Transkript
1 ULUSLARARASI BOYUTUYLA ÖZÜRLÜ KOTA SĐSTEMĐ Giriş Yard. Doç. Dr. Ali SEYYAR Sakarya Üniversitesi, Đ.Đ.B.F. Đstihdam alanında işverenlerin belirli oranda veya sayıda özürlü çalıştırmanın mecburî kılınması (Özürlü Kota Sistemi), özürlülerin iş hayatına girmelerini kolaylaştıran ve daha rahat iş bulabilmelerini sağlayan yöntemlerin başında gelmektedir. Avrupa devletleri, I. Cihan Harbinden sonra kamu ve özel sektörde belirli sayıda özürlünün istihdam edilmesi yönünde çalışmalar yapmışlardır. 1 Kota biçiminde özürlü çalıştırma uygulamaları, özellikle savaşta sakatlanan harp malullerin istihdamını kolaylaştırmak amacıyla, ilk kez Almanya'da (1919), daha sonra Avusturya (1920), Đtalya (1921), Polonya (1921) ve Fransa'da (1923) uygulanmaya konulmuştur. 2 Başta sadece harp malulleri, özürlü çalıştırma yükümünün kapsamına alınmışken, zamanla bu kapsam genişletilmiş ve diğer özürlü gruplar da kota sisteminden yararlanabilmişlerdir. Bugün özürlü kota sisteminin, uygulanması açısından mecburî olduğu söyleniyorsa da, aslında bir çok ülkenin işverenleri, özellikle az sayıda işçi çalıştıran işverenler bundan muaf tutulmuştur. Diğer yandan, kota sistemi kapsamındaki işverenler de, özürlü çalıştırma yerine çalıştırmadıkları her bir özürlü için bir bedel (kanunî para cezası) de ödeyebilirler. Bu şekilde, kota sistemini uygulamak istemeyen işverenler, kota uygulamasını meşru yollardan ihlal edebilmektedir. Ancak, kotanın ihlalinde öngörülen bedeli ödeme yükümlülüğünden kurtulamamaktadırlar. 1 Uşan, Fatih M.; Đs Hukuku'nda Sakat Đstihdamı; Türkiye Sağlık Đşçileri Sendikası; 1999; s Kettle, Melvyn; "The Cjuestion of Quota"; in: Floyd, Michael and North, Klaus; Disability and Employment-Report on an Anglo-American Conference; London; 1985; s. 8.
2 1. Türkiye'de Özürlü Kota Sisteminin Özellikleri 1.1. Hukukî Boyutuyla Özürlü Kota Sisteminin Tarihî Gelişimi Türkiye'de özürlülere yönelik kota sistemi, bir başka ifadeyle işverenlere özürlü çalıştırma mecburiyetinin getirilmek istenmesi, 1967 yılında yürürlüğe giren Deniş Đş Kanununda söz konusu olmuştur. Buna göre, kapsama giren işverenler, işyerinde Đş Kanununun ve bununla ilgili tüzüğün bu konuda koyduğu hükümler, ölçüler ve şartlara göre sakat ve eski hükümlü çalıştırmak mecburiyetindeydi. 3 Bu hükme göre, özürlü çalıştırma ile ilgili hukukî düzenlemeler, 931 sayılı Đş Kanununda ve çıkartılacak tüzükte yapılması gerekmekteydi. Ne var ki, Anayasa Mahkemesi, 931 sayılı Đş Kanununu iptal etmesiyle, söz konusu tüzüğün hazırlanıp yürürlüğe girmesi geciktirilmiştir yılında kabul edilen 1475 sayılı Đş Kanunu, 1967'deki kota uygulaması ile ilgili düzenlemelerinin bir çoğunu aynen benimsemiş ve özürlülerin işe alma usul ve esaslarının belirlenmesi noktasında bir yönetmeliğin hazırlanmasını şart koşmuştur. Bunun üzerine, kota sistemi, 1972 yılında "Sakat ve Eski Hükümlülerin Çalıştırılması Hakkında Yönetmelik"in yürürlüğe girmesiyle uygulanabilir hale gelmiştir. Yönetmelik 1974 yılında ve Đş Kanunu da 1983 yılında değişikliğe uğramıştır. En önemli değişiklik, özürlüler ile eski hükümlülerin ayrı kategoride değerlendirilmesi olmuştur. Bu iki gruba yönelik hükümler, yeni düzenlemeler sayesinde ayrılmış ve 1987 yılında halen uygulanmakta olan "Sakatların Đstihdamı Hakkında Tüzük" hazırlanarak yürürlüğe girmiştir. Özürlü istihdam yükümlülüğü, 1475 sayılı Đş Kanununun 25. maddesinde "Çalıştırma Zorunluluğu" başlığı ile düzenlenmiştir. Buna göre, 50 veya daha fazla işçi çalıştıran işverenler, işyerlerinde %2 oranında kanun kapsamına giren özürlüleri, meslekî, bedenî ve ruhî durumlarına uygun bir işte çalıştırmak mecburiyetindedirler. 4 Yüzde 2 oranındaki bu pay, 1997 yılında, 2001 yılından itibaren geçerli olmak üzere yüzde 3'e çıkarıldıktan sonra 5 yeni bir düzenleme ile, % 3 özürlü çalıştırma oranının yürürlülük tarihi, 2 yıl öne, yani 'a alınmış ve bu tarihten itibaren de uygulanmaya konulmuştur. 6 Đş Kanunu ve "Sakatların Đstihdamı Hakkında Tüzük" hükümleri gereği, işverenler 50 veya daha fazla işçi çalıştırdıkları işyerlerinde, bedensel, zihinsel ve tarih ve 854 sayılı Deniz Đş Kanunu; m tarih ve 1475 sayılı Đş Kanunu; m. 25 A tarih ve 572 sayılı KHK m. 13 ve m tarih ve 4382 sayılı Kanun; m. 1.
3 ruhsal özürleri nedeniyle, çalışma gücünün en az %40'ından yoksun olduğu sağlık kurulu raporunda çalışamayacakları belirtilmiş olanlardan % 3 oranında özürlüyü istihdam etmekle yükümlüdür. 7 Bir başka ifadeyle, bir işyerinde 50'den az işçinin çalıştırılması halinde, işveren açısından özürlü çalıştırma zorunluluğu bulunmamaktadır. Özürlü çalıştırma zorunluluğunun doğabilmesi için, öncelikle o işyerinde en az 50 işçinin çalışması gerekmektedir. 50'den daha az sayıda işçinin çalıştığı işyerleri için özürlü çalıştırma yükümlülüğünden bahsedilmemektedir. 8 Kanunun öngördüğü sayıdan fazla özürlü çalıştıran işverenlere, 4382 sayılı Kanunla birlikte 1998 yılından beri bazı yeni kolaylıklar getirilmiştir. Buna göre, işverenlerin yüzde 3 oranından fazla özürlü çalıştırmaları halinde, fazladan çalıştırdıkları her özürlü için 506 sayılı Sosyal Sigortalar kanununa göre ödenmesi gereken işveren sigorta prim payının yüzde 50'si Hazine tarafından karşılanacaktır. 9 Sakat çalıştırma yükümlülüğü, Đş Kanununa tâbi işçi çalıştıran tüzel veya gerçek kişilerin yanında kamu işverenlerini de kapsamaktadır. 10 Diğer taraftan, Đş Kanunu anlamında işveren olmanın şartının yanında, işyerinde yapılan işin de Đş Kanunu kapsamına girmesi gerekmektedir. 5. maddede belirtilen istisnalar hariç, özürlü çalıştırma mükellefiyeti, faaliyet konularına bakılmaksızın, bütün işverenler için geçerlidir Kota Sisteminin Özürlü Fonuna Katkıları Yükümlülük kapsamında olmasına rağmen, belirlenen oranda özürlü işçi çalıştırmayan işverenler, 1988 yılından beri çalıştırmadıkları her bir özürlü için ayda 500 bin TL para cezası vermek mecburiyetindeydiler. 12 Özürlü istihdamının 7 Sakatların Đstihdamı Hakkında Tüzük; m Esen, Güven; Bireysel Đş Hukuku; 1. Kitap-Temel Kavramlar, Đşletmelerde Đş ve Sosyal Güvenlik Hukuku, Đnsan gücü Yönetimi; C. 1; Đstanbul; 1985; s tarih ve 4382 sayılı kanun; m. 3' göre Đş Kanunu; m. 98/C ile ilgili değişikliğin tam metni: " tarihli ve 1475 sayılı Đş Kanununun 98.maddesinin tarihli ve 3493 sayılı Kanun ile değişik (C) bendi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir: C) 25. Maddedeki hükümlere aykın hareketle özürlü ve eski hükümlü çalıştırmayan işveren veya vekiline çalıştırmadığı her özürlü ve eski hükümlü ve çalıştırmadığı her ay için yetmiş milyon lire para cezası verilir. 25.maddede öngörülen kontenjanların üstünde özürlü ve eski hükümlü istihdam eden işverenlerin, kontenjan fazlası özürlü ve eski hükümlüler için 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu'na göre ödemeleri gereken işveren sigorta prim hisselerinin %50'sini kendileri, %50'sini ise hazine öder." 10 Tunçomağ, Kenan; Đş Hukukunun Esaslan; Đstanbul; 1989; s Đş Kanunu; m. 2. Aynca bkz.: Caniklioğlu; Nurşen; Türk Hukukunda Sakat ve Eski Hükümlü Çalıştırma Yükümlülüğü; (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi); Đstanbul; 1991; s Đş Kanunu; m. 98/C.
4 ihlalinde müeyyidenin 500 bin TL gibi cüzî ve sabit bir miktar üzerinden tespit edilmiş olması, özürlülerin istihdam oranının artmasına etkili bir biçimde yardımcı olamamıştır. Özürlü istihdamının artırabilmesinde başarılı olabilmek için, bu para cezası, yapılan yeni kanuni değişiklikler çerçevesinde 'den itibaren geçerli olmak üzere 70 milyon TL'ye çıkartılmıştır. Bu para cezasının miktarı, geçmiş uygulamalardan farklı olarak, yıllara göre sabit kalmaktan ziyade her yıl artan bir biçimde yeniden düzenlenmektedir. Belirtilen para cezası, her takvim yılı başından geçerli olmak üzere bir önceki yılda uygulanan ceza tutarının, o yıl için 213 sayılı Vergi Usul Kanununun "yeniden değerleme oranı" nın da arttırılarak uygulanmaktadır. Bu suretle hesaplanacak ceza tutarlarında bir milyon liradan az olan kesirler dikkate alınmamaktadır. Buna göre, 1999 yılı için, özürlü çalıştırmamanın aylık bedeli 124 milyon olarak tespit edilmiştir. 13 Ocak 2000'den itibaren geçerli olmak üzere, aylık para cezası 188 milyon TL'ye çıkartılmıştır. Bu bent uyarınca tahsil edilen para cezaları, Đş ve Đşçi Bulma Kurumu (ĐĐBK) -Genel Müdürlüğü bütçesinin Maliye Bakanlığı'nca açılacak özel tertibine gelir olarak kaydedilecektir. Bu hesapta toplanan paralar, özürlü ve eski hükümlülerin meslekî eğitim ve meslekî rehabilitasyonu, kendi işini kurma ve bu gibi projelerde kullanılmak üzere ĐĐBK'ye aktarılacaktır. 14 Özürlüler fonunun bütçesi hakkında yeteri derecede bilgi edinmek mümkün olmadığından, şimdiye kadar elde edilen paraların hangi alanlar için harcandığı konusunda da bir değerlendirme yapamamaktayız Özürlü Kota Sisteminden Yararlanabilen Özürlüler Đşveren tarafından zorunlu özürlü çalıştırma kapsamına her özürlü insan girememektedir. Đş Kanununda hangi grup özürlülerin ve hangi oranda sakat olanların kota rejiminden faydalanabileceği hususunda bir açıklık getirmemektedir. Sakatların Đstihdamı Hakkında Tüzüğe göre, bedensel, zihinsel ve ruhsal özürleri sebebiyle, çalışma güçlerini en az % 40 oranında kaybettiklerini sağlık kurulu raporu ile belgeleyen özürlüler, işverenler için getirilmiş olan zorunlu istihdam kotasından yararlanabilmektedir. "Ancak, özürleri nedeni ile sağlık kurulu raporunda çalışamayacakları belirtilmiş olanlar bu Tüzük hükümlerinden yararlanamazlar." 15 Bir başka ifadeyle, kişinin sakatlık oranının % 40'tan az tarih ve 4382 sayılı Kanun; m Đbid tarih ve sayılı "Sakatların Đstihdamı Hakkında Tüzük"; ( değişikliğiyle); m. 2.
5 olmasına karşılık, sağlık kurulu raporunda çalışamayacak durumda olduğu da belirtilebilir. Bu durumda, kişinin özürlülük derecesi ve çalışma gücü kaybı oranının herhangi bir önemi bulunmamaktadır. Tüzükte yapılan bu değişiklikten önce, Đş Kanunundaki özürlülerin istihdamını kolaylaştıran hükümlerden yararlanabilmek için, özürlü bir insanın çalışma gücü kaybının sürekli ve asgari olarak % 40 olmasının yanında azamî olarak da % 70 sınırı bulunmaktaydı. Bedensel engelleri dolayısıyla çalışma gücünü % 70'den daha fazla yitiren kişiler ise, bir işte verimli çalışabileceklerini sağlık raporu ile belgelemeleri halinde, diğer özürlüler gibi istihdam güvencesinden yararlanabilmekteydiler. 16 Eski düzenlemeye göre, kota rejiminden belirli oranlar dahilinde özürlü olan bedensel özürlüler yararlanabilmekteydi. Zihinsel ve ruhsal özürlüler ise, çalışmalarına engel herhangi bir halin bulunmadığını sağlık kurulu raporu ile tespit ettirmeleri durumunda, kota uygulamalarından yararlanabilmekteydiler. Tüzükte yapılan yeni değişiklikle birlikte, bundan böyle belirli derecede özürlü olan akıl hastaları (ruhsal özürlü) ve geri zekâlılar (ruhsal özürlü) da kota kapsamına alınmışlardır. Şüphesiz, bedensel özürlülerin dışındaki özürlü grupların da istihdam edilmesi yönündeki çabalar son derece önemlidir. Ancak, zihinsel ve ruhsal özürlülere, tıbbî ve meslekî rehabilitasyon hizmetleri çerçevesinde yeterince yardım yapılmadan, kendilerinin normal şartlarda emek piyasasında iş bulmaları oldukça zordur. Dolayısıyla, bu özürlü grubun, korumalı işyerlerinde ve(ya) özürlülere mahsus iş atölyelerinde istihdam edilmesi daha isabetli olacağını düşünmekteyim. Diğer taraftan, özürlülük derecesi % 40'tan fazla olan ruhsal ve zihinsel özürlüler, her ne kadar kota kapsamına alınmakta ise de, özellikle bu niteliklere sahip olan özürlülerin sürekli ve etkili olarak çalışabilmesi çoğu kez imkansızıdır. Doğrusu, koruma ve kota kapsamına, özürlülük derecesinin % 40'ın altında olan ruhsal ve zihinsel özürlüler de alınmaları gerekmekteydi. Çünkü, az derecede ruhsal ve(ya) zihinsel özürlü olanların verimli olarak çalışabilmeleri daha gerçekçidir. Dolayısıyla, her ne kadar % 40'ın üzerinde çalışma gücünü kaybeden ruhsal ve zihinsel özürlüler, kota kapsamına alınmış gibi görünüyorsa da, uygulamada kanunen yararlanabilecek durumda olan bu iki özürlü grubu, 16 Sakatların Đstihdamı Hakkında Tüzük; m. 2/1'in yürürlükten kaldırılmış eski hükmü aynen şu şekilde idi: "Bedensel özürleri yüzünden, çalışma güçlerinin en az % 40'ından, en çok % 70'inden sürekli olarak mahrum bulunanlarla % 70'inin üstünde mahrum bulundukları halde bir işte verimli şekilde çalışabilecekleri sağlık kurulu raporuyla belgelenenler, bu Tüzük yönünden sakat sayılırlar."
6 çalışabilme niteliğine çoğu kez sahip olamayacağından koruma kapsamı dışına itileceklerdir. Diğer taraftan, çalışabilir durumda olan ve/fakat kısmen (% 40'ın altında) özürlü veya çalışma gücünü kaybettikleri için kota sisteminin dışında tutulan ruhsal ve zihinsel özürlülerin istihdamları da zorlaştırılmaktadır Türk Đşverenlerin Özürlü Kota Sistemine Karşı Tutumları yılları arasında Kuruma her yıl ortalama olarak başvuran 11 bin özürlüden yaklaşık olarak 5 bini işe yerleştirilebilmektedir. Đş için müracaat edenlerin % 89'u erkek özürlülerdir. Bu dönemde, işsiz özürlülerin ortalama olarak % 80'ini özel, % 20'si ise kamu sektöründe istihdam edilmiştir. 17 Görüldüğü gibi, kamu sektöründe işe yerleştirilen özürlülerin sayısı çok azdır. Devlet, özürlü istihdamı ve kota uygulama konusunda yıllardan beri gereken hassasiyeti göstermemiştir. Bunun neticesi olarak, değişik kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan özürlülerin istihdam oranı çok düşüktür. Devletin 1996 yılında yaptırdığı bir ankete göre, 1.6 milyon dolu kadroda çalışan memurların sayısı sadece 'dür. 18 Devlet Personel Başkanlığının 1998 yılında 64 kamu kuruluşu arasında yaptığı bir araştırma sonucuna göre, bu kuruluşlarda özürlünün istihdam edilmesi gerektiği halde, sadece özürlü işe alınmıştır Almanya'da Özürlü Kota Sisteminin Özellikleri Alman hukukunda, özürlülere yönelik kota uygulaması, 1974 tarihli kısa adıyla "Ağır Derecede Özürlüler Kanunu" olarak bilinen kanunda belirlenmiştir. 20 Buna göre, kamu ve özel sektörde faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişiliğe sahip olan işverenler, bu kota sisteminin kapsamına dahil edilmektedir. 21 En az 16 işçi çalıştıran işverenler, % 6 oranında ağır derecede, bir başka ifadeyle asgari olarak % 50 oranında özürlü olanları, sakatlık sebebine bakılmaksızın, istihdam etmek zorundadır ĐĐBK; "Özürlülerin Meslekî Eğitimi ve Đstihdam Sorunları"; Brifing Notu; ; s Devlet Personel Başkanlığı; Kamu Personel Anket Sonuçlan; Ankara; Ocak Kamu kuruluşlarında özürlülere tahsis edilen boş kadrolar için takip ve denetimin sağlanması ve özürlü istihdam oranını artırabilmek amacıyla, 1997 yılında yayınlanan genelgeye göre, memur sınavları yapıldığı zaman özürlülere yönelik de imtihan açılmaktadır. Genelge hükümleri, 9 Ekim 1998 tarih ve sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren "Sakatların Devlet Memurluğuna Alınma Şartlan Đle Hangi Đşlerde Çalıştırılacakları Hakkında Yönetmelikle Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik" kapsamında yer almaktadır. Genelgenin yürürlüğe girmesinden sonra 65 kamu kuruluşu, Mart 2000 tarihine kadar yeni memur kadrosu için sınav açmıştır. Ayrıca bkz.: Gürsoy, Cemalettin; "65 bin Özürlü Đş Anyor"; Sabah Gazetesi; ; s Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schvverbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Ağır Derecede Özürlülerin, Đş, Meslek ve Topluma Đntibaklannın Temini Yönünde Kanun; Kısa adıyla: Schwerbehindertengesetz-SchwbG: Özürlüler Kanunu); BGB I, I, s Schaub, Günter; Arbeitsrecht-Handbuch; 6. Aufl.; München; 1996; s SchwbG; m. 5/1.
7 Federal hükümet, Eyaletler Meclisinin onayını almak şartıyla, gerekli gördüğü hallerde kota oranını değiştirme hakkına sahiptir. Kanuna göre, kota oranı %4 ile %10 arasında değiştirilebilmektedir. Hükümet isterse, kamu sektörüne ait işverenlerinin kota oranını, özel sektörde faaliyet gösteren işverenlerinkinden daha yüksek oranda belirleyebilir. 23 Kota oranının öngördüğü sayıda özürlü çalıştırması gerektiği halde, bunları istihdam etmeyen işveren, çalıştırmadığı her bir özürlü için ayda 200 DM "telâfi parası" (Ausgleichsabgabe) adı altında tazminat ödemek zorundadır. 24 Alman hükümeti, Temmuz 2000 yılından itibaren geçerli olmak üzere, kota oranını % 6'dan % 5'e düşürmeyi planlamaktadır. Bu durumda, 20'den daha az işçi çalıştıran işverenler kota kapsamı dışında kalacaktır. Ancak, telâfi parasının miktarı, kota kapsamına alınan işverenlerin kota oranını ne derecede uygulayıp uygulamadıklarına göre değişecektir. Buna göre, kota oranını tam olarak uygulayan işverenlerden telâfi parası alınmayacaktır. Kota oranını %4 ile %5 düzeylerinde uygulayanlardan, eski düzenlemede belirlendiği gibi, çalıştırılmayan her bir özürlü için ayda 200 DM alınacaktır. Ancak, bu miktar kota oranının düşük seviyede tutulması halinde yükselecektir. Şöyle ki, uygulamada kota oranının düzeyi %2 ile %4 arasında kaldığı sürece işverenin, çalıştırmadığı her bir özürlü için ayda 350 DM, bu oranın %2'nin altında kalması halinde ise ayda 500 DM "ceza parası" vermesi gerekmektedir Alman Kota Sisteminin Özürlü Fonuna Katkıları Almanya, Fransa ve Avusturya'nın yanında 1. Cihan Harbinden sonra özürlülerin istihdamı ve rehabilitasyonu için işverenlere yönelik kota uygulamaları çerçevesinde fon oluşturan ülkelerin başında yer almaktadır. Bilindiği gibi, kota kapsamında olduğu halde özürlü çalıştırmayan işverenlerden, rekabet avantajı sağladığı düşüncesiyle bunun telâfisine yönelik alınan "ceza paralan" özürlü fonuna aktarılmakta ve burada biriken paralar ağırlıklı olarak özürlülerin meslekî entegrasyonu ve istihdamı için kullanılmaktadır. Almanya, özürlü fonundaki kaynakların önemli bir kısmını (% 31), 2. emek piyasasına, bir başka ifadeyle özürlü (özel) emek piyasası olarak kabul edilen korumalı işyerlerine ve özellikle Özürlüler Çalışma Atölyelerine aktarmaktadır. 23 Đbid; m. 5/2. 24 Đbid; m. 11/1. 25 Bu yeni düzenleme ile, işsiz özürlü sayısı 2 yıl zarfında, yani 2002 yılına kadar 189 binden 139 bine azaltılmak istenmektedir. Hedefin ulaşılamaması halinde, yeniden eski kota uygulamasına geçilecektir. Daha fazla bilgi için bkz.: Marguard, Martin; " Arbeitsplaetze für Behinderte?" in: Berliner Behindertenzeitung; Ausgabe: Nr. 5/2000.
8 Ancak, özürlü istihdam politikasının asıl hedefi, özürlüleri normal emek piyasasında istihdam etmek olduğundan, özürlüler fonunda oluşan paraların büyük bir bölümü, birinci emek piyasasında değerlendirilmektedir. Özürlü dostu istihdam politikaları kapsamında fon kaynaklarının % 58'i özel şirketlere, % 5'i direkt olarak özürlü işgücüne ve %6'sı da (özel) istihdam bürolarına aktarılmaktadır (Tablo 3). Kota uygulamaları bugün, farklı yöntem ve sistemlerle de olsa, Batı Avrupa ülkeleri dışında Polonya ve Macaristan gibi değişik Doğu Avrupa ülkeleri tarafından da uygulanmaktadır Alman Đşverenlerinin Özürlü Kota Sistemine Karşı Tutumları Almanya'da özürlü işgücünü, kanunen istihdam etmek mecburiyetinde olan özel kesime ait işverenlerin sayısı 163 bin civarındadır. Bunlardan 122 bini, ya kotanın altında sınırlı olarak özürlü istihdam etmekte ya da hiçbir biçimde özürlü çalıştırmamaktadır. Dolayısıyla, bu işverenlerin % 75'i, toplam istihdam hacminin % 80'ine sahip olmalarına rağmen, özürlü istihdamı konusunda gerektiği kadar duyarlı davranmamaktadır. Kota kapsamında olmasına rağmen hiç özürlü istihdam etmeyen işverenlerin oranı % 37 civarındadır yılı itibariyle bunların sayısı 40 bin civarındadır. Đstihdam hacminin % 19'una sahip olan yaklaşık 26 bin işveren, yani toplam işverenlerin % 16'sı, kanunda öngörülen % 6'lık özürlü kontenjanını ya tam olarak, ya da bunun üzerinde tatbik etmektedir (1994). Kota sistemini tam olarak uygulayan işverenlerin oranı 1995 yılı itibariyle % 14'e düşmüştür (Bkz. Tablo 1). Bunun yanında (Batı Almanya; Yıl: 1989) 16'dan daha az sayıda işçi çalıştıran ve dolayısıyla zorunlu özürlü istihdamdan muaf olan işyerlerinde yaklaşık olarak 110 bin özürlü çalıştırılmaktadır. Özel sektöre mensup küçük ve orta ölçekli işyerlerinde, bir başka ifadeyle kota sistemine tâbi olmayan işyerlerinde çalışan özürlülerin sayısı 1998 yılında 140 bine ulaşmıştır. Zorunlu özürlü kontenjanın (kotanın) altında veya hiç özürlü çalıştırmayan işverenler, her yıl yaklaşık olarak 900 ile 1 milyar DM arasında telâfi edici para adı altında bir bedel ödemektedir Ritz, Hans-Günther; "Die ĐLO Konferenz in Warschau 1997-"Policies and Management of National Rehabilitation-Funds"; in: 27 BMAS; Hrsg.: Arbeitsmarktsituation Schwerbehinderter; Bonn;
9 3. Japonya'da Özürlü Kota Sisteminin Özellikleri Japonya, özürlü istihdam kotasını 63'den fazla işçi çalıştıran işyerlerinde uygulamaktadır. Kota oranı ise, diğer ülkelere nazaran % 1.6 ile nispeten düşüktür. Kota uygulamalarından ise sadece bedensel özürlüler (sakatlar) yararlanabilmektedir. Japon Çalışma Bakanlığı, 1997'den beri zihinsel ve ruhsal özürlülerin de kota kapsamına alınması yönünde çalışmalar yapmaktadır. Kota oranının düşük olmasına karşılık, çalıştırılmayan her bir özürlü için işverenlerden alınan aylık "para cezasının miktarı 400 Amerikan Dolar (USD) dır. Bu rakam, diğer ülkelerle kıyaslandığında, kota kapsamında alınan en yüksek meblağdır. Japonya, Çalışma Bakanlığı uhdesinde oluşturulan özürlüler fonunu, 7 işveren örgütü tarafından meydana getirilen bir heyetin katılımı ile 1977 yılından beri yönetmektedir. Fonun yıllık geliri, gerek miktar, gerekse GSMH'ye göre oran itibariyle Almanya ve Fransa'nın gerisinde kalmaktadır (Bkz. Tablo 1). Fondaki miktarın düşüklüğü, kota sisteminin etkili bir şekilde uygulandığının bir işaretidir. Çünkü fon miktarı ile özürlü istihdamı arasında ters bir korelasyon bulunmaktadır. Bir başka ifadeyle, özürlüler fonuna ne kadar az para aktarılırsa, emek piyasasında da o nispette çok, yani hedeflenen boyutta özürlünün istihdam edildiğinin işaretidir. 4. Uluslararası Mukayese Açısından Özürlü Kota Sisteminin Tahlili Özürlü kota kapsamına büyük işletmelerin girmesi, kota oranının nispeten düşük tutulması ve cezaî müeyyidenin de yüksek olması, işletmeleri, kotayı ya bütünüyle, ya da en azından kısmen uygulamaya sevk etmektedir. Örneğin, Japonya'da özürlü çalıştırmanın yıllık para cezasının miktarı fert başına USD'dir. Bu cezayı ödememek için, kota kapsamına alınan Japon işyerlerinin takriben yarısı, kotayı tam olarak uygulamaktadır. Diğer kısmı da bunu yine de kısmen uygulamaktadır. Özürlü kota sistemine hiçbir yönüyle uymayan işletmeler hemen hemen yok gibidir (Tablo 1). Alman kota uygulamaları kapsamında özürlü istihdam etmeyen işverenlerden alınan "para cezası"nın miktarı, Japonya ve Fransa'ya göre düşüktür. Kota kapsamında olduğu halde, kotayı kanunun öngördüğü oranda tam olarak uygulayan işyerlerinin oranı ise sadece % 14'dür. Bunun yanında, kotayı kanunî barajın altında uyguladıkları için cezai müeyyideye de tâbi olan işyerlerinin oranı da % 49'dur. Ayrıca, hiçbir özürlü istihdam etmeyen işyerlerinin oranı ise % 37'dir (Tablo 1).
10
11 Bu durum karşısında, çok sayıda işverenin "ceza parası" ödemesi sonucunda, özürlüler fonunda dikkat çekici miktarda para birikmektedir. Ülkeler arası mukayesede Almanya, kota sistemi sayesinde en fazla gelire sahip olan ülkedir. Kota uygulamalarından Almanya, yılda ortalama olarak 670 USD civarında bir gelir elde etmektedir. Parasal müeyyideli olarak özürlü kota sistemini uygulayan ülkelerin, işverenlerin ödedikleri paralardan elde ettikleri meblağlar ve GSMH'ye göre oran Tablo 2'de mukayeseli olarak sergilenmiştir. Özürlü fonunda biriken paraların önemli bir kısmı, özürlülerin normal emek piyasasında istihdam edilmeleri yönünde ya işletmelere, ya da bizzat çalışmak veya iş sahibi olmak isteyen özürlülere aktarılmaktadır. Japonya'da özürlü fonunun kaynaklarının bütünü, işletmeler (% 80) ve istihdam kurumları (% 20) için sarf edilmektedir. Polonya'da ise kaynakların hemen hemen yarısı özel emek piyasasında faal olan işletmeler için harcanırken, diğer yarısı da korumalı işyerlerinin genişletilmesi için harcanmaktadır (Bkz. Tablo 3). Tablo 3: Değişik Ülkelerde Özürlü Fonundan Özürlü Đstihdamı Đçin Aktarılan Paraların, Hizmet Türleri ve Alanlarına Göre Oransal Dağılımı (Yıl 1995).
12 Sonuç Normal emek piyasasında özürlü işgücünü istihdam etme konusunda kota sisteminin önemli katkılar sağladığı şüphesiz. Ayrıca, kota sistemine tâbi olduğu halde, buna riayet etmeyen işverenlerden alınan paraların ve bununla ilgili olarak özürlüler fonunda biriken kaynakların büyüklüğü de dikkat çekicidir. Oluşturulan kaynakların özürlü istihdamını daha da kolaylaştıracak sahalara aktarılması kota sisteminin bir başka özelliğidir. Her ülke, ekonomik yapısına uygun olarak bu kaynakların bir kısmını normal emek piyasasında özürlü istihdamının oranını artırmak amacıyla işverenlere aktarmaktadır. Bazı ülkelerde bu paralarla, özellikle emek piyasasında çalıştırılması zor olan özürlülere özürlü atölyeleri gibi koruyucu işyerleri açılmaktadır. Ülkemizde ise, yıllardan beri kota sistemi uygulanmasına rağmen, cezaî müeyyidesinin parasal boyutu çok düşük tutulduğundan, ciddî manada bir gelir elde edilememiştir. Ayrıca, bu paraların hangi alanlar için kullanılacağı konusunda da kesin hükümler bulunmamaktaydı. Ancak, son bir iki yıldan beri hem aylık para cezasının miktarı önemli derecede artırılmış, hem de oluşturulacak fonun özürlülerin meslekî eğitimi ve istihdamı için harcanacağı yeni yasal düzenlemelerle belirlenmiştir. Ne var ki, kota sistemine tâbi olan işyerlerinin sayısı, bunlardan hangi oranda kotayı uyguladıkları ve bu işyerlerinin özürlüler fonuna sağlayacağı veya sağladığı maddî katkılar noktasında ciddî çalışmalar ve gerekli denetimler yapılmadığından, fonun yıllara göre gelir dağılımı ve bu gelirlerin şimdiye kadar hangi alanlar için harcandığı konusunda fazla bilgilere sahip değiliz. Özellikle bu yönleriyle, Türkiye'de uygulanmakta olan özürlü kota sistemini ülkeler arası boyutuyla mukayese yapmak noktasında zorlanmaktayız. Kaynaklar tarih ve sayılı "Sakatların Đstihdamı Hakkında Tüzük"; ( değişikliliğiyle) tarih ve 854 sayılı Deniz Đş Kanunu tarih ve 4382 sayılı Kanun tarih ve 1475 sayılı Đş Kanunu tarih ve 572 sayılı KHK.
13 9 Ekim 1998 tarih ve sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren "Sakatların Devlet Memurluğuna Alınma Şartları Đle Hangi Đşlerde Çalıştırılacakları Hakkında Yönetmelikle Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik". Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS); Hrsg.: Arbeitsmarktsituation Schvverbehinderter; Bonn; Caniklioglu; Nurşen; Türk Hukukunda Sakat ve Eski Hükümlü Çalıştırma Yükümlülüğü; (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi); Đstanbul; Cemalettin; "65 bin Özürlü Đş Arıyor"; Sabah Gazetesi; Devlet Personel Başkanlığı; Kamu Personel Anket Sonuçları; Ankara;Ocak Esen, Güven; Bireysel Đş Hukuku; 1. Kitap-Temel Kavramlar, Đşletmelerde Đş ve Sosyal Güvenlik Hukuku, Đnsan gücü Yönetimi; C. 1; Đstanbul; Gesetz zur Sicherung der Eingliederung Schwerbehinderter in Arbeit, Beruf und Gesellschaft (Ağır Derecede Özürlülerin, Đş, Meslek ve Topluma Đntibaklarının Temini Yönünde Kanun; Kısa adıyla: Schwerbehindertengesetz-SchwbG: Özürlüler Kanunu); BGB I. ĐĐBK; "Özürlülerin Meslekî Eğitimi ve Đstihdam Sorunları"; Brifing Notu; Kettle, Melvyn; 'The Çjuestion of Quota"; in: Floyd, Michael and North, Klaus; Disability and Employment-Report on an Anglo-American Conference; London; Marguard, Martin; " Arbeitspiaetze für Behinderte?" in: Berliner Behindertenzeitung; Ausgabe: Nr. 5/2000. Ritz, Hans-Günther; "Die ĐLO Konferenz in Vvarschau 1997-"Policies and Management of National Rehabiiitation-Funds"; in: Schaub, Günter; Arbeitsrecht-Handbuch; 6. Aufl.; München; Social Policy Research Unit, University of York Fischer VVeltalmanach 97, (Fischer Taschenbuch Verlag) Frankfurt am Main Tunçomağ, Kenan; Đş Hukukunun Esasları; Đstanbul; Usan, Fatih M.; Đs Hukuku'nda Sakat Đstihdamı; Türkiye Sağlık Đşçileri Sendikası; 1999.