Fed, BoJ ve ECB’nin Kurumsal Yapısı ve Para Politikası Çerçevesi
Bu çalışma 1998’de kurulan Eurosistem; 1914’de kurulan Fed ve 1882’de kurulan Japon Bankası’nın (BoJ) sistematik bir karşılaştırmasını sağlar. Bu üç merkez bankacılığı sisteminin organizasyon yapıları, ulusal özellikler kadar farklı tarihsel şartları yansıtır. Onların yasal durumları görevlerinin birkaçı biraz farklı iken, biz politika araçlarının kullanımı kadar, onların para politikası çerçevesi ve kurumsal yapılarında az sayıda farklılık olduğunu buluruz. Çalışma, dünyanın başlıca bu üç para kuruluşu arasındaki farklılıkların, azalmasında önemli bir rol oynamış olan, çeşitli faktörleri analiz eder. Bu faktörlerden biri, daha büyük bağımsızlığa ek olarak, saydamlık ve para politikası kurullarının kabul edilmesi yönünde gelişen, dünya merkez bankacılığı uygulamaları tarafından temsil edilir. Diğer merkez bankaları arasında da gözlenebilen bir eğilim olan bu, üç merkez bankası arasındaki farklılıkların azalmasına yardım etmiştir. Yine de para politikası kurulları uygulamalarında bazı farklılıklar devam eder.
Fed ve Eurosistem’in, iletişim stratejileri açısından bazı farklar da vardır. ECB ve Japon bankasının yapmasına karşılık, Fed, fiyat istikrarı tanımını nicel olarak ifade etmez ya da o (ECB ve BoJ’un aksine) para politikası stratejisini kodlamaz da. ECB faiz oranları kararları alındıktan sonra, geniş zamanında bilgiyi temin etmesi gerektiği belirtilmesine karşın, Fed ve BoJ’un aksine yönetim konseyi toplantılarının tutanaklarını yayınlamaz. Oy verme kayıtlarının yayınlanmama kararı yönetim konseyi üyelerinin kendi ülkelerinde karşılaşabileceği potansiyel kamuoyu baskısı arka planına karşı (bir önlem olarak) görülmelidir. Buna rağmen bütün bu unsurlar para politikasının fiili idaresinde küçük bir etkiye sahip gibi görünmektedir.
Bankaların Organizasyonel Çerçevesi ve Kurumsal Özellikleri
“Eurosistem” terimi, Euro’yu kabul etmiş olan AB üyesi devletlerin UMB’leri ve ECB’ den oluşan, ESCB’ nin bir alt kümesini tanımlar. Eurosistem’in yönetim organları Yönetim Konseyi ve Yönetim Kurulu’dur. Yönetim Kurulu, başkan, başkan yardımcısı ve 4 üyeden oluşur. Yönetim Kurulu’nun ana görevi, hali hazırda Yönetim Kurulu ile Euro alanı UMB’lerinin 12 governöründen oluşan Yönetim Konseyi’nin kararlarını uygulamaktır. Yönetim Kurulu üyeleri, yenilenmeyen 8 yıllık dönem için atanırken, UMB governörlerinin görev dönemi 5 ile 8 yıl arasında dağılım gösterir.
Bazı yönlerden Eurosistem’ in kurumsal düzenlemeleri Fed’ inkine benzer (Bkz. şekil 2). Goodfriend hem Fed’in hem de Eurosistem’in federal merkez bankası sistemleri olduğunu gözler. Fed 1935 Bankacılık Yasası ile daha merkezi oldu. Eurosistem’in 12 UMB’si, ABD’deki 12 Bölgesel Fed Bankası’na benzer bir rol oynarken, ECB prensipte Fed Governörler Kurulu’nunkine benzer bir role sahiptir. Aynı şeklide Fed Governörler Kurulu başkanının Federal Açık Piyasa Komitesi (FOMC) toplantılarını yönetmesi gibi, ECB başkanı aynı yolla, yönetim konseyi toplantılarını yönetir. Euro alanında ABD’ deki FOMC tarafından yürütülen bir görev olan Euro bölgesi para politikasının düzenlenmesinden Yönetim Konseyi sorumludur. Fed governörler kurulu üyeleri 14 yıllık bir dönem için atanırlar, yani ECB yönetim kurulu üyeleri için öngörülen 8 yıllık dönemin neredeyse iki katı. Bu dönemler onların kurul içinde görevleri bitmedikçe yenilenebilir.
Eurosistem ve Fed’in yapılarında, kimi anahtar farklılıklar da vardır. Bir fark oy verme haklarını kapsar. Hali hazırda bütün UMB governörleri Eurosistem Yönetim Konseyi tarafından alınan bütün politik kararlarda eşit birer oya sahiptirler. Aksine, FOMC’da oy vermeye katılım, daha sınırlıdır; federal rezerve sistemin governörler kurulunun 7 üyesinin hepsi, diğer 9 rezerve bank başkanının rotasyon temelinde 4 oyu paylaşmasına karşın.(bununla birlikte onlar oy kullanamasalar da bütün FOMC toplantılarına davet edilir ve tartışmalar katılırlar), New York Fed başkanının sahip olduğu gibi sürekli bir oy hakkına sahiptirler.
Şekil 2: Federal Rezerve Sistem’in Organizasyonel Çerçevesi
BoJ’a gelince, en yüksek karar yapım organı, politika kuruludur. Kurul governör, 2 governör yardımcısı ve atanmış 6 üyeden oluşur. Bu 9 üyenin her biri 5 yıl için kabine tarafından atanır ve ataması meclis tarafından onaylanmalıdır. Kurul üyeleri kendi aralarında politika kurulu başkanını seçerler. Eylül 2006’dan beri bankanın başkanı politika kurulu başkanı olarak da atanmaktadır. Politika kurulu çoğunluk oyuyla kararlarını alır. BoJ bir merkez organ olarak, bir federal merkez bankası sisteminden daha fazla düzenleme yapar. Ve 12 yerel büro ve 32 yerel şubeden sorumludur.
Şekil 3: BoJ’ un Organizasyonel Çerçevesi
Bu üç alanın hepsindeki para politikaları ortak karar verme sistemine dayanır -yani ayrı para politikası kurulları aracılığıyla-. Bu kurulların düzenleme yapma biçiminde fiilen biraz farklılık olabilir. Para politikası kararları alındığında, hem yönetim konseyi hem de governörler kurulu resmi olarak basit çoğunluk oyuyla davranırlar.
Tablo1: Eurosistem, Fed ve BoJ’un seçilmiş özellik ve görevleri
Para Politikasının Amaçları
Maastrich Anlaşması ESCB’ nin temel amacının fiyat istikrarının sürdürülmesi olması gerektiğini ve fiyat istikrarına zarar vermeksizin ESCB’ nin Avrupa Topluluğu’nun amaçlarının (yüksek düzeyde istihdamı sağlamak, sürdürülebilir ve enflasyonist olmayan bir büyüme, yüksek düzeyde bir rekabet ve ekonomik performansın uyumu) başarılmasına katkı sağlamak amacıyla, Avrupa Topluluğu’nun genel ekonomik politikalarını destekleyebileceğini bildirir. Böylece anlaşma AB’nin amaçlarının açık bir hiyerarşisini oluştur ve fiyat istikrarının öncelikli önemini gösterir (Bkz. Tablo 2). ECB fiyat istikrarının tam ölçülebilir tanımını aleni yapmıştır.
ESCB’ nin fiyat istikrarını sürdürmek için yetki düzenlemesi, Federal Fed’in çok amaçlı yetki düzenlemesinin zıddıdır. Fed’in yetki yasası “ FRS Governörler Kurulu ve FOMC’un uzun vadeli faiz oranlarını yumuşatmak, istikrarlı fiyatlar ve tam istihdam amaçlarını etkin bir şekilde teşvik etmek amacıyla, üretimi artırmak için ülkenin uzun dönem potansiyelleriyle uyumlu kredi ve parasal büyüklüklerinin uzun dönemli büyümesini sürdürmesi gerektiğini” bildirir. Fed politika yapıcıları uzun dönemde bu üç amacın birbiriyle uygun olmasına rağmen, bu amaçların uygun bir sıralamasını gösterir gibidirler. Fed’in fiyat istikrarını başarmaya daha fazla önem vermiş olduğu geleneksel olarak tartışılmaktadır ve son yıllarda Fed için daha belirli bir fiyat istikrarı amacı talepleri vardır.
BoJ’a gelince onun ana amaçlarının içerisinden birincisi, para politikası yönetiminde fiyat istikrarını sürdürmesidir. Ve ikincisi son borç verme mercii olarak davranma gibi önlemler aracılığıyla, ödemeler sisteminin sorun giderme ve istikrar operasyonlarını sağlamaktır. Her iki durumda da amaç finansal sistemin istikrarını devam ettirmek, böylece ekonomik gelişmenin temelleri kurmaktır.
Tablo 2: Eurosistem, FRS ve BoJ’un para politikası çerçevesinin unsurları
Merkez Bankası Bağımsızlığı
Merkez bankası bağımsızlığı atama süreçlerinde, görev dönemi süresinde ve görevden alma biçiminde hükümetin etkisiyle ilişkili olan Personel Bağımsızlığı; merkez bankasının bütçesini düzenlemesi kadar, merkez bankası ve hükümetin finansmanı arasındaki ayrılıkla ilişki olan Finansal Bağımsızlık ve politik bağımsızlık olarak da bahsedilen, ve para politikasının düzenlenmesi ve yürütülmesinde özerklik ile ilişkili olan Fonksiyonel Bağımsızlığı kapsayan birkaç öğeden oluşan çok yönlü bir kavramdır.
Anlaşmanın 108. maddesi Eurosistem’in herhangi bir politik etkiden bağımsız olduğunu belirtir. Dört ana koşul hem Eurosistem’in hem de onun karar verme organlarının bağımsızlığını güvence altına alır;
1. ECB’ nin finansal düzenlemeleri, AT’ nin finansal çıkarlarından ayrı tutulur
2. ECB karar verme organlarının bireysel üyeleri üzerindeki potansiyel politik etki en aza indirilir
3. Eurosistem’in bağımsızlığı, merkez bankası kredisinin kamu kesimine herhangi bir tahsisinin Maastrich Anlaşması’nda düzenlenmiş yasaklar aracılığıyla güçlendirilir.
4. ECB para politikasının yürütülmesinde gerekli bütün araçlar ve yetkinliklere sahiptir
Fed’in bağımsızlığını korumak için düzenlenmiş çok sayıda hüküm vardır. Örneğin Fed hükümetin diğer ajan ve organlarından bağımsızdır. Kendi kendini finanse eder ve bu yüzden kongrenin bütçesel süreçlerine tabi değildir. Başkan tarafından atanan ve senato tarafından onaylanan governörler kurulunun 7 üyesinin 14 yıl süreli aralıksız bir dönemi çok sayıda başkan ve kongre dönemlerine yayılır. Kurulun başkan ve başkan yardımcısı, mevcut governörler arasından başkan tarafından seçilir ve senato tarafından onaylanması gerekir. Başkan ve başkan yardımcısı, 4 yıllık bir dönem için hizmet ederler ve governör olarak dönemleri bitinceye kadar, başkan ve başkan yardımcısı olarak atanabilirler.
BoJ’ a gelince onun yasası merkez bankası bağımsızlığını sağlamak için 1997’de revize edildi. Yasa BoJ’ un para ve parasal kontrollerle ilgili özerkliğine saygı gösterilmesi gerektiğini bilidir. Bu bağımsızlığı sağlamak için politika kurulu üyeleri, hükümetle devam eden görüş ayrılıkları sebebiyle görevden uzaklaştırılamazlar ve hükümet bankanın herhangi bir özel iş operasyonunu yürütmesi ya da herhangi bir politik eylemi üzerine almasını emredemez. BoJ yasası hükümet temsilcilerinin önerilerini sunması ve görüşlerini bildirmek ya da gelecek toplantıya kadar para politikası önlemlerinin ertelenmesini istemek amacıyla politika kurulunun para politikası toplantılarına katılmalarına izin verir. Bununla birlikte hükümet temsilcileri para politikası kararları üzerine oy kullanamazlar.
Üç merkez bankası arasında döviz kuru politikalarında da biraz daha farklılıklar vardır. ABD’de döviz kuru politikası tamamen hazinenin ellerindedir. Japonya’da döviz müdahalelerine finans bakanlığı tarafından karar verilir. BoJ hükümetin fonlarını kullanan bir hükümet ajanı olarak, bu müdahaleleri üstlenir. Euro bölgesi söz konusu olduğunda Maastrich Anlaşmasının 111 maddesi Konseye, döviz kuru politikası ile ilgili genel düzenleme hakkını verir. Aynı zamanda anlaşma tek döviz kuru politikası aracılığıyla fiyat istikrarı amacının izlenmesine temin eden koşulları da içerir.
Hesap Verebilirlik Saydamlık ve İletişim
Fed görevlileri kredibilite inşa etmek için yararlı bir aracın halkla ilişkiler olduğunu fark ettiler. Woodford ise saydamlığın para politikasının etkinliğindeki artmaya yardım edebileceğini vurgular.
Hesap Verebilirlik
Bağımsız bir merkez bankası, yasallığı elinde bulundurmak için demokratik kuruluşlara ve genel kamuya onun amaçların takip edilmesindeki eylemleri için hesap verebilir olmalıdır. Anlaşma ECB için rapor gereksinmelerinin çoğunu düzenler – örneğin, AB konseyi, Avrupa parlamentosu ve komisyonuna yıllık bir rapor sunumu- ve hesap verebilirliği sağlamak için Avrupa parlamentosuna düzenli sunumlar yapma ihtiyacını ortaya koyar. Benzer rapor süreçleri ABD ve Japonya’da da düzenlenmiştir. Fed nihai olarak herhangi bir zamanda federal rezerv yasa düzenlemesini tanzim eden kongreye karşı sorumludur. Fed temsilciler meclisine eylemleri hakkında yılda bir kez, kongre’nin bankacılık kurullarına para politikası kararları ile ilgili iki kez rapor vermelidir. Fed memurları istendiğinde kongre huzurunda tanıklık da eder.
Fed’in kongreye yarıyıl para politikası raporuna benzer şekilde, BoJ yılda iki kez meclise para kontrolü üzerine bir rapor sunar. BoJ’un Governörleri ya da seçilmiş bir temsilcisi, BoJ politikaları, ticari faaliyetleri ve bilânço vaziyetini açıklamak için istendiğinde meclis komitesinin huzuruna çıkarlar. Ek olarak BoJ governörü para politikası toplantılarından sonra, alınmış politika kararlarını açıklamak düzenli olarak bir basın konferansı düzenler. Basın konferansının bir çıktısı da yayınlanır.
Saydamlık
Saydamlık hesap verebilirlikten henüz ayrı tutulan, oldukça yakın bir şekilde ilişkili bir kavramdır. Para politikasının saydamlığı merkez bankalarının politika yapma süreçleri ile ilgili bilgiyi, açığa çıkarmasının yaygınlığı olarak tanımlanabilir. Blender’in ifadesinde böylesi bilgi açık olmalı, bağımsız bir içeriğe sahip olmalı ve kamu incelemesine açık olmalıdır. Eijfinger ve Geraats saydamlığı beş tipe ayırırlar;
Politika amaçlarının açıklığına işaret eden ve para politikasının biçimsel amaçlarının açık olmasını içeren, politik saydamlık Para politikasında kullanılan ekonomik bilgiye ( ekonomik veri, politika modelleri ve tahminleri içeren) yoğunlaşan, ekonomik saydamlıkPara politikasının alındığı şekli yansıtan, süreçsel saydamlık. Politika kararlarının seri bir şekilde bildirilmesi anlamına gelen, politik saydamlık.Merkez bankası eylemlerinin uygulaması ile ilişkili, operasyonel saydamlık.
Trichet’e göre hem Eurosistem hem de Fed, karar verme sürecinin saydamlığını ve sorumlu karar verme kurulu tarafından yapılmış analizlerin saydamlığını sağlamada, güçlü vurgular yaparlar. Dahası, saydamlık ekonomik teşhislerin açıklanması ile ilgili, gerçek zamanlı yayımlanmış bütün bilgileri piyasa katılımcılarına ve halka temin eden her iki kuruluşu da karakterize eder.
ECB için, her ay ilk yönetim konseyi toplantısından hemen sonra, her ECB basın toplantısındaki ilk açıklama, en son para politikası kararlarını neredeyse anlık olarak açıklamalı ve bildirili olarak sunar. Benzer şekilde, FOMC’un benzer uygulaması yapılır yapılmaz, politika değişikliklerini bildirmedir. Her bir görüşmeden hemen sonra FOMC oranları artırmaya ya da düşürmeye yönelik bir açıklama yayımlar ya da eğer karar oranları değiştirmeksizin bırakırsa, toplantı bittiğinde bu, sadece belirtir. FOMC 3 hafta sonra her görüşmenin tutanaklarını da yayınlar. Japon bankası yasaları BoJ’a onun karar verme süreci kadar, kararlarının içeriği hakkında da halkı aydınlatmak amacıyla, çabalamasını emreder. Bu koşula göre, her para politikası toplantısından sonra politika kurulu, ekonomik ve finansal gelişmeler hakkında bankanın tespitleri ve para piyasası işlemlerinin ana hatlarını kapsayan, varılmış herhangi bir kararı aleni yapar. BoJ –Fed gibi- toplantıdan sonraki bir ay içinde para politikası toplantılarının zabıtlarını yayınlar ve her bir toplantıdan sonra 10 yıl tartışmaların ayrıntılı bir kaydını basar. Para politikası toplantılarında karar verilen diğer konular BoJ politika kurulu’nun aylık raporunda gösterilir.
Zabıtların yayınlanmasının Fed ve BoJ’u ECB’den daha saydam yaptığı tartışılmaktadır. Maastrich Anlaşması açıkça kararların bir bütün olarak Euro bölgesindeki çıkarlar için alınmasını emreder. Ve böyle ulusal görüşler temelindeki yaklaşımın, herhangi bir türü dışarıda bırakılır. Bu, Euro bölgesindeki durumu ABD ve Japonya’dakinden biraz farklı yapar. Mutlaka ECB teşhislerini yayınlar. Böylece kararlar yol gösteren fikirlerin tümü, halka tam olarak sunulur. Son birkaç çalışma, ECB’nin kararlarının, saydamlığın nihai amaçlarından biri olan yüksek derecede öngörebilir olduğunu ECB’ye göstermiştir.
Ehrman ve Fratzcher, Fed ve ECB/Eurosistem’in iletişim stratejisini üç durum açısından analiz eder: İçerik, zamanlama ve para politikasının ve ekonomik görünüşün eğilimi ile ilgili iletişim yoğunluğu. Fed’in ECB’den daha bireysel bir iletişim stratejisi takip ettiğini öneren iletişimin içeriği ile ilgili olarak, onlar, bireysel FOMC üyelerinin söyledikleri şeylerde ECB’nin yönetim konseyi üyelerinden daha yüksek bir farklılık sergilediklerini gösterirler. İki yazar, politika kararlarının öngörülebilirliğinin FOMC ve yöneyim konseyi için daha yüksek olduğunu buldular. Bununla birlikte başkan Greenspan tarafından, ABD piyasalarına yapılan açıklamalara tepki öteki FOMC üyelerinin yaptığı açıklamalardan önemli ölçüde güçlüydü. Bu, öteki yönetim konseyi üyeleri ve ECB başkanı tarafından gerçekleştirilen iletişime piyasaların benzer şekilde tepki verdiği Euro alanından farklıdır. İki yazar farklı iletişim stratejileri izlemelerine rağmen, hem Fed hem de ECB’nin politikalarının eşit şekilde etkin olduğu sonucunu çıkarırlar.
Para Politikası Stratejileri
ECB’nin para politikalarının ana unsuru, fiyat istikrarının sayısal bir tanımı ve fiyat istikrarına yönelik risklerin karşılaştırmalı bir analizidir. Fiyat istikrarını sürdürmede ECB orta dönemde HICP’ deki (harmonize tüketici fiyatları endeksi) yıldan yıla düşük artışları, ama orta dönemde %2’ye yakın artışları sürdürmeyi amaçlar. Bu belirleme, kesin bir minimum dezenflasyonist etkiyi azaltmak ve enflasyon beklentilerini çok dar bir aralıkta tutmak için ECB’nin bir girişimi olarak görülebilir. Fiyat istikrarına yönelik farklı riskler, farklı bir çerçevede, ekonomik analizle birleşik parasal bir analiz tarafından saptanır. Enflasyonun en dolaysız sebeplerine yoğunlaşan –örneğin, maliyet gelişmeleri ve arz-talep dengesizlikleri- ekonomik analiz öncelikle kısa dönemden orta vadeli ekonomik gelişmeler ve bu ufuk üzerinde sonuç olarak fiyat istikrarına yönelik risklerin belirlenmesine yardım eder.
ECB görevlileri çeşitli durumlarda ECB’nin para politikasının üstünlüklerine gönderme yapmıştır. Örneğin, fiyat istikrarının korunması ile uyumlu bir şekilde, dairesel üretim dalgalanmalarını çözmede, bazı “sınırlı yargı”lara izin veren ECB stratejisinin istikrar ve taahhüdü karakterize ettiği açıklandı. Benzer açıklamalar Fed görevlileri tarafından da –örneğin mevcut başkan Bernanke- yapılmıştır. Ayrı para politikası stratejilerinin açıklanmasında bazı benzerlikleri gösterir gibidir.
Para talebinin istikrarında 1990’ların ilk yıllarındaki bozulmadan sonra, Fed, parasal büyüklüklere daha az önem vererek, ama ekonomik ve finansal göstergelerin geniş bir dizisini kullanarak bir çok gösterge yaklaşımı kullanmaya başladı. Bazı yorumcular bu yaklaşımı bir “sadece strateji yapma” olarak yaftalarken, Fed görevlileri “yırtık büyümeden dikme stratejisi” olarak isimlendirmeyi tercih ederler.
Fed görevlileri stratejik bir görüş olarak enflasyon hedeflemesini tartışmıştır. Bununla birlikte son zamanlarda, Fed’in temsilcileri, Fed’in enflasyonu hedefleyen bir merkez bankası ya da yeterli olarak temel kurallara itibar eden bir merkez bankası olarak anlaşılmaması gerektiğini tekrar vurguladı. Yerine, para politikası yapımı için risk yönetimi paradigması takdim edildi. Yani, ilişki kurduğumuz maksimum sürdürülebilir ekonomik büyüme ve fiyat istikrarı amacımızın başarılma ihtimalini maksimize etmeye yönelmiş bir strateji.
ECB ve Fed gibi BoJ’da enflasyon hedeflemesi stratejisini reddetti. BoJ, son yıllarda yaşanan ekonomik dalgalanma sonucu ”sıfır faiz oranı politikası”’nı kabul etti. Bu politika, resesyondan kaçınma, deflasyonu durdurma ve finansal sitemdeki belirsizliklerin yayılmasını önlemek için benimsendi.
Politika kurulu üyelerinin halihazırda orta vadeden uzun vadeye bir bakış açısını niteleyen, fiyat istikrarı olarak enflasyon düzeyi, CPI’ daki yıllık %2 ile %0 arasındaki yıllık değişimdir. BoJ iki açıdan fiyatları ve aktiviteleri gözden geçirir. Birincisi, iki yılda bir, fiyat beklentileri ve ekonomik görünüm üzerine yoğunlaşır. İkinci perspektif, daha uzun bir döneme yönlendirilir. Ve para politikasının uygulanmasına çok daha uygun olan riskleri gözden geçirir.
KAYNAK
Gerdesmeier Dieter , Francesco Paolo Mongelli, Barbara Roffia, THE EUROSYSTEM, THE US FEDERAL RESERVE AND THE BANK OF JAPAN: SIMILARITIES AND DIFFERENCES, http://iktisatcilar.blogcu.com/safelink/http%3A%2F%2Fwww.ecb.int, EERİŞİM TARİHİ: 30.12.2007.