KAMU MALLARI
I. KAMU MALLARI İLE İLGİLİ GENEL AÇIKLAMALAR
İdarenin sahip olduğu malların tamamı, idarenin malvarlığını ve geniş anlamda da idarenin mallarını oluşturur. Doğrudan ya da dolaylı olarak kamunun kullanması ve yararlanması için idarenin mülkiyetinde bulunan mallar, idarenin malvarlığını meydana getirir. İdarenin malvarlığı içinde idarenin özel hukuka tabi malları da bulunmaktadır. Bunlar idarenin malları olarak değerlendirilemez. Bunlardan kamunun ortak anlamda faydalanması söz konusu değildir. İdare, bu mallar üzerindeki tasarrufunu özel hukuk hükümlerine göre kullanır.
Kamu malları, kamunun doğrudan kullanımına veya özel düzenlemelerle bir kamu hizmetine tahsis edilen kamu tüzel kişilerine ait mallardır. Kamu tüzel kişilerinin özel mallarının da kapsama dahil edilmesi isteniyorsa, “Kamuya ait mallar” tabirinin kullanılması gerekmektedir.
Bu durumda özel mallardan ayırarak kamu malları tarif edilirse, kamu tüzel kişilerinin kamu yararına
tahsis edilmiş olan malları olarak tanımlanabilmektedir.
DİKKAT
Bir malın kamu malı sayılabilmesi için iki şarta bağlıdır:
1. Söz konusu mal, bir kamu tüzel kişisinin mülkiyetinde bulunmalıdır. (Kamu mülkiyeti şartı) Bir malın kamu malı olabilmesi için öncelikle devletin, mahalli idarelerin ya da kamu kurumlarının mülkiyetinde
olması gerekir. Özel kişilerin mülkiyetinde bulunan bir malın, kamunun ortak kullanımına sunulması onu kamu malı haline getirmez.
2. Söz konusu mal, kamu yararına tahsis edilmelidir. (Tahsis şartı) Söz konusu bu malın ya kamunun doğrudan kullanımına ya da kamu hizmetine tahsis edilmiş olması gereklidir. Doğrudan kullanıma örnek olarak, yollar, deniz kıyıları, camiler gibi yerler gösterilebilir. Demiryolları açısından doğrudan kullanma yoktur. Çünkü yolcular, trenler vasıtasıyla demiryollarını kullanırlar. Kamu hizmetine tahsis edilmiş mallar olarak da askeri üsler, okul binaları, havaalanı gösterilebilir.
II. KAMUSAL MALLARININ TÜRLERİ
Kamu malları, tahsis amaçları itibariyle “sahipsiz mallar”, “orta mallar”, “hizmet malları” olarak üç sınıfta değerlendirilirler.
A- Sahipsiz Mallar: Üzerinde mülkiyet kurulmaya elverişli olan ancak, şimdiye kadar üzerlerinde mülkiyet kurulmamış mallar, sahipsiz mallar olarak adlandırılır. Bu tür mallar, herkesin ortak yararlanmasına
açıktır. Sadece taşınmaz mallar açısından mümkündür.
Sahipsiz mallar için kullanılan “sahipsiz” sıfatı, özel hukuk anlamında bir sahipleri bulunmadığını belirtmek maksadıyla kullanılmaktadır. Bu tür malların nihai sahibi, devlettir. Bu tür mallara örnek olarak, özel mülkiyet altında bulunmayan kayalar, dağlar, tepeler, kıyılar, ormanlar gösterilebilir.
B- Orta Malları: Türk hukukunda orta malları şeklinde isimlendirilen malların, halkın doğrudan doğruya yararlanmasına tahsis edilmiş mallardan oluştuğu ifade edilmektedir. Bu tür mallar, doğaları gereği veya gelenek gereğince ya da tahsis sonucu kamunun kullanımına sunulmuş ve herkes tarafından kullanılan
mallardır. Yollar, köprüler, meydanlar, pazar yerleri orta mallarına örnek gösterilebilir.
Bu örnekler aynı zamanda hizmet malları ile de benzerlik taşımaktadır. Bu noktada orta malları ile hizmet mallarının ayrımı gündeme gelmektedir. Orta mallarının özellikleri incelendiğinde, kamu özgürlükleri ve toplum halinde yaşamanın vazgeçilmez gerekleri ile yakından ilgili olduğu görülecektir. Orta malları grubunun içinde yer alan mal kategorileri yollar, meydanlar seyahat özgürlüğü, toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı gibi özgürlüklerle ilgili, ya da mera, yayla, çamaşırhane, pazar, gibi toplum halinde yaşamanın gerekleri ile açıklanabilir mal türleridir.
C- Hizmet Malları: Hizmet malları, kamu tüzel kişilerinin mülkiyetinde bulunan ve bir kamu hizmetine tahsis edilmiş mallardır. Kamunun dolaylı kullanımına ayrılmışlardır. Örneğin, demiryolları binilen trenler vasıtasıyla kullanılır. Ayrıca özel bir düzenlemeye tabi tutulmuş olmaları gereklidir. Özellikle tahsis, bağış, inşaat gibi hukuki işlem ya da fiili eylem sonucunda kamu malı niteliği kazanırlar. Hizmet mallarına örnek olarak limanlar, askeri tesisler, demiryolları, hastaneler, cami, adliye gösterilebilir.
III. OLUŞUM TARZLARINA GÖRE KAMU MALLARI
A- Tabiî Kamu Malları: Tabiat olayları sonucu meydana gelmişlerdir. İnsan eliyle oluşturulmamışlardır. Göller, akarsular gibi örnekler verilebilir.
B- Sun’i Kamu Malları: İnsanların müdahalesiyle meydana gelmiş mallardır. Yollar, binalar, pazar yerleri buna örnektir.
IV. NAKLEDİLEBİLMELERİNE GÖRE KAMU MALLARI
A- Taşınır Kamu Malları: Bu tür mallar, bir yerden bir yere taşınabilen, nakledilebilen mallardır. İdarenin yürüttüğü kamu hizmetinin unsuru olan her taşınır malın kamu malı sayılacağı görüşünün yanında, kamu
hizmetine tahsis edilmiş her taşınırın kamu malı sayılamayacağı, bunların kamu hizmetinde kullanılmak üzere üretilmiş ya da düzenlenmiş olması gerektiği, askeri araç, silah gibi malların kamu malı kabul edileceği, ancak bilgisayar, kalem, fotokopi makinesi gibi özel kişilerin kullandıklarından farklı olmayan malların kamu malı sayılmayacağı şeklinde görüşlerde vardır.
B- Taşınmaz Kamu Malları: Bir yerden bir yere nakledilemeyen mallardır. Göl, nehir, binalar, yollar buna örnektir.
V. KAMUSAL MALLARININ HUKUKSAL REJİMİ
Kamu mallarının hukuki rejiminin en önemli özelliği koruyucu olmasıdır. Kamu mallarını ihtiyaç olduğu sürece idarenin kontrolünde bulundurmak ve malların tahsis gayelerine uygun bir şekilde kullanabilmelerine imkan sağlamak temel gayedir.
1- Kamu Mallarının Devir Ve Ferağ Edilmezliği
Kamu mallarının devredilmezliği ilkesi, bir kamu tüzel kişisine ait olan bir kamu malının bir diğer kamu tüzel kişisine ya da bir özel kişiye devredilemeyeceğini öngörmektedir. Bu ilke, kamu tüzel kişilerinin özel hukuka tabi mallarını kapsamaz.
Sahipsiz malların devir yasağı, mutlak bir şekilde uygulanır. Orta ve hizmet mallarında ise tahsis işleminin kaldırılması halinde bu mallar, idarenin özel hukuka tabi malları haline geleceği için devri mümkündür. Tahsisin kaldırılması için de kamu yararı mutlaka aranmalıdır.
İlkenin en etkili olduğu durum, bir Anayasa hükmü ile belli şartları taşıyan mallara, kamu malı statüsü
tanınmasıdır. Örneğin kıyılar, Anayasa koyucunun iradesiyle (1982 Anayasası madde 43) kamu malı olarak vasıflandırılmıştır. Kıyıların sahibi devlet olsa da Anayasa değişikliği yapmadan kıyılar bakımından devir imkanı yoktur. Anayasa düzeyinde düzenlenmemiş olan mallar için kanunla özel bir kişiye devir mümkündür. Ayrıca kanunla açıkça öngörülmediği sürece kamu malları üzerinde sınırlı ayni hak (ipotek, irtifak hakları) tesisi de mümkün değildir.
2- Kamu Mallarının Kamulaştırılamazlığı
Kamu malları, iradi bir şekilde devredilemeyeceği gibi cebri bir şekilde de devredilemez. Bir kamu tüzel
kişiliğinin sahip olduğu bir kamu malı, başka bir kamu tüzel kişiliği tarafından kamulaştırılamaz. Bu ilke, Anayasanın 46.maddesi ile 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 30.maddesinden çıkarılabilir.
Böyle bir durumda malın sahibi konumundaki kamu tüzel kişisi, tahsisi kaldırırsa diğer bir kamu tüzel kişisi kamulaştırma yapabilir. Tahsis işlemi kaldırılıp mal, idarenin özel malı statüsüne sokulursa, bedel karşılığı ya da bedelsiz olarak başka bir kamu tüzel kişiliğine verilebilir. Bu konularda çıkacak uyuşmazlıkların Danıştay kanalıyla çözülmesi gerekmektedir.
3- Kamu Mallarının Haczedilmezliği
Kamu malları devredilmez olduğuna göre, devir sonucu doğuran haciz işleminin yapılması da mümkün değildir. Çünkü bir kamu malının haczi, tahsis edildiği görevde aksamalara yol açar. Türkiye’de kamu mallarının haczedilememesi, sınırlı bir şekilde uygulanmaktadır. Çünkü İcra İflas Kanunu, sadece devlet malları ile mahsus kanunlarda haczi caiz olmadığı gösterilen malların haczini yasaklamıştır.
DİKKAT
1 Ocak 2006’dan itibaren uygulanmaya başlayan 5018 sayılı Kanun, merkezi yönetim bütçesine dahil bütün idare ve kurumların mallarının haczedilemeyeceğini belirtmiştir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’na göre, belediyelerin fiilen kamu hizmetinde kullandıkları kamu malları haczedilemez. 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 7.maddesinde de yukarıdaki aynı hüküm bulunmaktadır. Belediyelerin ve İl Özel İdarelerinin diğer malları ise haczedilebilir.
4- Kamu Mallarının Zamanaşımı İle Kazanılmazlığı
Bu ilke de kamu mallarının devredilemeyeceği kuralının bir sonucudur. Bu mallar, devredilemediğine göre, aynı sonucu doğuran zamanaşımı ile de kazanılamaz. Bir mal, idarenin ihmali ya da uzun süre kullanmaması üzerine özel bir kişi tarafından kullanılsa bile, bu mal zamanaşımı ile kazanılamaz.
Kimi kamu malları ise Anayasa korumasına alınmıştır. Anayasa’nın 169. maddesine göre, ormanlar üzerindeki Devlet mülkiyeti devrolunamaz. Bu ormanlar, kazandırıcı zamanaşımı ile kazanılamaz ve kamu yararı dışında irtifak hakkının konusu olamazlar.
DİKKAT
İlke kamu tüzel kişilerine iki önemli hak tanımaktadır. Bunlardan birincisi, kamu malına her ne şekilde olursa olsun zilyet olan kişiden, malın her zaman geri alınabilmesi; ikincisi ise kamu malını fiilen kullanan kişinin, kamu tüzel kişisine karşı zilyetliği korumaya yönelik imkânlardan yararlanamamasıdır. İlkenin diğer bir önemli fonksiyonu, taşınır kamu malları konusunda ortaya çıkar. Bu malları elinde bulunduranların iyi niyetli olup olmamasına bakılmaksızın, kamu tüzel kişilerinin malı geri alma hakkı vardır.
5- Kamu Mallarının Tapuya Tescil Edilmezliği
Kamu malları, devredilemeyeceğine göre ve üzerinde sınırlı ayni hak tesis edilemeyeceğine göre tapu siciline tescil edilmelerine gerek yoktur. Türk Medeni Kanunu’nun 999. maddesi de bu yönde “Özel mülkiyete tabi olmayan ve kamunun yararlanmasına ayrılan taşınmazlar, bunlara ilişkin tescili gerekli ayni hakkın kurulması söz konusu olmadıkça kütüğe kaydolunmaz.” hükmünü getirmiştir.
Bu ilkenin gerekçesi olarak, tapu kütüğünün aleniyeti sağladığı, alışverişin güvenliğini sağladığı, kamu
mallarının ise kişiler arasındaki alışveriş ilişkisinin dışında kalması gerektiği, kamu mülkiyeti ile özel mülkiyetin birbirine karışmaması gerektiği gösterilmiştir. Kamu mallarının da bir yere kaydedilmesi ihtiyacı bulunduğundan, özel siciller tutulabileceği, ancak bu sicillerin tapu sicilinden farklı olarak idarenin iç
işleyişi ile ilgili olacağı belirtilmiştir.
6- Kamu Mallarının Özel Olarak Korunması
Kamu malları, kamu yararına tahsis edilen mallardır. Kamu yararının tam olarak gerçekleşebilmesi için bu malların statülerinin korunmasının yanısıra malların fiziki durumlarının da gözden geçirilmesi, gerekli bakım, tamirat ve sair koruma tedbirlerinin alınması şarttır. Örneğin, kara ve demir yollarının bakımının düzenli olarak yapılması, hem insanların can ve mal güvenliğini sağlar hem de malların daha uzun ömürlü
olmasını temin eder. Kamu mallarının tabi olduğu bu korumanın bir diğer yönü de mallara zarar verenlere
uygulanan cezai yaptırımlardır. Gerçekten de kamu mallarının üzerinde özel mallara göre daha sıkı bir ceza koruması vardır.
DİKKAT
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nda hırsızlık (md.141), bir yıldan üç yıla kadar hapis cezasını gerektirirken, nitelikli hırsızlık başlığı altında düzenlenen kamu malı ya da kamu kurum ve kuruluşlarında herhangi bir mal hakkında hırsızlık (md.142/1-a), iki yıldan beş yıla kadar hapis cezası gerektirmektedir.
Aynı şekilde Türk Ceza Kanunu, özel bir kişinin malına zarar verme suçunu dört aydan üç yıla kadar hapis cezasıyla cezalandırırken (md.151/1), “kamu kurum ve kuruluşlarına ait, kamu hizmetine tahsis
edilmiş veya kamunun yararlanmasına ayrılmış yer, bina, tesis veya diğer eşya hakkında” işlenen mala zarar verme suçunun nitelikli halini bir yıldan altı yıla kadar hapis cezası ile cezalandırmaktadır (md.152/1-a).
VI. KAMU MALI NİTELİĞİNİN KALKMASI, KALDIRILMASI
Kamu malı olmaktan çıkma ya da çıkarılma, idarenin malvarlığından çıkarılma anlamına gelmez. İlgili malın, kamu malı statüsünden çıkıp idarenin özel malları statüsüne girmesi anlamına gelir.
Tabiî kamu malı, ona bu niteliği veren doğa olaylarının karşıtı doğa olaylarının ortaya çıkması (gölün kuruması, akarsu yatağının değişmesi gibi) ve niteliğini değiştirmesiyle kamu malı statüsünden çıkar.
Sun’i kamu malları açısından ise, kamu malı niteliğini kaybetmeleri için açık ve formel bir tahsisin kaldırılması kararı gerekir. Kamu malı, idare tarafından terk edilse bile, hiç kullanılmasa bile kamu malı statüsünden çıkmaz, idarenin açıkça çıkarması gerekir.
VII. KAMUNUN ÖZEL MALLARI
Kamu tüzel kişilerinin özel malları, kamunun mülkiyetinde bulunan ancak kamu yararına tahsis edilmemiş mallardır. İdarenin kamu malı niteliğindeki mallarının dışında kalan mallardır.
İdarenin sahip olduğu özel mallar, özel hukuk kuralları ile idare edilir. Çıkan uyuşmazlıklar da adli yargıda çözülür. İdare, özel mallar üzerindeki mülkiyet hakkını, özel kişiler gibi kazanır ve
kullanır. Özel malların yönetimi için yapılan işlemler de idari işlemlerdir. Dolayısıyla bunların denetimi, idari
yargı mercilerinde yapılır.