmamaktadır. Fakat hafif bazı suçlar diğer organlar tarafından ele alınabilmektedir.
Bir soruşturma açıldığı durumlarda yapılan ilk değerlendirmede; soruşturmacının iş planı çerçevesinde olayın yüksek, orta veya düşük öncelikte mi olduğuna karar verilir. Soruşturma açıldıktan sonra ise soruşturmacı ve sorumlu birim amiri iş süresince düzenli olarak bir araya gelmekte ve olayın öncelik derecesini değerlendirmektedir. Gelen tüm bilgilerin ofiste hazır halde tutulması gerekmekte ve Ofisin hiçbir çalışanı tarafından göz ardı edilmeksizin arşivde kayıt altına alınmaktadır. Değerlendirme aşamasından sorumlu olan ise ayrı bir müdürdür. Bir dosya resmi olarak açılmadan önce Kurulun kararı olmaksızın hiçbir inceleme faaliyeti yürütülememekte, acil durumlar içinse özel hükümler uygulanmaktadır.
Soruşturmalarıyla ilgili ilk bilgiler OLAF'a çeşitli kaynaklardan mektup veya benzer şekillerde yazılı formda veya sözlü olarak gelebilmektedir. Herhangi bir dosya açılmasını (soruşturma) gerektirecek bilgiler OLAF'ın içinden de kaynaklanmış olabilmektedir. Sözlü olarak elde edilen bilgiler mutlaka yazıya dökülmekte ve kayıt altına alınmaktadır. Kayıt altına alındıktan sonrada bu bilgi, ilk değerlendirmeyi yapmak üzere (değerlendirici görevlendirmek üzere) ilgili birim amirine gönderilmektedir. Birim yetkilisi tarafından konunun OLAF'ın yetkisi dışında kaldığına karar verilenenlerin dışındaki, OLAF'a intikal eden tüm bilgiler mutlaka değerlendirme aşamasına alınmaktadır. OLAF'ın yetkisi dışında kalan bilgiler ise yetkili olan otoriteye gönderilmektedir.
Gelen Bilginin İlk Değerlendirilmesi: Bu değerlendirmenin amacı, ilk olarak, OLAF'a ulaşan bilginin, dosya olarak açılıp açılmayacağı yönünden karar verilmesi veya tavsiyede bulunulması, eğer dosya olarak açılacaksa hangi kategoride (aşamada) olacağıdır. İlk değerlendirme, normal olarak dosya ile görevlendirilen kişi tarafından yerine getirilmektedir. Bu aşamada soruşturma resmi olarak henüz açılmamışsa, soruşturmacı sadece gerekli olan işlemleri yerine getirmektedir. Bu işlemler; şikayetin açık bir şekilde ortaya konulması, iddia edilen temel gerçeklerin doğrulanması ve eğer gerekliyse bir mülakat yapılması ve bunun yazılı olarak kayıt altına alınması, elde edilen bilginin potansiyel bir usulsüzlük içerip içermediğinin doğrulanması ve şüpheye esas bilgilerinin ciddiliği araştırılarak hangi yasal hükümlerin ihlal edildiğinin, OLAF'ın yetki alanına girip girmediğinin belirlenmesi, ayrıca atılacak ilk adımların planlaması ve soruşturmayı yürütmek için gerekli kaynakları belirleyerek soruşturmacının bilgilendirilmesidir.
Olayın değerlendirme aşaması bilginin alınmasından itibaren iki ay içerisinde tamamlanmalıdır. Eğer bu mümkün değilse soruşturmacı “Değerlendirme Sürecinin Uzaması” formunu doldurarak sorumlu birim yetkilisine sunmakta ve uzatılmış tamamlama tarihi belirlenmektedir.
Değerlendirme aşamasından sonra, görevlendirilen soruşturmacı dosya açılsın mı açılmasın mı tavsiyesinde bulunmakta ve dosya açılacaksa hangi tür soruşturma olacağına (hangi aşamada) karar vermektedir.
OLAF, dosyaları 4 kategoride değerlendirmektedir.
1) İç soruşturma
2) Dış soruşturma
3) Koordinasyon
4) Adli Yardım
Eğer tavsiye, dosyanın açılmaması yönünde ise bu karar üç kategoride sınıflandırılmaktadır.
a) İzleme (Monitoring)
b) Soruşturulabilir değil (non- cases)
c) İlk etapta soruşturulabilir değil (prima facil non-cases)
Soruşturmacı izleme aşamasını tavsiye ettiği takdirde uygun takip yöntemini de belirlemelidir. Soruşturmacının yaptığı sınıflandırma ancak Kurulun onayı ile gerçekleştirilebilmektedir. Soruşturma açılması veya açılmaması yönünde alınan kararda izlenecek metotlar ise şu şekildedir.
İç Soruşturma: Topluluk organları içerisinde yapılan idari soruşturmaları ifade etmektedir. Ciddi meselelerle ilgili sahtecilik, yolsuzluk ve Topluluğun mali çıkarlarını etkileyen diğer yasadışı faaliyetlerin, ayrıca ilgili memur ve diğer çalışanların, kurum ve kuruluş üyeleri, ajans, ofis başkanlarının görevlerini ihmali nedeniyle görevlerinden uzaklaştırmaları ile disiplin ve cezai kovuşturmalarla sonuçlanan ciddi meselelerin tespiti amacıyla yürütülmektedir.
Dış Soruşturma: Sahteciliğin veya gerçek ve tüzel kişilerin işlediği diğer usule aykırı hareketlerin engellenmesi için Topluluk organları dışında yürütülmektedir.
Koordinasyon: Dış soruşturmalarda söz konusu olmaktadır. Fakat OLAF'ın fonksiyonu bilginin toplanması ve paylaşımının kolaylaştırılması, diğer kuruluşlardan sağlanan bilgiler konusunda ulusal ve topluluk hizmetleri arasında operasyonel sinerji sağlanmasından ibarettir. Ayrıca iletişimi kolaylaştırma ve yetkili birimler arasında ortak çalışma yapma konularında da destek sağlamaktadır.
Adli İşbirliği: Bir üye, aday ve üçüncü ülkede yürütülen adli soruşturma kapsamında OLAF'tan yardım talep ettiğinde veya OLAF yardım teklifinde bulunduğunda bu tür işbirliği OLAF'ın yetki alanına girmektedir.
İzleme (Dosyaları): Bir üye ülkede veya yetkili bir mercide dış soruşturma yapma sürecinde olan izleme dosyaları, olayı ele almakla görevlendirilen soruşturmacıya ivedi olarak gönderilmektedir. Burada OLAF'ın soruşturma kaynaklarından yararlanılmamakta fakat OLAF, müdürlük veya izlemeyle görevlendireceği biri aracılığıyla olayı takip etmektedir. Bu konudaki güncel bilgiler ise her altı ayda bir soruşturmacıdan talep edilmektedir. Bir dosya izleme (monitoring) olarak açıldığında, OLAF bünyesindeki izleme ile görevlendirilen birime havale edilmektedir. İzlenen olayın ayrıntılarına ilişkin bilgiler ise söz konusu birim müdürüne iletilmektedir. Böylelikle belirli bilgiler ve yapılan trend analizleriyle bilginin kalitesi ve operasyonel stratejik faaliyetler güçlendirilmektedir.
Soruşturulabilir Bulunmayan Dosyalar: OLAF'ın izlenmesine, yardıma, koordinasyonuna ve soruşturma açılmasına gerek görmediği dosyalardır. Bu tür dosyalar, tespit edilen usulsüz bir davranış sonucunda AB çıkarının tehlikede olmadığı değerlendirmesinin yapıldığı veya soruşturma açılmasına gerek görülmeyen diğer sebepler nedeniyle oluşturulan dosyalardır. Bu durum dosya sadece bir ülkeyi ilgilendiriyor ve ilgili ülkede gerekli tedbirleri almışsa söz konusu olmaktadır.
İlk Etapta Soruşturulabilir Bulunmayan Dosyalar: Bilgi elde edildiğinde açık ve net bir biçimde OLAF'ın yetki alanı içine düşmüyorsa, bu durumda sorumlu birim görevlisi dosyanın değerlendirme aşamasına alınmamasını teklif edebilmektedir. Birim görevlisi “İlk Etapta Soruşturulabilir Bulunmayan Dosyalar Formu”nu doldurarak yöneticisi ile imzalamakta ve böylece dosya ilk değerlendirmeyle birlikte “Dosya Yönetim Sistemi”ne kayıt edilmekte ve dosya kapanmış gözükmektedir.
OLAF İşlemlerine İlişkin İstatistiği Değerlendirme:
Tablo 1'de “Dosya Yönetim Sistemi”ndeki tüm olayların 2005 yılı sonu itibariyle bulundukları aşamaya ilişkin bilgiler yer almaktadır. Toplam geçerli olay kayıt sayısı 5.165 olup, bunun 1.421 tanesi 1 Haziran 1999'dan önce UCLAF tarafından oluşturulmuş dosyaları göstermektedir.
Tablo 2'de son beş yılda OLAF'a intikal eden olay sayılarına yer verilmiştir. Tablodan da anlaşılacağı üzere gelen olay sayısı son iki takvim yılında % 20 oranında artmıştır.
Tablo 2: İntikal eden yeni bilgiler
2001
2002
2003
2004
2005
Toplam
735
571
602
720
857
3.485
Yukarıda da değinildiği gibi gelen her yeni bilgi değerlendirme aşamasına alınmaktadır. Gelen bir bilgi açık ve net bir biçimde OLAF'ın yetki alanı dışında kalıyorsa, birim amiri bilgiyi herhangi bir değerlendirmeye tabi tutmamak için ilgili birime havale etmeyebilmektedir. Haziran 2004'den beri bu tür sadeleştirilmiş prosedürler kapsamında değerlendirilenlere “İlk Etapta Soruşturulabilir Bulunmayanlar” şeklinde OLAF veritabanında yer verilmektedir.
Standart prosedürler altında değerlendirilen olaylar için dosya açma veya açmama kararı Soruşturmalar ve Operasyonlar Yönetim Kurulu tarafından hazırlanmaktadır. Değerlendirme periyodu bilginin geliş tarihinden Kurulun kararının verdiği tarihe kadar geçen süreyi ifade etmektedir. Hem basitleştirilmiş hem de standart prosedüre göre yürütülmüş değerlendirmeden sonra kaydedilen bilgi büyük bir açıklık ve yüksek izlenebilirlik içinde saklanmaktadır. Tablo 3 standart değerlendirme periyodunun ne kadar süre aldığını göstermektedir. Değerlendirmenin uzunluğu 2001'den itibaren 2004'deki 3.5 aylık en az süreye kadar sürekli azalmıştır. 2005'deki artış ise 2004'ten itibaren gelen bilginin büyük bir bölümünün ilk etapta soruşturulabilir bulunmamasından kaynaklanmaktadır. Bu durum OLAF'ın açık yetkisi dahilindeki kaynaklarını gelen bilgileri verimli bir şekilde değerlendirmede kullanıldığının açık bir göstergesidir.
Tablo 3: Her takvim yılında ilk etapta soruşturulabilir bulunmayan olaylar hariç değerlendirme süreleri
2001
2002
2003
2004
2005
Tamamlanan Değerlendirme
763
656
629
503
531
Ortalama Süre (Ay)
18,9
10,6
7,6
3,5
5,3
Tablo 4 özellikle OLAF tarafından yapılan (soruşturmacı birimlerin yer almadığı) değerlendirmelerde geçen zamandaki artışın açılan dosya sayısındaki artışa paralel olarak gerçekleştiğinin bir göstergesidir. Tablo olayı değerlendirmek için geçen süredeki artışın, dosya açma kararı vermeden önce değerlendirmeye konu faaliyet hacmindeki artıştan kaynaklandığını yansıtmaktadır. Tablodan da görüleceği üzere 2005 yılı içerisinde iç ve dış soruşturma dosyası kapsamında açılan soruşturmalarda % 50 artış gözlemlenmektedir. Koordinasyon ve adli yardım dosyalarına ilişkin soruşturmalar üye ülkeler tarafından yürütülmektedir. Bu iki kategoride dosya açma kararları aşağıda da görüldüğü gibi sürekli azalmıştır.
Tablo 4: Her Takvim Yılında Değerlendirme Aşaması Sonucu Alınan Karar
KARAR TÜRLERİ
2001
2002
2003
2004
2005
Koordinasyon
138
107
86
82
34
Adli Yardım
36
49
68
28
17
Dış Soruşturma
190
158
127
86
124
Soruşturulabilir Bulunmayan
155
178
261
255
274
İç Soruşturma
32
50
27
23
40
IRENE'de Yaratılan soruşturmalar
251
78
19
0
0
İzleme
0
28
39
29
42
Toplam
802
648
627
503
531
IRENE'de yaratılmış olan soruşturmalar UCLAF'ın IRENE veritabanından tasnif edilmiş olan dosyaları göstermektedir.
Tablo 5'te OLAF tarafından yürütülen incelemeleri sektör ve aşama bazında tahmini finansal etkisi gösterilmiştir. Açılan aktif 452 dosya OLAF personeli tarafından yürütülmüştür. Kapalı, takipte, izleme, izlenmeden kapatılan ve takibi tamamlanan dosya sayısı ise 3.016'dır.
Tablo 5: Açılan ve Kapanan OLAF dosyalarının 2005 yılı sonundaki mali etkisi
SEKTÖR
Açık
(milyon avro)
Kapalı
(milyon avro)
Toplam
(milyon avro)
Tarım
112.1
222.2
334,3
Alkol
0.0
179.8
179,8
Sigara
344.6
972.3
1.316,9
Gümrük
216.9
503.1
720,0
Doğrudan Harcama
175.2
86.9
262,1
ESTAT
102.9
3.1
106,0
Dış Yardım
130.0
172.2
302,2
İç Soruşturma
18.2
230.2
248,4
Çok Taraflı Soruşturma
0.0
3.7
3,7
Yapısal Fonlar
390.2
1.144,9
1.535,1
Ticaret
0.0
934,7
934,7
Katma Değer Vergisi
435.1
242,9
678,0
Toplam
1.925,2
4.696,0
6.612,2
IV-9) OLAF'ın 01.07 2004 - 31.12.2005 Arasındaki Operasyonel Faaliyetleri:
Bu dönemde OLAF'a 857 adet yeni bilgi ulaşmıştır. Bu olayların 560 tanesi için standart soruşturma başlatılmış, geriye kalanı için ilk etapta soruşturulabilir bulunmaması veya mevcut olaylarla ilişkili olması nedenleriyle basitleştirilmiş prosedürler uygulanmıştır. Her gelen bilgi ana bilgi kaynağı başlığı altında sınıflandırılmakta ve gerekirse de alt başlıklara ayrılmaktadır. Grafik 1'de 2005 yılında gelen yeni bilgilerin kaynağına göre tasnifi yer almaktadır.
Grafik 1: Kaynağına göre OLAF'a gelen bilgilerin dağılımı
Grafik 1'de yer alan bilgilerden OLAF soruşturmalarına konu ana bilgi kaynağının kendisine ulaşan ihbarlar ile Avrupa Komisyonundan ulaşan bilgilerden oluştuğu anlaşılmaktadır. Basitleştirilmiş değerlendirme prosedürüne konu edilen bilgi istatistiklerinin hesaba katılmasıyla zaten artacak olan bilgi hacmi, 2005 yılında görülen Komisyon çalışanları ve ihbarda bulunanların gönderdiği bilgilerle daha da artmıştır. Bu artış Ofis'in değerinin hem resmi çalışanlar hem de genel kamuoyu nezdinde arttığının göstergesinin sinyalleri olarak yorumlanmaktadır.
“İhbarda bulunanlar”, genellikle, OLAF'ın yasal yetki alanı çerçevesindeki olaylara ilişkin bilgi sağlayan kişiler olarak tanımlanmaktadır. Bu kategori; şahitler, ihbarcılar, isimsizler, medya ve iş sahipleri ve yolsuzluklar hakkında ihbarda bulunan memurlar olarak tasnif edilmektedir. Çalıştığı kurumdaki yolsuzluk konusunda ihbarda bulunan devlet memuru, görevi esnasında OLAF'ın yetki alanına giren muhtemel bir yasadışı faaliyeti veya mesleki yükümlülüklerine uyum konusunda ciddi bir hataya düşen görevliyi ihbar eden kişi olarak tanımlanmaktadır. Dolayısıyla Grafik 1'in incelenmesinden de anlaşıldığı üzere, OLAF'ın soruşturmalarına dayanak teşkil eden ana bilgi kaynağı ihbarda bulunanların ilettiği bilgilerden oluşmaktadır. Bu ise AB'de başta resmi birlik çalışanları olmak üzere vergi veren her vatandaşın kendisinin finanse ettiği fonlarla işlenen usulsüzlüklere karşı duyarlılık ve tepki derecesinin yüksekliğini göstermektedir. Bu yönde bir kültürün tüm birlik çalışanlarında ve vatandaşlarda yerleşmiş olması idari soruşturma yapmakla görevli OLAF'ın işini de kolaylaştırmaktadır. Benzer durumlarda ise ülkemizdeki kamu görevlilerinin mesleki güvenlik ve benzeri çekincelerle yolsuzluk yapan meslektaşlarını ve diğer çalışanları ihbar etmede oldukça çekimser davrandığı bilinen bir gerçektir. Bu durum mevcut etik değerlerle doğrudan ilişkilidir. Ayrıca ihbarda bulunan kişinin kimlik bilgilerinin saklanması ve özellikle iyi niyetle ihbarda bulunanların korunmasına ilişkin düzenlemelerde görülen eksiklik de ülkemizdeki en büyük sorunlardan biridir.
2005 yılı sonunda, çalıştığı kurumdaki yolsuzluk konusunda ihbarda bulunan devlet memurları tarafından OLAF'a 5 aktif olayla ilgili bilgi sağlanmıştır. Ayrıca iki olay takip ve bir olay izleme aşamasındadır. 2005 yılı Birliğin genişlemesinden sonraki ilk yıl olması sebebiyle ayrı bir öneme sahiptir. Yeni bilgilerin ülkelere göre dağılımına ilişkin kayıtlar ise aşağıdaki grafikteki gibidir.
Grafik 2: Üye Devletler tarafından 2005 yılında sağlanan yeni bilginin ülkelere göre dağılımı
Grafik 3'te ise katılım sürecindeki iki ülke Bulgaristan ve Romanya ile aday statüsündeki Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya'ya ilişkin bilgiler yer almaktadır.
Grafik incelendiğinde Türkiye'ye sağlanan mali yardımlara ilişkin 9 olay hakkında OLAF'a bilgi ulaştığı anlaşılmaktadır. Türkiye'nin durumu katılım sürecindeki 2 ve aday diğer 2 ülkeyle karşılaştırıldığında nispeten iyi konumdadır. Özellikle katılım sürecinde bulunan ülkelerden oldukça iyi olduğu söylenebilir. Tabi bu yorumun yapılabilmesi için usulsüzlüklere ilişkin ihbar mekanizmasını her bir ülkede aynı derecede olduğunun ve hepsinin tespit edilebildiğinin kabul edilmesi gerekmektedir.
Grafik 3: Katılım sürecinde ve aday ülke statüsünde olan ülkelere ilişkin olarak 2005 yılında ulaşan yeni bilgilerin dağılımı
Artan Soruşturma ve Operasyonel Faaliyetler:
2005 yılı Birliğin üye sayısının 25'e çıkmasından sonraki ilk yıldır. Tablo 6 yeni üye, katılım sürecindeki ve aday ülkeler hesaba katıldığında 2005 yılında açılan yeni dosyaları göstermektedir. Dış yardımlarla ilgili ihlaller katılım sürecindeki ülkelerden kaynaklanan iş yükünün büyük bölümünü oluşturmaktadır. OLAF'ın bu yöndeki gayretleri Bükreş ve Sofya'ya irtibat görevlisi atanması suretiyle güçlendirilmiştir. İrtibat görevlileri ulusal Yolsuzlukla Mücadele Koordinasyon Ofisleri (AFCOS) ve ilgili adli yetkililerle yakın işbirliği içinde çalışmaktadırlar.
Tablo 6: Yeni üye, aday ve katılım sürecindeki ülkelerle ilgili olarak OLAF tarafından 2005 yılında açılan dosyalar
SONUÇ :
Yolsuzlukla mücadelede etkin önlemler alabilmek için yolsuzluğun yaygınlığı ve özellikleri hakkında bilgi sağlayacak detaylı araştırmalar ve yolsuzluğa karşı çıkan bir kültür oluşturmayı amaçlayan eğitim girişimlerinin desteklenmesi gerekmektedir. Ayrıca yolsuzluk takibatı yapan kurumların her tür etkiden bağımsız olmaları sağlanmalıdır. Çünkü bu kurumlar aracılığıyla yolsuzluğa yol açan nedenler ortaya konabilecektir. Türkiye AB'ye adaylık sürecinde her geçen gün daha fazla AB fonlarında yararlanmakta ve bu fonların finanse ettiği projeler yürütülmektedir. Bu kapsamda kullanılan fonlara karşı işlenen usulsüzlükler ve yolsuzluklar ise bu fonların sahibi olan AB'nin mali çıkarlarına zarar vermektedir. Üyelik sürecinde Türkiye'de toplum yararına kullanılacak bu fonlara karşı işlenen fiiller artmaya başlamış ve artmaya da devam edecektir. Her ne kadar çalışmamız içinde yer verilmese de Türkiye'de, üyelik sürecinde, OLAF'la koordineli çalışacak Yolsuzlukla Mücadele Koordinasyon Birimi kurulması gerekmektedir. Bu birim yürütülen AB mali kaynakları ile ilgili projelerde ortaya çıkan usulsüzlük ve yolsuzluk iddialarının araştırılmasında Komisyon çalışmalarına yardımcı olacaktır. Dolayısıyla böyle bir birimin resmi olarak biran önce kurularak gerekli yasal düzenlemelerin hayata geçirilmesi gerekmektedir.
KAYNAKÇA
- Avrupa Topluluklarının Mali Menfaatlerinin Korunmasına Yönelik 2988/95 Sayılı Konsey Tüzüğü
- Avrupa Topluluklarının, Sahtekarlık Ve Diğer Düzensizlikler Karşısında Mali Menfaatlerini Korumak Amacıyla Komisyon Tarafından Gerçekleştirilen Yerinde Kontrollere İlişkin 11 Kasım 1996 Tarihli Ve 2185/96 Sayılı Konsey Tüzüğü (Euratom, EC)
- Yapısal Politikaların Finansmanıyla İlgili Yanlış Ödenen Tutarların Usulsüzlüklerine Ve Geri Ödemesine Ve Bu Alanda Bir Bilgi Sisteminin Organizasyonuna İlişkin 11 Temmuz 1994 Tarihli 1681/94 Sayılı Komisyon Tüzüğü.
- Avrupa Parlamentosu, Avrupa Birliği Konseyi Ve Avrupa Toplulukları Komisyonu
Arasında, Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Bürosu (OLAF) Tarafından Yürütülen İç Soruşturmalara İlişkin 25 Mayıs 1999 Tarihinde İmzalanan Kurumlararası Anlaşma.
- Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Bürosu'nu (OLAF) Kuran (SEC(1999) 802 Sayılı Belgede Bildirilmiştir) 28 Nisan 1999 Tarihli Komisyon Kararı.
(1999/352/EC, ECSC, Euratom)
- Avrupa Parlamentosu Ve Konseyi'nin, Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Bürosu (OLAF) Tarafından Yürütülen İç Soruşturmalara İlişkin 25 Mayıs 1999 Tarihli 1073/1999 Sayılı Tüzüğü.
- Avrupa Dolandırıcılıkla Mücadele Bürosu (OLAF) Tarafından Yürütülen İç Soruşturmalara İlişkin 25 Mayıs 1999 Tarihli 1074/1999 Sayılı Konsey Tüzüğü (EURATOM)
- Üye Ülkede Topluluk Bütçesinde Hilenin Önlenmesi İçin Gereken Minimum Standartları Belirten 1995 Tarihli Avrupa Topluluğu Üye Ülkelerin Mali Çıkarlarının Korunması Hakkında Konvansiyon
- Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Hakkındaki Konvansiyonun İlk Protokolü, (Resmi Gazete C 313, 23/10/1996)
- Avrupa Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Hakkındaki Konvansiyonun İkinci Protokolü,
- Report Of The European Anti-Fraud Office, Sixth Activity Report For The Period 1 July 2004 To 31 December 2005,
- OLAF Manual, 25February 2005,
- Commission Of The European Communities, Report From The Commission To The European Parliament And The Council, Protection Of The Communites' Financial İnterests- Fight Against Fraud-Annual Report 2005, 12.07.2006