Hükümetlerin çoğu mali programlarının bir parçası olarak sık sık vergi affına başvururlar. Af genellikle bireyler ya da firmaların önceden ödenmemiş vergilerini, ortaya çıkması durumunda getireceği mali ve adli cezaların bir kısmına veya tamamına tabi olmadan, ödemelerine izin verir. Vergi afları tartışmalı bir gelir aracıdır. Bir vergi affının bariz amacı kısa vadede hükümet gelirlerini artırmaktır. Bu çalışır veya çalışmayabilir ve aftan sonra, mükellef uyumunu azaltan gelecek af beklentilerini getirebilir.
Bir vergi affı istisnai koşullarda kullanıldığında, yararlı bir vergi politikası aracı olabilir. Aflar, yalnızca eğer hükümetin vergi kanunlarını uygulayacağına(ve hatta zorlayacağına) olan taahhüdü inandırıcı ise, vergi sisteminin verimini ve hatta öz kaynağını geliştiren ayrımcı bir mekanizma yöntemi olarak kullanılabilir. Böyle bir güvenilirlik eksik ise af, vergi mükellefleri ile devlet arasında örtük psikolojik sözleşmeyi kırar, böylece vergi mükelleflerinin uyum içsel güdülerini azaltarak, gelecekteki vergi gelirini baltalar. Ayrıca affın önemli siyasi etkileri vardır zira onlar hükümetlerin karar almalarında dönemler arası uyumsuzluğun işaretini verebilir ve politik konjonktüre bağlanabilir. Vergi ve icra politikalarından kaynaklanan devletler veya hükümet katmanları arasında dışsalIığa yanıt veren aflar ve bu alandaki ağ etkileri, af dalgalarını tetikleyebilir.
Genellikle sık vergi affı verilen ülkelerde(İtalya, İrlanda, Hindistan, Filipinler ve Türkiye dahil), bir af, vergi toplama sisteminin uygulama kapasitesinin güçlendirilmesini ve sistemin toplam verimliliğinin artırılmasını amaçlayan bir politika ile birlikte teklif edildiğinde, en iyi sonuçlara ulaşılmış görünüyor(Baer ve Le Borgne 2008).
Bir affın yürürlüğe girmesi ile ilgili herhangi bir nihai karardan önce yetkililerin, vergi uygulamasının mevcut kalitesi ve bu uygulamada olası değişiklikler dahil olmak üzere, vergiye gönüllü uyum genel düzeyini değerlendirmeleri gerekir. Af göz önüne alındığında, özellikle bir hükümet ilk olarak vergi sistemini geçerli duruma hangi sorunların getirdiğini kesin olarak tespit etmelidir. Bu sorunlara çözüm bulunmadığı taktirde, bir affın yararından çok zararı olasıdır. Mükellefler, vergi sisteminin sorunlarının çözülmediğini ve bu sorunların bir kez daha afla sonuçlanacağını, hükümetlerin bunu tekrar yapmalarının muhtemel olduğunu fark edecektir.
VERGİ AFFI FAYDALARI
Hükümetler, öncelikle vergi gelirlerinde ani, kısa vadede artış yararına af çıkarırlar. Ek bir yararı, bir vergi affı vergi otoritesinin ödenmesi gecikmiş borçları ve dolayısıyla evrak yükünü azaltarak idari maliyetlerde bazı tasarruflara olanak vermesidir.
Bir affın diğer olası yararları da vardır. Affı savunanlar, gönüllü vergi uyumunun gerçekte bir af sonrasında artabileceğini savunuyorlar. Onlar, özellikle önceden bir veya daha çok yıl vergi ödemeyen mükelleflerin yeniden vergi sisteminin içine alınmasıyla bireylerin artan uyumunun önemine işaret etmektedirler. Bu bireyler daha önceki yasa dışı eylemlerini düzeltmek isteyebilirler ancak normal olarak vergi ödenmediği tespit edildiğinde ona eşlik eden kovuşturma ve cezadan korkuyorlar olabilir. Onlara, önceki ödenmemiş vergilerini düzeltmek ve sisteme ilk defa veya yeniden girmeleri için fırsat verecek bir vergi affı, gönüllü uyumun artırılması olacaktır: bu bireylerin artık vergi kaçırdıklarını gizlemeye ihtiyaçları yok, suçlulukları azaldı ve vergi otoritesi artık onların faaliyetlerinin bir kaydına sahip.
Eğer affı, daha fazla uygulama çabaları ve güçlü hukuki ve adli cezalar takip ederse uyum da artacaktır. Ayrıca affa daha geniş mükellef hizmetleri ve mükellef sorumlulukları üzerinde daha iyi eğitim eşlik ediyorsa ki her ikisi de vergilerini ödemek için vergi mükelleflerini daha istekli hale getirir, uyum da artabilir.
VERGİ AFFI MAHZURLARI
Vergi affının bazı ciddi potansiyel maliyetleri de vardır. Eleştirmenler en üretken aftan elde edilen gelirlerin bile nispeten küçük olduğunu ve hatta bu küçük rakamların, eğer bilinen vergi ödemeyenlerin katılmalarına izin verilmesi ve affın idari maliyetlerinin doğru olarak dikkate alınmaması halinde, af ilave gelirini abartacağını ileri sürmektedirler.
Daha da önemlisi, eleştirmenler bir affın uzun vadede gelir üzerindeki etkisinin negatif olmasının muhtemel olduğunu savunuyorlar. Bu olumsuz etki çeşitli nedenlerle oluşabilir. îlk olarak, dürüst mükellefler vergi affını, vergi hileleri için hükümetin verdiği haksız avantaj olarak görebilirler ve yanıt olarak gönüllü uyumları azalacaktır. İkincisi, bazı bireyler büyük ölçüde suçluluk duygusu dışında vergilerini ödeyebilir. Af motive edici bir faktör olarak suçluluğu azaltırsa, af sonrası uyum zarar görecektir. Üçüncü olarak, af duyurusu mükelleflerin daha önceden bilmedikleri uygunsuzluğun yaygın varlığını, onların öğrenmelerini sağlayabilir. Dördüncü olarak, af ilanı vergi ödememenin kolaylığını mükelleflerin fark etmesini sağlayabilir: yani, mükellefler vergi ödememenin hızlı bir şekilde tespit ve cezalandırılacağını hissetmiş olabilirler, ama af, vergi otoritesinin vergi yasalarını uygulamaya muktedir olmadığı ile ilgili bir sinyal gönderir. Beşinci olarak, bireyler ileride verilecek başka affı bekleyebilir, ve tekrar gelecekte bir noktada affedilir olacağı beklentisiyle gönüllü olarak daha az vergi ödemek için karar verirler. Eğer hükümete güven bu konuda düşükse, affın tekrar edilmeyeceği ile ilgili ifadeleri inandırıcı olmayabilir. Kısacası, af sonrası uyum azalması olasıdır.
NETİCE
Kimse vergi affının doğrudan gelir artışı getirerek, devlet bütçe yazarlarının her yıl dengeli bir mali defter ile kendi anayasal sorumluluklarını yerine getirmede son derece yararlı bulmalarına itiraz etmemektedir. Ama kanıtlar uzun ya da orta vadede bir devletin ekonomik sağlığını geliştirmek için vergi affının hiçbir şey yapmadığını, muhtemelen ve hatta net mali negatif olarak sonuçlandırdığını göstermektedir. Zaten kazanılmış olan toplanan hemen hemen her şeyin, uzun vadede hiçbir gelir üretmeyeceği olasıdır.
Vergi affını en mantıklı eleştirenlerden biri, bu işin sorumlusu olan bir kişi, eski Louisiana Gelir Yönetmeni, şimdi devlet saymanı John Kennedy, “Eğer her 20 yılda bir yaparsanız, bazı hesapları temizleyebilir. Ama biz çok sık yapıyoruz. Artık her perşembe yeni biri yapılır gibi görünüyor. Bu, vergilerini zamanında ödeyen insanlar için vazgeçirici bir etmendir.” diyor.
Onlar para aklamayı meşrulaştırarak, kendi vergilerini ödememiş olanları ödüllendirmekte, sadakatle ve genellikle daha yüksek oranlarda, önceki yıllarda vergilerini ödemiş dürüst mükellefleri cezalandırmaktadır. Bu hemen hemen her türlü yasal af, sadece vergi uyumu ile ilgili değildir. Bu özel durumda, son günde ödemeyi reddeden kişilere af dönemi veya kredi ile devletin tesis ettiği şartlarda bir indirim ile ödeme imkanı getirilir. Mikesell ve Ross’un işaret ettiği gibi, “Af anlaşılır biçimde ödemeyenler için özel bir anlaşma olarak halkı vurur ve bu nedenle tartışmasız genel adalet ilkelerini ihlal eder.”
Ama bundan daha fazlası var. Uzun vadedeki hasar hesaplanamaz niteliktedir. Uzun vadede, af zamanında ödemenin hevesini kırar. Vergisini ödemeyen mükelleflere, cezalandırılmadan korkmalarına gerek olmadığı, zira her zaman ikinci bir şans olacağını anlatarak havayı kirletir. Eğer üç ya da dört yıl boyunca parayı tutup ve herhangi bir cezaya maruz kalmadan düşük faizle ödeme imkanım var ise neden zamanında faturanın tamamını ödeyeyim?
Geçmiş vergi aflarının çok sayıda genel kanıtları aşağıdakileri önerir:
- Vergi afları genellikle ek vergi gelirlerinin sadece küçük bir miktarını oluştururlar.
Bir vergi affından elde edilen gelirler genellikle küçüktür ve her halükarda af gelirleri genellikle abartılır, çünkü onlar, bilinen zamanında ödeme yapmayanlardan herhangi bir şekilde zaten toplanacaktı. Bu, vergi affının her türlü mali derde deva olarak görülmemesi gerektiğini düşündürmektedir. Hatta çoklu aflar, ek gelir elde etmede daha az başarılılardır ve onlar mükelleflerin gönüllü uyumu üzerinde ters etkiler yaratabilirler. Ayrıca, bir afla toplanan gelirlerin çoğu, genellikle daha önce bildirilmemiş vergileri nispeten küçük miktarlarda olan bireylerden geliyor. Kararlı olarak vergi ödemeyenler ya da ödenmeyen vergileri büyük miktarlarda olanlar, tipik olarak çok yüksek bir oranda katılmıyorlar. Bu nedenle, bu çetin ceviz vergi ödemeyenlerden vergi almada affın yeteneği zayıf görünüyor ki bu da affın nadiren önemli miktarda ek gelir üretmesinin nedenlerinin bir parçasıdır.
- Eğer vergi affına vergi sisteminde önemli bir değişiklik eşlik ediyorsa, bireyler ya da firmaların katılma olasılığı daha yüksektir.
Ampirik kanıtlar gelir elde etmede en etkili af programlarının, afta bildirilen öğeler üzerinde vergi, faiz ve cezaları azaltan ki bu bilinen vergi ödemeyenlerin katılımını sağlar, ve özellikle af sonrası uygulamaları artıranların olduğunu gösterir. Bireyler bir vergi affında affı takiben vergi uygulamalarının artacağına inanmadıkça, gönüllü olarak vergi ödemeyi kabul etmeyeceklerdir. Ödenmemiş vergi yükümlülükleri olan bir birey için, vergi ödememenin faydaları(örneğin, düşük vergiler), maliyetlerini aşarsa (örneğin fark edilme ve ceza riski) ona göre karar alır. Geçmişte vergi ödememek bir birey için rasyonel idi ise, bir vergi affı yürürlüğe girdiğinde bile, değişmeyen bir ortamda, vergi ödememeye devam etmek onun için hala rasyonel olabilir. Bir birey yalnızca denetim ve ceza oranlarının artacağına inanır ise, bir affa katılır ve ödemediği vergileri otoritelere bildirir. Gönüllü uyum genellikle, daha yüksek denetim oranları, ceza oranları ve vergi mükellefi eğitim programlarının eşlik etmediği bir af sonrası bir miktar azalır.
- Vatandaşların affın bir kerelik bir fırsat olduğuna inanmaları gerekir- Hükümet güvenilirliğe sahip olmalıdır.
Vatandaşlar affın bir kerelik bir fırsat olduğuna inandıkları ölçüde af süresince ve sonrasında gelirleri artıracak ölçüde bir af başarılı olur. Af, bir acil durum-gelir sağlama önlemi olarak kullanılmamalıdır. Buna ek olarak, vatandaşların affa gelişmiş vergi uygulamalarının eşlik ettiğine inanmaları ve sonuçta görmeleri gerekir.
En azından af, vergi sisteminde büyük bir değişimin ve vergi idaresinin yeniden yapılanmasının bir parçası olmalıdır. Aslında, eğer artan uygulama(vergi denetimi) ve yeniden yapılanma önceden vergi otoriteleri tarafından planlanmışsa, o zaman bir vergi affı, yeni, sert vergi rejimine geçişin hafifletilmesi için etkili bir araçtır. Bu tür bir af çeşitli avantajlar sunar. Bununla beraber, bireylerin geliştirilmiş vergi uygulamalarının ortaya çıkacağına inanmaları esastır ve bu konuda hükümet, güvenilirliğe sahip olmalıdır.
KAYNAKÇA:
International Studies program, James Alm, Georgia State University, Working Paper 986,
Tax Amnesties, Carla Marchese, IEL Paper in Comparative Analysis of Institutions, Economic and Law No: 17.