Transkript
1 Avrupa da İki Kademeli Büyükşehir Belediyesi Düzenlemeleri Tuselog Programı için bir Literatür Araştırması Paweł Swianiewicz & Marta Lackowska-Madurowicz Yerel Kalkınma ve Politikalar Bölümü Varşova Üniversitesi, Polonya. Mayıs 2012
2 Tuselog Programı Yerel Yönetişim için Türkiye-İsveç Ortaklığı Türkiye Belediyeler Birliği (TBB) ve İsveç Yerel Yönetimler ve Bölgeler Birliği (SALAR) arasında dört yıllık bir işbirliği programıdır. Program, İsveç Uluslararası Kalkınma İşbirliği Ajansı (SIDA) tarafından finanse edilmektedir. SALAR a bağlı bir danışmanlık kurumu olan SKL International, Tuselog programının uygulanmasından sorumludur.
3 İçindekiler 1. Giriş İki kademeli büyükşehir düzenlemelerine genel bakış Alman deneyimi Stuttgart Hanover Fransız deneyimi Sonuçlar Literatür... 18
4 1. Giriş 20. yüzyılın başlangıcından beri idari biçimler, kentleşme ve düzensiz kentsel genişleme ile birlikte son dönemde küreselleşme ve metropolleşmenin de tetiklediği dinamik değişimin gerisinde kalmıştır (Savitch ve Vogel 2000, 160; Kübler ve Schwab 2007). Bol miktarda yapılan büyükşehir tartışmaları ve uygulamaları, bu genişleyen kentsel alanlar ana sorununa, diğer bir deyişle, bu alanların biçimsel ve gerçek yapıları arasındaki uyumsuzluğa bir cevaptır (Savitch ve Vogel 2000, 160; Kübler ve Schwab 2007; ayrıca bkz. kurumsal ve işlevsel bölgeler arasındaki farklar: Lefévre 1998). İşlevsel olarak sınırlandırılmış bir alanın siyasiidari olarak bölünmesi, çeşitli yönetsel ve organizasyonel problemlere sebep olur. Birden fazla yetki alanının bulunduğu büyükşehir alanlarında, bu farklı özerk yapıların uyguladıkları politikaların koordine edilmesi gerekir. Birçok görev ve dolayısıyla da birçok büyükşehir sakini nin günlük rutinleri yerel sınırları aşar. Bu soruna yönelik önerilen organizasyonel çözümler zaman içerisinde, kentleşme ve özerklik işlevleri konularındaki genel tartışmalar ile birlikte değişiklik göstermiştir. Eski bölgeselcilik 1 denilen birinci dalga büyükşehir tartışmaları çerçevesinde, iki kademeli bir büyükşehir biriminin oluşturulması, temel çözümlerden biri olarak önerilmiştir. Daha 1920 lerde, büyükşehir reformu teorisi, yüksek oranda kentleşmiş alanların bölünmesinin, mevcut mülki-idari teşkilatın değiştirilerek belirli bir büyükşehir yönetim kurumunun kurulması ile aşılması gerektiğini savunuyordu 2. Eski bölgeselcilik paradigmasında da yer alan karşıt kavram, ancak 1950 lerin sonlarında, kamu tercihi teorisine dayalı olarak geliştirilmiştir. Bu teorinin temel varsayımı, çok sayıda yönetim birimi bulunmasının kendi başına demokratik bir değer olduğu ve dolayısıyla bu durumun değiştirilmemesi gerektiğidir. Çok sayıda özerk birimin varlığı olumlu bir şeydir çünkü ekonomik etkinlik ve verimlilik sağlayan ve bölgenin sakinlerine faydalı olan belediyeler arası rekabeti doğurur. Büyükşehir alanlarının siyasi-idari bölünmesinden kaynaklanan koordinasyon problemleri, bu paradigmaya göre, bağımsız belediyelerin gönüllü olarak yapılan işbirlikleri sayesinde aşılabilir. Özetle, sert büyükşehir yapıları (idari reform ve biçimsel bir büyükşehir kademesinin kuruluşu anlamında) ile yumuşak büyükşehir yapıları (kurumsal düzenlemede fazla bir değişikliğe gidilmeden ve biçimsel bir büyükşehir yönetim kademesi kurulmadan yapılan büyükşehir işbirliği anlamında) arasında karşıtlık söz konusudur. Büyükşehir reformu taraftarları, büyükşehir birimlerinin, ölçek ekonomisi, yeniden dağıtım politikaları, sosyal adalet (kentleşmiş bölgenin tümünde eşit seviyede hizmet) ve büyükşehir dayanışmasına katkı sağlayan büyükşehir kimliği gibi birçok olumlu etkisi olduğunu savunmuşlardır 3. Bir büyükşehir birimini oluşturmanın, banliyö belediyelerinin bir merkez kent 1 Eski bölgeselcilik büyükşehir tartışmalarında 1980 lere kadar hakim olan paradigma. Büyükşehir sorunu tartışmalarının ana odağı, (1) yerel yönetimlerin sorumlu oldukları yasal hizmetlerin sunumu ve (2) büyükşehir alanlarındaki biçimsel yönetim kurumlarının biçimi üzerinde olmuştur. Bu paradigma çerçevesinde gelişen, birbirine rakip iki ekol vardır: Yeni büyükşehir yönetim yapılarını savunan büyükşehir reformu yaklaşımı ve bağımsız ve aynı zamanda birbirleriyle rekabet eden küçük yerel yönetimlerin aşağıdan yukarıya doğru gönüllü olarak yapılan işbirliklerini savunan kamu tercihi teorisidir. 2 Bu tutum, bir kentsel yığın içerisinde var olan sosyo-ekonomik karşılıklı bağımlılıkları yaklaşık olarak kapsayan coğrafi ölçekte yer alan ve kuruluşlar, politikalar veya yönetişim mekanizmalarını oluşturmaya yönelik tüm stratejiler olarak anlaşılan büyükşehir bölgeselciliği olarak adlandırılabilir (Brenner 2002: 4-5). 3 Büyükşehir dayanışması, tüm büyükşehir bölgesinin çıkarları için yerel topluluğa bağlılıklarının en azından bir kısmından feragat edebilen elitlerin tutumunu kasteder. Aynı zamanda büyükşehir alanının daha yoksul kesimlerine destek anlamına da gelir. Bu tür bir dayanışmanın gerçekleştirilmesi, (özellikle kısa vadede) yerel ve büyükşehir çıkarlarının birbirleriyle çelişmesi sebebiyle zordur. Dahası, seçimler yalnız yerel seviyede yapılacak olursa, politikacılar genellikle yerel gündeme önem verirler, tüm bölgenin daha geniş çıkarlarını gözetme konusunda onları teşvik eden bir şey yoktur.
5 tarafından basitçe ilhakından ve birkaç yerel birimin şehir-ilçe konsolidasyonu yoluyla birleşiminden, iki kademeli karmaşık bir yapı içerisinde çalışan yeni bir yetki alanının kuruluşuna kadar çeşitli yolları vardır. En son değinilen çözüm, reformun ayrıntılarına bağlı olarak büyük ölçüde değişiklik gösterebilir. Bu türde bir birim, ilave bir bağımsız kademe şeklinde, örneğin (bir büyükşehir vilayeti veya ilçesi olarak) orta kademede veya bölgesel seviyede faaliyet gösterebilir 4. Ayrıca, (1) büyükşehir kurumunun iç yapısı, (2) büyükşehir kademesine verilen faaliyetlerin kapsamı ve (3) halen mülki teşkilatın en alt kademesinde faaliyet gösteren belediyelere tanınan özerklik derecesi konularında farklılaşma söz konusudur. Demokratik meşruiyet ya doğrudan (birimin sakinleri tarafından seçilen bir büyükşehir organı yoluyla) ya da dolaylı olarak (üye belediyelerin temsilcilerinin bir araya gelmesiyle oluşan bir büyükşehir organı yoluyla) gerçekleşir. Önemle vurgulamak gerekir ki, iki kademeli büyükşehir düzenlemeleri ile iki kademeli kent yapısı birbirinden açık biçimde ayırt edilmelidir; zira bu ikisi büyük kentlerin yapı analizlerinde çoğunlukla birbiriyle karıştırılır. Aradaki fark, bu iki yapının mekansal kapsamlarından ileri gelir. İki kademeli kent birimi, kentin yerel sınırlarının ötesine geçmez ve dolayısıyla da büyükşehir koordinasyon ve işbirliği konularındaki sorunlarla ilgilenmez. Herhangi bir büyükşehir düzenlemesinin oluşturulmasından bahsederken, bunu destekleyen argümanların, kabul edilen yaklaşıma bağlı olarak değişiklik gösterebileceği göz önünde bulundurulmalıdır. Büyükşehir bölgeselciliğinin ilk girişimlerinin altında yatan argüman, merkez kentin kırsal alanlara doğru kentsel büyümesinin kontrol edilmesi idi. İkinci Dünya Savaşı ndan sonra ise ana problem, büyükşehrin işlevsel yapısının, büyükşehir bölgesindeki sosyo-mekansal farklılıkları azaltma yönünde düzenlenmesi olarak değişti (Brenner 2002: 7). Genel olarak, büyükşehir bölgeselleşmesinin eski bölgeselcilik altında geliştirilen ilk dalgası, özerk yönetimlerin temel görevleriyle güçlü biçimde bağlantılıydı. Büyükşehir birimleri, yerel hizmetlerin (ölçek ekonomisi gereğince) daha eşit (yani daha adil) ve daha etkin bir biçimde sağlanmasının yanı sıra, işlevsel olarak sınırlandırılmış bir alanın saydam demokratik kontrolünün de sağlanmasını üstlenecekti. Büyükşehir çapında koordinasyonu gerektirdiği ifade edilen ana görevler arasında genellikle mekansal planlama, toplu taşıma, karayolu ve ray sistemleri, atık yönetimi ve atık-su yönetimi vardı. Bazı uzmanlar ayrıca, sosyal yardım, sağlık hizmetleri ve eğitimi de bu kapsama dahil etmektedir. Bu paradigmayı takiben, 1960 lar ve 70 lerde Kuzey Amerika da (Toronto 1954; Montreal 1960; Vancouver 1967; Portland ) ve Avrupa da (Birleşik Krallık taki büyükşehir ilçeleri; 1 Rotterdam 1964; Barcelona 1974; Kopenhagen 1974; Frankfurt 1965; Hanover 1962; Stuttgart 1972) çok sayıda büyükşehir düzenlemesi meydana getirilmiştir 6. Sadece kısa bir süre önce, yeni bölgeselcilik paradigması 7 çerçevesinde, tartışmaların odağı, belli kentsel hizmetlerin koordinasyonundan, bölgenin ekonomik kalkınma ve 4 Bu durum en çok, Madrid veya Paris te olduğu gibi, büyükşehir ve bölgesel sınırların tesadüfen uyumundan ileri gelir. Bu tür bir çözümü Berlin, Hamburg, veya Prag da bir ölçüde görmek mümkündür; ancak, bu örneklerde bölgenin (veya federal devletin) mekansal sınırları öylesine dar çizilmiştir ki söz konusu birim, tüm büyükşehir alanından ziyade sadece merkez kenti kapsar; ve bu şekliyle büyükşehir düzenlemesi olarak nitelendirilmemelidir yılında ilk bölgesel yönetimler birliği kurulmuştu, fakat çok geçmeden 1970 te kurulan, çok daha gelişmiş bir yapı (Büyükşehir Hizmet Bölgesi) bu birliğe hakim oldu. 6 (1) Bu büyükşehir birimlerinin birçoğu 1980 lerde ortadan kaldırıldı. (2) Bahsi geçen tüm büyükşehir düzenlemelerin hepsi iki kademeli değildir. Bu tür düzenlemelerin en yaygın örnekleri raporun ileri kısmında ele alınacaktır. 7 Yeni bölgeselcilik paradigması, 1980 lerde büyük ölçüde eski bölgeselciliğin yerini almıştır. Bu paradigma, eski yaklaşımın üzerinde durduğu iki meselenin yanı sıra, büyükşehir alanlarının uluslararası rekabetçiliği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Yeni paradigma, yerel ve büyükşehir yönetimlerinin, yerel topluluklara sundukları yasal hizmetlere ek olarak, kendi bölgelerindeki ekonomik kalkınmanın ve bölgesel pazarlamanın büyümesi (bunlar eski bölgeselcilik anlayışında yer almayan meselelerdir) ile de ilgilenmek durumunda olduklarını vurgular. Bu
6 rekabetçiliğini içerecek şekilde genişlemiştir (hatta bu yöne kaymıştır). Küreselleşmenin beraberinde getirdiği yeni zorluklar, büyükşehir reformu tartışma ve uygulamalarına yeni bir itici güç olmuştur. Bazı yazarlar, eski paradigmada eksik olan ekonomik rekabetçiliğin, büyükşehir işbirliğine (aldığı şekilden bağımsız olarak) güçlü bir canlılık getirdiğini iddia etmektedir (Norris 2001b). Genel görünüm böyle coşkulu bir düşüncenin 8 aleyhinde olmasına rağmen, in Avrupa sında sözde büyükşehir reformunun ikinci altın çağı na şahitlik ettik (Kübler 2003: 537) yılından sonra birçok Avrupa bölgesinde yeni büyükşehir koordinasyon formları ortaya çıktı. Bunlar, yoktan var edilmiş yepyeni yapılar değildi; çoğu durumda ya 1980 lerde ortadan kaldırılan düzenlemelere (Barcelona 1987; Kopenhagen 1999) ya da var olan yapıların doğrudan yeniden yapılandırılmasına (Stuttgart 1994; Hanover 2001) dayanıyordu. Yeni dalga büyükşehir reformunun ilginç bir yönü ise uluslararası rekabetçiliğe odaklanmanın salt bir organizasyonel yapıya dair tartışmayı gölgede bırakması olmuştur. Büyükşehir konusunda siyasi-akademik söylem, en ideal kurumsal düzenlemeyi bulma amacını bir kenara bırakarak, büyükşehirlerin küresel arenada oynadıkları politik ve ekonomik rollere dair meseleleri tartışır hale gelmiştir 9. Kesin bir kurumsal biçim bulma çabasının anlamını yitirmesi, ekonomik rekabet yönüne doğru kaymayla beraber, 1990 dan sonra kurulan büyükşehir düzeninin 1960 ve 70 lerde kurulanlardan niçin nitel olarak farklı görüldüğünü açıklayan ana sebeplerden biridir. 2. İki kademeli büyükşehir düzenlemelerine genel bakış Büyükşehir bölgeselciliğinin çeşitli seçenekleri arasında yer alan iki kademeli düzenlemeler, nispeten yüksek biçimselleştirme ve yerel özerkliklerin (en azından kısmen) korunmasının cazip bir birleşimi olarak görünmektedir. İlk olarak, biçimsel karakterde oluşu, istikrarın teminatıdır (bir büyükşehir biriminin kaldırılması, belediyeler arası birliklerin veya gevşek gönüllü işbirliğinin çözülmesinden daha zordur); bu durum, uzun vadeli politikaların uygulanmasına ve ortak bir kimlik ve dayanışmanın oluşmasına imkan sağlar. Bu ortak kimlik ve dayanışma, işlevsel olarak sınırlandırılmış kentsel alanlar için yeterli olan büyükşehir kurumlarının salt var olması sayesinde gelişir. İkinci olarak, biçimsel yapılar sorumluluk ve güçlerin açık bir biçimde ayrılması anlamına gelir; bu sayede, daimi müzakerelerin ve kararsızlıkların önüne geçilmiş olur (bu durum çok seviyeli yönetim sistemlerinde ve geçici belediyeler arası işbirliklerinde sıkça görülür; Scharpf 1999, Tömmel 2008). Kurumsal düzen sağlandıktan ve tüm üyelerce onaylandıktan sonra, büyükşehir düzenlemesinin işleyişi üye belediyelerin kısa vadeli çıkarlarından ziyade, belirlenmiş usullere dayanarak gerçekleşir. Üçüncü olarak, bir düzenlemenin ayrıntıları doğrudan seçimler yoluyla yasallığa zemin sağlayabilir; bu şekilde, büyükşehir biriminde saydamlığı artırdığı kadar, birimin işlemleri üzerinde kamu denetimini de artırmış olur (belediyeler arası ortaklıklarda genellikle eksik olan bir unsurdur). Aynı zamanda bu yolla, hem vatandaşların hem de elitlerin büyükşehir kimliği güçlenmiş olur. Daimi bir büyükşehir kurumu, böylesi bir büyükşehir elitinin gelişmesini sağlar ve büyükşehir ortak çıkarlarının temsilini garantiler. Dördüncü olarak da, paradigmada, büyükşehir alanına yönelik belirli bir kurumsal düzenleme daha az dikkate alınırken, kamu ve kamu-dışı (işletme, toplumsal organizasyonlar, vb.) aktörlerin yarı-resmi bir işbirliği olarak ele alındığı yönetişimin rolü büyük öneme sahiptir. 8 Ekonomik argüman, büyükşehir işbirliğinde hızlı büyümeye katkıda bulunmaz. Mülki-idari teşkilatta derin bir değişim ve güçlü bir büyükşehir biriminin kurulması ile sonuçlanan karmaşık büyükşehir reformlarının çok az örneği vardır. Örneğin, büyükşehir yönetimlerinin mali özerklikleri bir kuraldan ziyade istisnai bir durumdur. 9 Bu meseleler büyük ölçüde, yeniden ölçeklendirme kavramları kapsamında ele alınmıştır (bkz. örneğin Brenner 2004; Savitch, Vogel 2009).
7 yeni kurumun gerçekleştireceği görevlerin finansmanının düzenlenmesinde daha geniş bir manevra alanı vardır. Avantajlarına rağmen, iki kademeli büyükşehir birimleri, büyükşehir sorunu karşısında sıkça uygulanan bir çözüm değildir. Aslında klasik biçimiyle, çok az sayıda alanda başarıyla yürürlüğe sokulmuştur. Bu durum, burada tartışılan birçok özellik ile aynı sebepten kaynaklanmaktadır; yani, biçimsel karakteri. Birçok yumuşak işbirliği biçiminin aksine (örneğin birlikler veya özel bölgeler), iki kademeli bir büyükşehir biriminin kurulması, ülkenin var olan idari bölümlenmesinde ciddi değişiklikleri gerektirmektedir. Bu nedenle, bu düzenleme, yalnız kamu tercihi teorisyenleri arasından değil, aynı zamanda iktidar konumlarını kaybetmekten korkan yerel siyasetçiler arasından da çok sayıda muhalif toplayabilir. Bu özellikle, yeni bir büyükşehir yapısı kurulursa, kaldırılma tehdidi altında olan, orta kademe (örneğin ilçe) yönetimler için geçerlidir. Bunun yanı sıra, bölgesel yönetimler genellikle, sınırları dahilinde çok kuvvetli bir kurumun oluşturulmasına karşı çıkarlar. Sabit bir kurumsal düzenleme, aynı zamanda büyükşehir biriminde sonradan getirilebilecek değişikliklerin (örneğin birimin yeni alanlarda genişlemesi) zorlaşması anlamına gelir; zira biçimselleşmiş bir yapı, esneklikten uzaktır. Son olarak, reformun ayrıntıları her zaman için heyecanlı tartışmalara yol açar ve bir araya getirilmesi zor olabilecek farklı tercihleri açığa çıkarır. Özetle, iki kademeli düzenlemelerin birçok avantajı vardır; fakat reformdan potansiyel olarak etkilenecek çok sayıda aktöre bağlı olan zorlu engelleri de içerir. Aşağıda, iki kademeli büyükşehir birimleri konusunda gerçekleşen en ilginç mücadele örneklerini kısaca ele alacağız. Almanya genellikle, çeşitli büyükşehir yönetim düzenlemeleri için ilginç bir örnek olarak verilir. Düzenlemelerin çeşit bolluğu, devletin federal yapısı nedeniyle mümkün olabilmiştir; federal eyaletler (länder), büyükşehir kurumlarını düzenleyen yasal çerçeveyi belirlemekten sorumludur, diğer bir ifadeyle, her eyalet kendi özgül çözümüne sahip olabilmektedir. Ayrıca, kanun koyucunun sorun alanına (üniter devlettekinden) daha yakın olması sayesinde, sorun daha kolay önem kazanabilmektedir. Buna ek olarak, her büyükşehrin, kendi özelliğindeki farklılıklar nedeniyle kendine özgü düzenlemeye gerek duyduğu, üniter devlette merkezi hükümetin bunu gerçekleştirmesinin zor olduğu sıklıkla ileri sürülmektedir. Almanya da her büyükşehir alanının, federal kanunla kurulan kendi kurumsal düzeni vardır. Almanya örneğini etkileyen ikinci önemli etmen ise, uzun bir geçmişe dayanan büyükşehir işbirliği geleneğidir. Bu gelenek, 1920 ler ve 30 lara dayanır; 1960 lar ve 70 lerde eski bölgeselcilik zirveye varmıştır ve son zamanlarda, ekonomik rekabetçilik paradigması çerçevesinde yeniden canlanmıştır; bu da çoğunlukla, büyükşehir reformu geleneğinden yararlanan yapısal değişikliklere yol açmıştır ların sonlarında, Almanya da Avrupa Büyükşehir Bölgeleri ağı kurulmuş, çeşitli kurumsal düzenleri olan başlangıçta 6 ve daha sonra 11 alanı bir araya getirmiştir. Ağın temel hedefi, büyükşehirleri uluslararası sahnede temsil etmek ve federal hükümete karşı birleşik bir cephe oluşturmaktır (Zimmermann 2011: 56). Almanya deneyiminin daha ayrıntılı bir anlatımı bu raporun 3. bölümünde verilmektedir. Diğer birçok Avrupa örneği ise daha az ikna edicidir. Bunların bazıları aşağıda kısaca anlatılmaktadır. İtalya da büyükşehir koordinasyonu için uzun süredir talep vardı ve 1990 yılında büyükşehir belediyesi kurumunu getiren yeni bir kanun, Parlamento tarafından onaylandı (Bobbio 2005). Yeni büyükşehir belediyelerinin doğrudan seçilen meclislere sahip olması gerekiyor ve o ana dek iller tarafından yerine getirilen birkaç görevi devralması bekleniyordu. Bölgelerin, büyükşehir alanı sınırlarını belirlemesine ve büyükşehirleri denetlemesine karar verildi. Ancak, bölgeler siyasi arenada güçlü birer rakip haline gelebilecek olan bu yeni ve güçlü siyasi kuruluşların ortaya çıkışını desteklemek istemiyordu. Büyükşehir alanlarının 2001
8 anayasasına sonradan dahil edilmiş olmasına ve teorik olarak 2007 de önerilen bir kanun tasarısı ile düzenlenebilecek olmaları gerçeğine rağmen, pratikte hiç kurulmadılar (Piattoni, Brunazzo 2011: 338). Hollanda, belediyeler arası gönüllü serbest işbirliği ile yönetimde büyükşehir kademesi arasında konumlanan bir büyükşehir yönetişim biçimi örneği teşkil etmektedir (Denters, Klok 2005) yılında bölgesel kamu idareleri yedi ana büyükşehir alanı oluşturdular. Ancak, bu yönetimler doğrudan seçilmemekte, üye belediyelerin meclisleri tarafından atanmaktadır. Bunlar, yasa tarafından kendilerine mekansal ve ekonomik planlama, altyapı, iskan ve çevre koruma gibi özel yetkilerin tahsis edildiği sıradan belediyeler arası birlikler de değildir. Bunlar, bir tür belediyeler arası zorunlu işbirliği olarak tanımlanabilir (Hendriks, Schaap 2011: 113); öte yandan tam gelişmiş büyükşehir bölgeleri oluşturma çabaları başarısızlıkla sonuçlanmıştır. İşbirliğinin bu şeklini güçlendirme ve daha biçimsel bir büyükşehir kademesine dönüştürme çabası vardı. Fakat bu çaba ciddi eleştiriler aldı (örneğin, halk oylamalarının sonuçları, böyle bir reforma karşıydı), böylece bu fikirden vazgeçildi ve büyükşehir kurumları yukarıda açıklanan daha az biçimsel organizasyonel düzeyde bırakıldı. Fransa, communes (komün) lerin gönüllü işbirliği esasıyla oluşturdukları sağlam kurumlara dayalı başarılı büyükşehir koordinasyonu için en çok gösterilen örnektir. Fransa daki aşırı mülki bölünme (çoğu den daha az nüfusa sahip çok küçük birimler olan yaklaşık komün), koordinasyona ve ölçek ekonomisi yaratacak kurumlara önemli ölçüde talep yaratmaktadır. Belediyeler arası syndicates (birlikler) ve sonraları communautes (topluluklar) evrilerek ayrı bir yönetim kademesi (2014 yılından itibaren doğrudan seçilen meclisi olacak) olmuşlardır. Bu çok karmaşık örnek, raporun 4. kısmında daha ayrıntılı olarak tartışılacaktır. Helsinki (Finlandiya), belediyeler arası işbirliğine bir başka örnektir. Birçok diğer Avrupa şehri gibi, Helsinki de uzun bir zaman, banliyö sahalarının ilhakı yoluyla büyümekteydi. Şehir sınırlarındaki büyük çaptaki sonuncu genişleme 1996 da meydana geldi fakat ne zaman ki civardaki belediyeler büyümeye başladılar, daha fazla ilhakın mümkün olmamasını sağlamak için kendi aralarında örgütlendiler (Haila, Le Galés 2005: 121). Ana kentin genişletilmesi talebi ile çevre belediyelerin direnci arasındaki gerilime çözüm olarak, 1970 lerin başında, 4 şehrin belediyeler arası birliği kuruluşu olarak faaliyet gösteren Helsinki Büyükşehir Meclisi (YTV) oluşturuldu (Kaczmarek, Mikuła 2007). YTV atık yönetimi, toplu taşıma planlaması, mekansal planlama ve hava kirliliği kontrolü ile ilgilenmektedir ler ve 1990 larda çoğu hizmet sunumunun özelleştirilmiş olması nedeniyle, hizmetleri ağırlıklı olarak özel sektörden satın almaktadır. Siyasi bir bakış açısıyla, YTV nin işleyişi, güç dengesi ilkesine dayanmaktadır. YTV Yönetim Kurulu nun 14 üyesinden 7 si Helsinki Şehri nden, kalan 7 si de 3 şehirden atanmıştır. Büyükşehir Meclisi nde de benzer bir üye dağılımı mevcuttur. YTV kurumu, koordine edici rolü başarıyla oynamaktadır. Bununla beraber, demokratik meşruiyetin düşük olması (kısmen doğrudan seçimlerin yokluğundan kaynaklanan) ve yönetimde yetersiz şeffaflık nedeniyle eleştiri de almaktadır. Doğu ve Orta Avrupa ülkeleri şu ana dek gerçek büyükşehir yönetim kurumlarının olgun örneklerini vermiş değildir. İki kademeli yapılar birkaç başkentte (Budapeşte, Prag ve Varşova dahil) mevcuttur, fakat banliyö alanlarını dışarıda bırakarak yalnız anakentin mülki sahasını kapsamaktadır. Prag (Çek Cumhuriyeti) hukuken tek bir belediyedir. Bununla birlikte, kanun, şehir tarafından asgari olarak şu şartları sağlaması gereken bir tüzük düzenlenmesi kaydıyla belediye meclisine kendi iç yapısına dair karar alma hakkı tanımaktadır: şehrin ilçe sınırları, şehrin ve ilçelerinin yetki ve sorumlulukları, ve şehir yönetimi ile ilçe yönetimleri arasındaki ilişkilerin belirlenmesi. Şehir kararıyla Prag, nüfusu 250 ila arasında değişen 57 ilçeye bölünmüştür. Doğrudan seçilen (nispi temsil sistemi yoluyla) Prag Şehir Meclisi, 11 üyeli kolektif yürütme kurulunu atar. İlçe yönetim kurumlarının yapısı, şehir düzeyindeki yönetime çok benzemektedir. Prag Şehri aynı zamanda idari bölge statüsüne de sahiptir (Kostelecký et al. 2008, Kubatova, Pavel 2007).
9 Budapeşte (Macaristan) 23 ilçeye bölünmüştür. Şehrin halihazır mülki alanı, 1950 de meydana gelen büyük genişlemenin sonucudur (Balás 2007). Mevcut sistemde, şehir kademesinde genel meclis ve doğrudan seçilmiş bir Genel Belediye Başkanı vardır. Bunun yanı sıra, tüm ilçelerin kendi meclisi ve belediye başkanı vardır (Temesi 2011, Balás 2007). Temel sosyal hizmetler ilçeler tarafından sağlanırken, ortak ana hizmetler (gaz, su, elektrik) şehir kademesinin yetkisi altındadır. Genel olarak 2005 yılında, ilçeler kamu akçesinin %58 ini, Budapeşte Şehri de %42 sini harcamıştır (Balás 2007). Şehir, bazı konularda ilçeler için zorunlu olan çerçeve düzenlemeleri çıkarma hakkına sahiptir; bunların en önemlileri inşaat ve yerel kalkınmadır. İlçeler, Şehir Meclisi nin çalışmalarına yasal olarak katılabilirler; ilçelerin temsilcileri toplantılara katılabilir, Şehrin Belediye Başkanı na sorular yöneltebilir ve Şehir Meclisi nde görüşme başlatabilir. Ayrıca, ilçelere ilişkin konuların görüşülmesinden doğrudan sorumlu olan bir İlçe Koordinasyon Komitesi de vardır. Ancak, büyükşehir alanı, başkentin idari sınırlarının ötesine uzanmakta ve civardaki Peşte ilinin alanını da kapsamaktadır. Her iki birim (yani, şehir ve il), tek bir NUTS-2 10 bölgesi oluşturmaktadır. NUTS-2 düzeyindeki büyükşehir bölgesi, genel planlama ve koordinasyon görevlerine sahip bir kalkınma kurulu (Budapeşte şehri, Peşte ili ve merkezi hükümet tarafından atanan üyelerden oluşan) ve bir Bölgesel Kalkınma Ajansı na sahiptir. Ancak uygulamada, bu çok yumuşak işbirliği biçimi, büyükşehir alanında görevlerin gerçek bir koordinasyonu için ortam sağlamamaktadır. Varşova da (Polonya), şehrin idari sınırlarının ötesine taşmayan iki kademeli bir yönetim yapısı vardır. Nüfusları ila arasında değişen 18 ilçe vardır öncesinde, Varşova daki her ilçe bağımsız bir belediye idi; en üstte de nispeten zayıf şehir yönetimi kademesi vardı yılında yapılan reform bu durumu tersine çevirmiştir; yani, bugün artık ana yetki şehir kademesindedir, öte yandan 18 ilçe ise büyük ölçüde şehrin ast kademesi durumundadır. Tek bir şehir bütçesi vardır ve ilçelerin, kendi bölümleri konusunda çok sınırlı bir takdir yetkisi vardır (ki bunlar, teknik olarak, anakent bütçesinin sadece ekleridir). Varşova da nispi temsili sistemle doğrudan seçilen 60 üyeden oluşan bir Şehir Meclisi ve doğrudan seçilen Şehir Belediye Başkanı vardır. İlçelerin her birinde, seçilmiş meclisler ve bu meclisler tarafından atanmış ilçe belediye başkanları vardır. Ancak, ilçe belediye başkanlarının atanması, Şehir Belediye Başkanı nın onayına tabidir. Polonya, büyükşehir koordinasyonu konusunda yoğun tartışmaların yakın zaman önce başladığı bir örnektir (2000 öncesinde bu konuda çok az olay olmuştur). 11 Son on yılda birkaç yasal girişim yapılmasına rağmen, hiçbiri Parlamento dan geçmemiştir. En ileri gideni, merkezi hükümet tarafından 2008 yılında resmen açıklanan tasarı idi. Bu tasarıya göre, Büyükşehir Alanı, anakent belediye başkanının başkanlık ettiği ve çevre illerin temsilcilerinden oluşan bir Kurul tarafından yönetilecekti. Kararlar, çifte çoğunluk ilkesine dayalı olarak alınacaktı; diğer bir deyişle, önemli kararlar, büyükşehir alanı nüfusunun %50'den fazlasını teşkil eden ilgili yerel yönetimlerin çoğunluğunun desteğini gerektiriyordu. Ancak, kendi yetkilerinin bir kısmını kaybetmekten korkan bölgesel yönetimlerin güçlü muhalefeti ve bunun yanı sıra, büyükşehir alanlarının mekansal sınırlarının çizilmesindeki sorunlar ve kanundaki birtakım başka ayrıntılar nedeniyle, hükümet, tasarıyı Parlamento da daha ileriye götürmekten vazgeçti. Bu başarısızlık ve aynı alanda, başka birkaç yasama girişiminin tamamlanamaması sonucunda, büyükşehir alanında koordinasyon, belediyeler ve illerin, aşağıdan yukarıya gönüllü işbirliğini gerektirmektedir. Bu türden koordinasyon 10 NUTS-2, AB bölgesel politikaları için yapısal fonların tahsisinde, özellikle Bölgesel Faaliyet Programının uygulanmasında kritik rol oynayan, Avrupa Birliği istatistiklerinde temel bölgesel seviyedir. 11 Polonya örneği hakkında, İngilizce olarak daha ayrıntılı tartışmalar şu eserlerde yer almaktadır: Swianiewicz, Lackowska 2007, Lackowska 2009, Lackowska, Zimmermann 2011.
10 yapılarını tesis etmek için birkaç girişim olmuştur; ancak bunların çoğu yetersiz kalmış ve, Lackowska nın (2009) açıkladığı gibi, genellikle başarısız olmaya mahkum du, veya en iyi durumda, çok sınırlı başarılar elde etmiştir. Polonya da aşağıdan yukarıya işbirliği alanında ilk girişimlerden biri, 1999 yılında kurulan Wroclaw Yığını Stratejik Plan Komitesi dir. Ancak birkaç yıl sonra faaliyeti sona ermiş ve yerini tedricen Wroclaw Yığını Kalkınma Ajansı (ARAW) almıştır; bu ajans, Wroclaw Büyükşehir Alanı ndaki tüm belediyeler adına yatırımları çekme ve ekonomik kalkınmayı destekleme işini yapmaktadır. Ancak, yığın için ortak toplu taşıma gibi temel konular dahi başarıyla çözümlenmiş değildir. Topluluklar arasındaki (veya önde gelen yerel siyasetçiler arasındaki) çatışmalar ve bunun yanı sıra, tavizleşme gerektiren gerçek işbirliğine girme ve üye belediyelerin kendi yetkilerinin bir kısmını bırakma isteksizliği, bu girişimlerdeki yaygın sorunlardandır. Varşova şehrinin Varşova Büyükşehir Birliği ne katılmayı reddettiği, Varşova yığını örnek olayı, böyle bir zayıf işbirliği kültürü ve potansiyel ortaklar arasında güvensizliğin iyi bir örneğidir. Varşova şehri, sorunları (örneğin, yığın için ulaşım gibi), müzakere ederken anakentin daima en güçlü ortak olduğu birtakım ikili anlaşmalar yaparak çözümlemeyi tercih etmektedir. Yakın zaman önceki girişimler dahi Gdansk Büyükşehir Alanı Birliği (2003 yılında kurulan ve daha az başarı kaydeden Gdansk Körfezi Büyükşehir Meclisi girişiminden sonra, 2011 de kurulmuştur) ve Ponzan Büyükşehir Birliği potansiyel olarak ilgisi olan tüm yerel yönetimlerin dikkatini çekmeyi başaramamış ve her iki olayda da, bir veya daha fazla yerel yönetimin girişime katılmaması nedeniyle, anlaşmanın mülki alanında boşluklar kalmıştır. Büyükşehirlerin kurumsal düzenlemeye ve işbirliği için güçlü teşviklere gerek duyduğuna dair anlayış yaygınlaşmaktadır. Gelişmekte olan birkaç somut tasarı vardır, ancak şu anda hiçbiri Parlamento dan geçme aşamasında değildir. Polonya örneği (İtalyan ve Hollanda örneklerine benzer), karmaşık bir büyükşehir reformunu gerçekleştirme çabalarında karşılaşılabilecek sorunların ve aynı zamanda, bunun yerine aşağıdan yukarıya gönüllü işbirliğini başarıyla koymak için gereken çok sayıda şartın örneklerini ortaya koymaktadır. Müteakip bölümlerde, başarılan büyükşehir reformu örneğine (Almanya) ve başarılı gönüllü işbirliği örneğine (Fransa) göz atılmakta ve başarının önkoşulları tartışılmaktadır. 3. Alman deneyimi 1920 lere kadar uzanan Alman büyükşehir işbirliği geleneği, Avrupa daki en eski örneklerden biridir lara kadar tesis edilen büyükşehir düzenlemeleri (çoğunlukla 1960 lar ve 70 lerde), esas olarak toplu taşıma, atık yönetimi ve mekansal planlama gibi hizmet sunumuna odaklanmıştır. Bu düzenlemeler hemen hemen münhasır biçimde, belediyeler arasında tek veya (nadiren) çok görevli birlikler (Zweckverbände, Mehrzweckverbände) kurulmasına dair yasal imkana dayanmışlardır, ve bu rapor açısından önemleri azdır. Yine de bu düzenlemeler, 20. Yüzyılın sonlarında çeşitli girişimlerin hızla yayılmasına yol açmıştır (Zimmermann, 2012). Bu girişimler arasında, yeni büyükşehir reformunun örnekleri sayılan iki kademeli büyükşehir kurumlarına ilişkin Hanover ve Stuttgart vardır. Bugünkü yapıların oluşmasına giden kurumsal reformların geçmişi oldukça uzun ve karmaşıktır, ve bu raporun kapsamı dışındadır. Ancak, her iki yapının, birkaç on yıl boyunca süren, büyükşehir kurumsallaşmasında uzun bir deneme yanılma süreci sonucunda oluştuğunu da hatırda tutmak gerekir. Bu yapılardan birinin başka bir yerde benimsenmesi değerlendirilirken, müteakip reformlarda, çeşitli işbirliği biçimlerine ve karşılıklı bağımlılıklara alışmaları için büyükşehir aktörlerine zaman tanındığı, bunun da anılan aktörlerin reforma dirençlerinin azalmasına katkıda bulunduğu daima hatırlanmalıdır.