Yazar: Donato Masciandaro ve Davide Romelli**
Çeviren: Dr. Ömer Emirkadı
Küresel krizin başlangıcından beri merkez bankaları bir takım reformları uygulamaya koymuştur. Bu makale, krizden bu yana daha düşük oranda bir merkez bankası bağımsızlığına yönelik, sessiz bir yeniden yapılanmanın olabileceğini ileri sürmektedir. Bu eğilim, OECD dışındaki ülkelerde ve özellikle de operasyonel bağımsızlık seviyesi için daha da belirgindir. Bulgular, hükümetlerin merkez bankası bağımsızlığından vazgeçmekte yüksek borç, işsizlik düzeyleri ve finansal istikrara ilişkin kaygılarla baş edebilmek maksadıyla istekli olabileceğini ileri sürmektedir.
Merkez bankalarının tarihinde, bu bankaların rol ve işlevlerinin pek çok kez değişime uğradığı görülmektedir. 2008 küresel krizine kadar geçen 30 yıldan fazla sürede, dünya genelindeki merkez bankalarının yetkileri, fiyat istikrarı hedefini sağlamak amacıyla artan bir biçimde daraltılmıştır. Aynı zamanda bu daralma, modern merkez bankası yönetim ayağının bağımsızlık derecesini arttıran ve onunla eşit hale gelmesini sağlayan yönetim düzenlemelerindeki değişikliklerle beraber gerçekleşmiştir. Bu da finansal istikrarı amaçlayan geleneksel sorumlulukların giderek daha az önemli olduğu anlamına gelmektedir. Bu konudaki geniş literatür, kriz öncesinde denetleyici yapıdaki değişikliklerin yönünün, merkez bankasının denetimden büyük bir ölçüde ayrılmasıyla özdeşleşmiş olduğunu göstermektedir (Orphanides 2011, Eichengreen and Dincer 2011, Masciandaro and Quintyn 2009).
Kriz Sonrası Merkez Bankası Reformları
Bununla beraber kriz sonrası dönemde, çoğunlukla da merkez bankalarının denetim yapısındaki rolüyle ilgili bir takım önemli reformlar yapılmıştır. Örneğin, 2010 yılında Amerikan Parlamentosu, Fed’in rolünün (Fed tabanlı denetleyici bir kuruluş oluşturarak*) yeniden şekillenen finansal denetimin bir parçası olarak tekrar düşünülmesini sağlayan Dodd-Frank Yasası’nı geçirmiştir. Yasa tasarısına ilişkin olarak yapılan görüşmelerde, meclis üyeleri arasında merkez bankası üzerindeki siyasi kontrolün arttırılması yanında, Fed’in düzenleyici güçlerinin bir kısmının sınırlandırılmasına ilişkin tartışmalar yapılsa bile, Dodd-Frank Yasası aslında basiretli bir denetleyici olarak, Fed’in sorumluklarının artması ile sonuçlanmıştır.
Avrupa’da ise politikacılar denetim altındaki merkez bankalarının, bölgesel ve ulusal düzeyde katılımlarıyla ilgili reformları sonuçlandırmak amacıyla hareket ediyorlardı. 2010 yılında makro ihtiyati denetim sağlamak amacıyla, Avrupa Sistemik Risk Kurulu (ESRC) kurulmuş olup bu yeni kurum, Avrupa Merkez Bankası kontrolünde bulunmaktadır. Ayrıca 2012 yılında, Euro bölgesi devlet ve hükümet başkanları, 2014 yılında çalışmaya başlayan ve banka denetimi için üye devletlerin ulusal denetim yetkilileriyle beraber Avrupa Merkez Bankası’nı da görevlendiren Avrupa Tek Denetleme Mekanizması’nı (ATDM) kurma süreci başladı. Öte yandan, Üçüncü Basel Uzlaşısı’nın (Basel III) güncel gelişiminde konjonktüre karşı makro ihtiyati önlemlerin uygulanması merkez bankalarına bırakılmıştır.
Merkez Bankası Bağımsızlığı için Yeni Bir Dayanak
Bu olaylar zinciri, merkez bankası yönetimi için muhtemelen bir çeşit “sessiz yenilenme” işaretlerini sağlayacak gibidir (Masciandaro 2012, Blancheton 2015). Peki gerçekten öyle mi? Biz 1972-2014 arası dönemde 45 örnek ülke için merkez bankası bağımsızlığının gelişimi üzerine yaptığımız ampirik çalışmayla bu görüşü destekliyoruz (Masciandaro and Romelli 2015).
Yasal merkez bankası bağımsızlığının ölçüldüğü iki temel boyutu dikkate almaktayız: siyasi ve ekonomik bağımsızlık (Grilli et al. 1991, Debelle and Fischer 1994, Fisher 1995). Siyasi bağımsızlık, parasal istikrar hedefi ile uyumlu politikaların uygulanmasında ve planlanmasında merkez bankasına verilmiş olan takdir hakkıdır. Ekonomik bağımsızlık ise; para politikası ile uyumlu bir takım araçların seçiminde merkez bankasının özgürlüğüyle ilgilidir. Dolayısıyla, bankacılık denetimine daha fazla merkez bankası katılımı parasal istikrarı azaltır ve bunun sonucu olarak merkez bankası bağımsızlığının derecesi azalır. Grilli vd. (1991) tarafından önerilen merkez bankası bağımsızlık endeksi; bankacılık denetiminde merkez bankasının katılımı hakkında bilgi sağlamasının yanı sıra, hem ekonomik hem de siyasi bağımsızlığı içermektedir. Merkez bankası bağımsızlık düzeyinin bu yolla ölçülmesinin zaman içerisinde nasıl geliştiğini anlamak için 1972-2014 arası dönemde 45 örnek ülke açısından Grilli vd.’nin GMT (Grilli-Masciandaro-Tabellini) endeksini yeniden hesapladık. Şekil 1, örnek ülkeler açısından ekonomik ve siyasi bağımsızlığın ortalama derecesinin gelişimini göstermektedir.
Şekil 1. Ekonomik (GMT Operational) ve siyasi (GMT Political) bağımsızlık endekslerinin gelişimi
Şekil 1, birkaç önemli eğilimi vurgulamaktadır:
• Birincisi, 2008 Küresel Krizine kadar merkez bankasının hem siyasi hem de ekonomik anlamda bağımsızlık düzeylerinde açık bir artış eğilimi gözlenmektedir.
En dikkat çekici özellik, 1990’lı yılların başlarında ortalama enflasyon oranındaki ani bir artış ile merkez bankası bağımsızlığı düzeyinde önemli bir yükselmenin birlikte görülmesidir. Bu gelişme, Sovyetler Birliği’nin dağılması sonucu birkaç yüksek enflasyon yaşayan ülkenin örnekleme dahil olması ve bu ülkelerin parasal politika kurumlarında önemli reformlar uyguladığı döneme denk gelmektedir. Bu dönem ayrıca, Avrupa Birliği’nin birleşme sürecine ve üye ülke merkez bankalarının bağımsızlık düzeylerini zamanının en yükseği olan Bundesbank’ın bağımsızlık düzeyine benzer şekilde saptamayı amaç edinen yasama reformlarının uygulanmasını gerektiren Avrupa Merkez Bankasının kuruluşuna denk gelir. Dahası bu dönemde, bağımsız bir merkez bankasının kurulması, finansal piyasalara erişim sağlama ya da erişimin sürdürülmesi için dışsal bir ön koşul haline gelmiştir. Örneğin, merkez bankası bağımsızlık düzeyini değiştirmedeki siyasal kazanımlar artmıştır.
• Bu noktadan itibaren, daha istikrarlı ve düşük enflasyonlu bir döneme geçildiği görülmektedir. Bu durum, Şekil 1’de açıkça gösterildiği gibi, merkez bankasının bağımsızlık derecesinde bir düzey atlama ile örtüşmüştür.
Dahası, küresel kriz sonrası bağımsızlık düzeyinde görülen açık bir tersine dönüş dikkat çekicidir. Bu eğilim, ekonomik bağımsızlık derecesinin seyriyle görülmektedir ki GMT operasyonel endeksi merkez bankasının bankacılık izleme görevine katılımını da yansıtmaktadır (Şekil 1’deki GMT Operational). Böylece, çok düşük bir oranda enflasyona karşılık gelen kriz sonrası dönemde, merkez bankalarının bağımsızlığının derecesi azalma yönünde bir eğilimle ilişkilidir.
Geride kalan 40 yıl boyunca endeksin gösterdiği gelişmeye daha yakından bakınca 2007’ye kadar analiz edilmiş her on yıl boyunca endeksin ortalama seviyesinde sistematik bir artış olduğu görülmektedir. Bu örnek, siyasi ve operasyonel GMT’ye ayrı ayrı baksak da bakmasak da ve OECD üyesi olan ya da olmayan ülke örneklerini ayırsak da ayırmasak da istikrarlıdır. Lakin bu artış eğilimi 2008 sonrası dönemde tersine dönmüştür. Ortalama merkez bankası bağımsızlığı seviyesi düşmekte ve bu azalma OECD üyesi olmayan ülkelerde ve özellikle de banka denetimine merkez bankasının katılımı üzerine bilgiyi de içeren operasyonel bağımsızlık seviyesi (GMT Operational) için daha fazla belirgindir.
Son Sözler
Bu değişim, krizden bu yana, daha düşük merkez bankası bağımsızlığına yönelik sessiz bir yenilenmenin mevcut olabileceğini ortaya koymaktadır. Bu eğilim, hükümetlerin finansal istikrar, yüksek borç ve işsizlik düzeyi gibi konularla başa çıkmak için merkez bankasının bağımsızlığından vazgeçebilmede istekli olabileceği merkez bankası bağımsızlığının operasyonel ölçümünde görülmektedir.
Referanslar
Blancheton, B (2015), “Central bank independence in historical perspective. Myth, lessons and a new model”, Economic Modelling, forthcoming.
Debelle, G and S Fischer (1994), “How independent should a central bank be?”, Conference Series, 38, 195–225.
Eichengreen, B and N Dincer (2011), “Who should supervise? The structure of bank supervision and the performance of the financial system”, NBER Working Paper 17401.
Fisher, S (1995), “Central-bank independence revisited”, The American Economic Review 85(2), pp. 201–206.
Grilli, V, D Masciandaro, and G Tabellini (1991), “Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries”, Economic Policy 6(13), 342–392.
Masciandaro, D (2012), “Monetary policy and banking supervision: still at arm’s length? A comparative analysis”, European Journal of Comparative Economics 9(3), 349–366.
Masciandaro, D and M Quintyn (2009), “Reforming financial supervision and the role of central banks: a review of global trends, causes and effects (1998-2008)”, CEPR Policy Insight 30, 1–11.
Masciandaro D. and Romelli D. (2015), “Ups and Dows. Central Bank Independence from the Great Inflation to the Great Recession: Theory, Institutions and Empirics”, Financial History Review (forthcoming).
Orphanides, A (2011), “Monetary policy lessons from the crisis”, in S Eijffinger and D Masciandaro (eds), Handbook of Central Banking, Financial Regulation and Supervision: After the Financial Crisis, Elgar Original Reference Series. Edward Elgar Publishing, Incorporated.
**Kaynak: Central Bank Independence Before and After the Great Recession
* Çevirenin Notu.