Venedik Komisyonu ve siyasi partilerin kapatılması
Venedik Komisyonu, 13-14 Mart tarihli 78'inci toplantısında "Türkiye'de Siyasi Partilerin Yasaklanmalarına İlişkin Anayasal ve Yasal Hükümler Hakkında Görüş" başlıklı bir raporu kabul etti.
(CDL-AD [2009] 006) Bilindiği gibi, Avrupa Konseyi'nin anayasal konulardaki danışma organı olan Venedik Komisyonu (tam adıyla "Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu") raporlarını, ya Avrupa Konseyi siyasi organlarından (Parlamenter Asamble, Bakanlar Komitesi ve Genel Sekreter) birinin, ya da ilgili üye ülkenin isteği üzerine hazırlamakta, diğer bir deyimle kendi inisiyatifi ile inceleme yapmamaktadır. Önümüzdeki olayda inceleme talebi, Parlamenter Asamble'nin İzleme Komitesi'nden gelmiştir. Komisyonun yedi üyesince (İspanya, Hollanda, Avusturya, Almanya, Norveç, Finlandiya ve İsveç temsilcileri) hazırlanan 24 sayfalık rapor, Genel Kurul'da, benim de dâhil olduğum birkaç üyenin övgü dolu konuşmalarından sonra oybirliği ile kabul edildi.
Rapor, birincisi Giriş olmak üzere dört bölümden oluşmaktadır. İkinci bölüm, "siyasi partilerin yasaklanmaya ve kapatılmaya karşı korunmaları konusunda Avrupa standartları" başlığını taşımaktadır. Üçüncü bölümde "Türkiye'de siyasi partilerin kapatılması konusundaki kurallar ve uygulama" incelenmektedir. Dördüncü ve son bölüm ise, "siyasi partilerin yasaklanması ve kapatılması hakkındaki Türkiye kurallarında reform ihtiyacına ilişkin sonuçlar" başlığını taşımaktadır.
Türkiye parti kapatma sorununu çözemedi
iriş bölümünde, Avrupa Konseyi Parlamenter Asamblesi'nin 26 Haziran 2008 tarihli kararına değinilmektedir. Alınan karara göre, "AK Parti hakkında halen yürütülmekte olan dâva, sonucu ne olursa olsun, bu ülkede siyasi partilerin kapatılmasının hukuki temeline ilişkin tartışmayı yeniden alevlendirmekte ve yukarıda değinilen reformlara rağmen, Türkiye'de siyasi partilerin kapatılması sorununun kapanmış olmadığını göstermektedir. Asamble, bu konuda daha başka anayasal ve yasal reformlara ihtiyaç olduğunun açıkça ortaya çıktığını kaydeder." Giriş bölümünde benzer mahiyette, AB Komisyonu'nun '2008 İlerleme Raporu'ndan (5 Kasım 2008) şu alıntıda bulunulmaktadır: "AKP ve DTP hakkındaki kapatma dâvaları, siyasi partilere uygulanan yürürlükteki hukuki hükümlerin, siyasal aktörlere dernekleşme hürriyetleri ve ifade hürriyetleri üzerindeki devlet müdahalesine karşı yeterli bir koruma düzeyi sağlamadığını göstermektedir... Bu dâva ışığında, siyasi partilere ilişkin hukuki hükümler değiştirilmeli ve AİHM içtihatları ile Avrupa Konseyi Venedik Komisyonu'nca özetlenen AB üyesi devletlerin en iyi uygulamaları ile uyumlu hale getirilmelidir."
Konuya ilişkin Avrupa standartlarının incelendiği ikinci bölümde, ilkin Avrupa devletlerinin mevzuatındaki çeşitliliğe işaret edilmekte, bazı devletlerde partilerin kapatılmasına ilişkin hiçbir hüküm bulunmamasına karşılık, bazı üye devletlerde şekil ve içerikleri çok farklı olmakla birlikte, bu konuda müeyyideler olduğu kaydedilmektedir. Ancak rapora göre, "siyasi partilerin yasaklanmaması ve kapatılmaması yönünde ortak bir demokratik mirasın mevcut olduğu anlamında açık bir ortak Avrupa yaklaşımı vardır. Parti kapatma konusunda görünüşte geniş kapsamlı kurallara sahip olan devletlerde bile, bu kuralların uygulanması hususunda aşırı bir kendini sınırlama (extreme restraint) mevcuttur. Bu kuralları fiilen uygulama (hatta uygulanmasını isteme) konusundaki eşik, son derece yüksektir. Aksi yöndeki pek az örnek, bu ortak mirası teyit etmekten öteye geçmemektedir." (para. 18) Komisyon, bu gözlemin, Almanya gibi, biçimsel anlamda "militan demokrasi" prensibine bağlı olan ülkeler bakımından da geçerlilik taşıdığını, aslında daha yakından incelendiğinde Alman demokrasisinin de "militan değil, liberal ve hoşgörülü" olduğunu gözlemlemektedir. (para. 20)
İkinci bölümde ayrıca, parti yasaklarına yer veren Avrupa ülkelerinde yasak faaliyet alanlarının bir listesi verildikten sonra, ülke anayasalarında bunların hepsine değil, ancak bir-iki veya en çok birkaç tanesine yer verildiği tespitinde bulunulmakta (para. 25) ve Türk sistemi hakkında şu ifadeye yer verilmektedir: "Türkiye'de parti kapatmaya ilişkin kuralların en çarpıcı yönü, yasaklama veya kapatmaya dair çok uzun bir maddi kriterler listesini çok alçak bir usulî (yöntemsel) eşikle birleştirmiş olmalarıdır." (para. 30) Parti kapatmada izlenen usûl açısından, bu yetkinin "çok nadir olarak münhasıran savcılık makamlarına verildiği" ifade edilmektedir. Komisyona göre "bunun sebebi, bu tür davaların siyasal niteliği ve yasaklama veya kapatma davası açılmasının dahi, kendi başına, ülkedeki siyasal durum üzerinde vahim olumsuz etkisinin olacağı gerçeğidir. Dolayısıyla bir siyasi partinin kapatılması sürecinin başlatılması, belli hukuki kriterlerin yerine gelmesinin otomatik hukuki sonucu olmamalıdır." (para. 33) Rapor, kapatma davası açılmasının "hiçbir siyasi ve demokratik fren ve denge olmaksızın" cumhuriyet başsavcısının yetkisine bırakılmış bulunması açısından, Türkiye'nin Avrupa'da tek istisnai örnek olduğunu tespit etmektedir. (para. 35)
Demokratik yollarla Anayasa'yı değiştirmek suç değildir
aporun ikinci bölümünde daha sonra, partilerin kapatılması konusundaki Avrupa standartları ele alınmakta, bu meyanda AİHM içtihatları, Avrupa Konseyi Parlamenter Asamblesi (PACE) ve Bakanlar Komitesi kararları ve Venedik Komisyonu'nun kendisinin 1999 yılında kabul ettiği "Yol Gösterici İlkeler" (Guidelines) incelenmektedir. AİHM'nin, büyük çoğunluğu Türkiye'ye ilişkin olan kararlarında ortaya çıkan birtakım ilkeler şunlardır: Siyasi partiler, bir ülkenin hukuki ve anayasal yapısında değişiklik yapılmasını savunabilirler. Şu şartla ki, (a) bu amaçla kullanılan amaçlar, hukuki ve demokratik olmalıdır; (b) önerilen değişikliğin kendisi de temel demokratik ilkelerle uyumlu olmalıdır. Keza AİHM, sözü geçen kararlarında ölçülülük ilkesini vurgulamakta ve bir siyasi partinin kapatılması ve liderlerinin siyasi faaliyetlerden yasaklanması gibi "zecri tedbirler"e "ancak en vahim durumlarda" başvurulmasını meşru görmektedir. (para. 45-46) AİHM'ye göre üye devletler bu konuda "ancak, sıkı bir Avrupa denetimi ile el ele giden sınırlı bir takdir yetkisine" sahiptirler. (para. 47) Ancak Venedik Komisyonu'na göre, AİHS'nin sağladığı koruma, "asgarî" bir korumadır. Hemen hemen bütün Avrupa Konseyi üyesi devletler, siyasi partilerine, AİHS'nin sağladığı korumadan daha yüksek düzeyde bir koruma sağlamaktadırlar. Parlamenter Asamble'nin (PACE) ve Venedik Komisyonu'nun geliştirdikleri kriterler, bu daha yüksek standartları, ya da üye devletlerdeki genel veya "en iyi" uygulamayı (best practice) yansıtmaktadır. (para. 50)
Venedik Komisyonu'nun 1999 tarihli 'Yol Gösterici İlkeleri'ne göre, "siyasi partilerin yasaklanması veya kapatılması, ancak, demokratik anayasal düzeni devirmek, böylece anayasa ile teminat altına alınan hakları ve hürriyetleri ortadan kaldırmak için bir siyasi araç olarak şiddet kullanılmasını savunan veya şiddet kullanan partiler bakımından haklı görülebilir. Bir partinin Anayasa'da barışçı yoldan bir değişikliği savunması, kendi başına, onun yasaklanması veya kapatılması için yeterli değildir." Son raporda bu ilke tekrarlanmakta ve şöyle yorumlanmaktadır: "Venedik Komisyonu, sadece, şiddet tehdidini ve kullanımını siyasi partilerin kapatılmasında tek meşru kriter olarak kabul etmektedir. Diğer bir deyimle, bir defa sadece amaçlar (hedefler) değil, araçlar da demokrasiye aykırı olmalıdır; ikincisi, bir partinin demokrasi ile uyumlu olmayan düşüncelere sahip olması, tek başına, kapatma için yeterli değildir. Kapatmanın meşru olabilmesi için, buna ek olarak, ilgili parti bakımından, bir şiddet eylemi tehdidi mevcut olmalıdır." Bu anlamda Venedik Komisyonu kriterleri, AİHM kriterlerinden daha liberal olmakla birlikte, "demokratik Avrupa'da on yıllardır mevcut olan fiili uygulamaya uygundurlar". (para. 57-59)
Raporun üçüncü bölümünde Türkiye'deki anayasal ve yasal durumla uygulama ele alınmaktadır. Komisyona göre, Anayasa'nın 68'inci maddesindeki yasaklar, diğer Avrupa ülkelerindekinden çok daha uzun bir maddi kriterler listesini içermektedir. (para. 74-75) Bu durumda, sözü geçen kurallar, "anayasal modelde değişiklikleri savunan hemen her parti programına karşı, bu ister şiddet tehdidi yoluyla, ister barışçıl demokratik araçlarla savunuluyor olsun, harekete geçirilebilir." (para. 78) Rapor, Türkiye'deki parti kapatma yöntemini de, dâva açma yetkisinin tek başına cumhuriyet başsavcısına tanınmış olması bakımından eleştirmekte ve şu hususları vurgulamaktadır: "Bu durum, parti kapatma hususunda kuralları olan diğer Avrupa ülkeleri ile tezat halindedir; bu ülkelerde –söz konusu dâvaların istisnai niteliği nedeniyle– dâva açma kararı, ya demokratik siyasal kurumlara aittir, ya da hiç değilse, bazı dolaysız veya dolaylı demokratik denetim unsurlarına tâbidir." (para. 85-86).Komisyon, kapatmaya karar verme yetkisinin Anayasa Mahkemesi'nde olmasını olumlu bulmakla beraber, "Mahkemenin kompozisyonunun, Türk toplumundaki çeşitli eğilimleri yeterince yansıtmadığı"nı da gözlemlemektedir. (para. 87)
Rapor, daha sonra Türkiye'deki uygulamayı ele almakta ve Türkiye'de siyasi partilerin hiçbir başka Avrupa devletinde görülmeyen bir sıklıkla kapatıldığına dikkati çekmektedir. (para. 91-97) AK Parti'ye ilişkin Anayasa Mahkemesi kararında AİHS ve Venedik Kriterleri'ne atıfta bulunulmasını olumlu görmekle birlikte Komisyon, kararı şu gerekçelerle eleştirmektedir: Kararda değinilen "faaliyetlerin, niçin sadece, Türkiye'de laikliğin işleyişine ilişkin yürürlükteki kuralları değiştirme yolunda bir teşebbüs değil de, laik devlet ilkesinin kendisine karşı bir tehdit telakki edilmiş olduğu açık değildir. Karar, AK Parti'nin Türkiye'de demokratik sistemi ortadan kaldırmayı amaçladığını iddia etmemektedir. Mahkeme, partiye müeyyide uygularken, AİHM tarafından uygulanan ve Venedik Komisyonu'nca savunulan standartlarla, gerek maddi standartlar, gerek kanıtlama standartları bakımından uyumlu olmayan standartlar uygular görünmektedir." (para. 101)
İstisnaî tedbirler olağan şekilde uygulanmaktadır
ördüncü ve son bölümde Komisyonca ulaşılan sonuçlara yer verilmektedir. Komisyona göre; "Türkiye'de parti kapatmaya ilişkin yürürlükteki kuralların temel sorunu, gerek süreci başlatma usulleri, gerek partileri yasaklama veya kapatma konusundaki genel eşiğin çok alçak oluşudur. Bu, soyut olarak, başlı başına, Avrupa ortak demokratik standartlarından bir sapmadır ve kolayca, Türkiye'nin AİHM önündeki birçok dâvasında görüldüğü gibi, AİHS'ni ihlal eden eylemlere yol açabilir." Türkiye'deki parti kapatma kurallarındaki maddi ve usulî eşiklerin alçaklığı sebebiyle, "istisnaî olması gereken bir tedbir, fiiliyatta olağan bir tedbir olarak işlemektedir. Bu, demokratik siyaset alanını daraltmakta ve siyasal sorunlar üzerinde anayasa yargısının alanını genişletmektedir. Anayasa'nın ilk üç maddesinin anayasal korunma altına alınması, demokratik siyaset alanını daha da aşındırmaktadır; öyle ki, barışçıl ve demokratik bir tarzda da olsa, Türkiye Cumhuriyeti'nin doğuşunda kabul edilen ilkeleri sorgulayan siyasal programların ortaya çıkması engellenmektedir. Venedik Komisyonu, demokratik Avrupa'da meşru demokratik siyaset alanı üzerindeki bu sıkı sınırlamaların Türk anayasa sistemine özgü olduğu ve anayasal demokrasi alanındaki temel Avrupa gelenekleriyle bağdaştırılmalarının güç olduğu görüşündedir." (para. 108-109)
Bu gözlemler ışığında Venedik Komisyonu, Türkiye'deki parti kapatma kurallarının, gerek maddi gerek usulî açıdan değiştirilerek Avrupa standartları ile uyum sağlanmasının gerekliliğini vurgulamaktadır. Bu, ya Anayasa'nın ilgili hükümlerinde yapılacak kısmî veya geniş kapsamlı bir anayasa reformu ile sağlanabilir. Ancak komisyonun görüşü, Parlamenter Asamble'nin 2008 yılındaki 1622 sayılı kararına paralel olarak, geniş kapsamlı bir anayasa reformunun daha isabetli olacağı yönündedir. (para. 112-114)
Venedik Komisyonu'nun bu önemli raporu, önümüzdeki günlerde gündeme gelmesi muhtemel görülen anayasa değişikliği tartışmalarına şüphesiz ışık tutacaktır. Umuyoruz ki, bu rapor, ya cehalet, ya da kastî bir çarpıtma gayreti eseri olarak, Avrupa'da da parti kapatmanın "ahval-i âdiye"den olduğunu iddia edegelen bazı çevrelerin bir kere daha düşünmelerine vesile olacaktır.
ZAMAN