İlk ve orta öğrenimini Trabzon İbtidai Mektebi ve Rüştiyesi'nde tamamladıktan sonra İstanbul Mercan İdadisi'nden mezun oldu. Mülkiye Mektebi'ni 1908'de bitirdi. Divan-ı Muhasebatta (Sayıştay) devlet hizmetine girdi. 1909'da öğrenim için Fransa'ya gönderildi. Kasım1912'de Paris Siyasal Bilgiler Okulu Diplomasî Şubesinden mezun olarak yurda döndü, eski görevinde çalışmaya başladı. Nisan1915'te Maliye Nezareti Varidat Umum Müdürlüğü Temettü Vergisi Temyiz Komisyonu 1. Mümeyyizliğine atandı. Ekim1916'da Eskişehir Bölge İktisat Müdürü oldu. 4 Eylül1918'de Mülkiye Mektebi İktisat Öğretmenliğini üstlendi. Osmanlı Mebusan Meclisi'nin son döneminde Trabzon Milletvekili seçilerek dağılmasına kadar görev yaptı.
28 Ocak1921'de TBMM'nin I. Döneminde Trabzon Milletvekili seçilerek Meclise girdi. 19 Mayıs1921'de Maliye Vekili oldu, 22 Nisan1922'de istifa suretiyle görevden ayrıldı. 11 Mayıs1922'de İktisat Vekilliği'ne seçildi. II. Dönem seçimlerinde tekrar Trabzon'dan Milletvekili seçildi. 24 Eylül'de İktisat Vekilliğine atandı. 30 Ekim1923'te kurulan ilk Cumhuriyet Kabinesinde İktisat Vekilliğini korudu. 6 Mart1924'te II. İsmet Paşa Kabinesi'nde Ticaret Vekilliği'ne getirildi. 3 Mart1925'te III. İsmet Paşa Kabinesi'nde Maliye Vekilliğine atandı. 13 Temmuz1926'da görevinden istifa suretiyle çekildi. 1 Kasım1926'da TBMM Başkan Vekilliğine seçildi. Bu görevini III. ve IV. Dönemlerde de korudu. V. Dönemde yeniden Trabzon Milletvekili seçilerek 1 Mart1935'te yeniden Başkan Vekili oldu. 1 Kasım1935'te Başkan Vekilliğinden ayrıldı. 24 Ekim1936'da İstanbul'dan Ankara'ya nakledilen Siyasal Bilgiler Okulu Umumî İktisat Profesörlüğünü üstlendi.
VI, VII, ve VIII. Dönemlerde de Trabzon'dan Milletvekili seçilerek 13 Eylül1944'te II. Saraçoğlu kabinesi'nde Dışişleri Bakanlığı'na getirildi. Recep Peker Kabinesi'nde de aynı görevi korudu. 9 Eylül1947'de Kabinenin istifasıyla görevi son buldu. 10 Eylül1947'de Başbakanlığa atandı. 10 Haziran1948'de II. Kabinesini kurdu, 9 Ocak1949'da Başbakanlıktan çekildi. Mecliste CHP Grup Başkanı olarak yasama görevini sürdürdü. IX. Dönemde son olarak Trabzon'dan milletvekili seçildi, 1954 seçimleriyle politikadan çekildi.