BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASINDA KULLANILAN YÖNTEMLER: EGZERSİZ VE JESTİYON YÖNTEMİ VE KARŞILAŞTIRILMASI
Egzersiz Yöntemi: Egzersiz; bir mali yılı ilişkin, gelirlerden doğan alacakların, harcamalardan doğan borçların, alınan, ödenen ve alınmayan, ödenmeyen bölümlerinin tümüne verilen addır. Bir başka deyimle, mali yıl sonunda, bütçedeki ödeneklerden kullanılmayan bölümünün gelirlerden tahsil edilemeyen kısmının, yıl içinde kullanılan ve tahsil edilen bölümleri ile birlikte bir bütün oluşturduğu ve ayrılmayacağı kabul edilir. Bu nedenle, mali yılın bitmesine rağmen, hesaplar, ödeneklerin tümü kullanılıncaya, gelirlerin tümü toplanıncaya dek kapatılmaz. Hesabın kapatılması, bütçenin tümüyle uygulanmasına (gelirlerin toplanması, harcamaların yapılmasına) bağlıdır.
Egzersiz yöntemi, hesapların mali yılın bitiminden sonra kapatılması için bir süre öngörülüp, öngörülmemesine göre sınırlı ve sınırsız bir şekilde uygulanabilir. Sınırlı egzersiz yönteminde, hesapların kapatılmasının belirli bir süre sonunda gerçekleştirilmesi gereklidir. Sınırsız egzersiz yönteminde, süre öngörülmeden, hesapların sonuçlandırılması işlemi ön sürdürülür. Egzersiz yönteminin en önemli sakıncası, bütçe denetimini kapatma süresi ölçüsünde geciktirmesidir. Bunun dışında, yürürlüğe giren mali yılın bütçe ödenekleri, hesabı kapatılmamış yılın hizmetleri karşılığı olarak kullanılarak, kapatma süresi sürekli uzatılabilir ve ödenekler karışabilir. Bu nedenlerle, egzersiz yönteminden çoğunlukla vazgeçilmiş ve aşağıda belirtilen jestiyon sistemi tercih edilmiştir.
Jestiyon Yöntemi: Jestiyon, bir devlet saymanın yönetim zamanını ifade eden bir kavramdır. Bu yöntemde saymanın yönetim zamanı en çok bir yıl, en az mali yıl içinde görevde kaldığı süre olarak kabul edilmiştir. Bir başka deyimle, bütçe hesabı saymanın yönetim zamanının sonunda kapatılır. Bu yönetim zamanı olağan olarak bir bütçe yılıdır. Sayman, bütçe yılı içinde daha az bir süre yönetim yapmışsa hesaplar, saymanın görevde olduğu süre sonunda kapatılır ve yeni saymana devredilir. Türk bütçe uygulamasında kabul edilen hesapları kapatma sistemi bazı istisnalarla, jestiyon sistemidir. Hesaplar, bütçe yılı sonunda kesin kapatılır. Yürürlüğe giren yeni yılda, uygulaması biten bütçe yılına ilişkin gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına olanak verilmez. Sayman, bütçe yılı bitmeden görevden ayrılmışsa, hesapları kapatır ve yeni saymana devreder, ancak, yeni saymanda mali yıl sonunda hesapları kesmek zorundadır.
Türk bütçe yılı uygulamasında, jestiyon sistemi katı uygulamasına gidilmemiş ve bazı istisnalarla sistem yumuşatılmıştır. Daha açık bir anlatımla, mali yıl sona erdikten sonrada bazı harcamaların belirli koşullarla uygulaması bitmiş yıl bütçesindeki ödeneklerden indirilmesi (mahsubu) olanağı tanınmıştır.
EGZERSİZ ve JESTİYON YÖNTEMİNİN KARŞILAŞTIRMASI
Bütçe Hesaplarını tutmadaki bu iki sistemi kıyaslayacak, değerlendirecek olursak şunları söyleyebiliriz: Yönetim dönemi (jestiyon) sistemi şu özellikleri taşır:
1) Bu hesap usulü yıllık ilkesiyle tam bir bağdaşma durumu gösterir. Yıllık ilkesi bütçenin uygulama süresini 12 ay olarak saptamıştır. Jestiyon usulünde de hesaplar mali yıl esasına göre tutulur. Yıl sonunda kullanılmayan ödenekler iptal edilir. Tahsil edilemeyen gelirler gelecek yıllar bütçelerine devredilir.
2) Hesaplar sadeleşir. Bir bütçe yılı içinde geçmiş yıllar bütçeleriyle ilgili türlü çeşitli hesap tutmaya gerek yoktur. 1999 bütçesi yürürlükte iken olan hesabı tutulur. Geçmiş yıllar bütçelerinin hesapları kapanmış olur.
3) Yıl hesapları tutan saymanlar her bütçenin girdi çıktılarını ayrı ayrı koğuşturacak yerde sadece uygulanmakta olan yılın bütçesinin hesaplarını gerçekleştirmeye çalışırlar. Kasa durumu tek hesap içinde toplanır.
4) Jestiyon usulü çabuk sonuç verir. Yıl bitince hesaplar kapatılır. Bir yıl bütçesinin hesaplarının gelecek yıllara uzaması söz konusu değildir.
5) Mali yıl hesabı çabuk alınınca kesin hesap kanununu hazırlamak kolaylaşır.
6) geçmiş yılara ait uygulamalar kesinlik kazanınca bütçe hazırlıkları sırasında gelir gider tahminlerinin yapılmasında bunlardan yararlanılabilir. Jestiyon sisteminde hesap tutmada sağlanan açıklık, sürat, bu bakımdan da ayrı bir değer taşır.
7) Hesaplar bir tek yıla ait olunca, bunlar üzerinde yapılacak denetim daha etkin bir niteliğe kavuşur.
Hesap dönemi (egzersiz) usulü ise;
1) Daha mantıkidir.
2) herhangi bir bütçe yılına ait gelir ve gider hesaplarını bütünüyle kapsamaya çalışır. O sebepten herhangi bir yıl bütçesinin gerçek durumunu kesinlikle ortaya koyar. Bir bütçe içerisinde başka mali yıllardan kalma gelirler - Bakaya- ve geçmiş yılların masraf hesaplarından kalma borçlar - geçmiş yıllar borçları - bulunmaz.
3) Bu sistemde (mali yıl bitiyor, kullanılmayan ödenekler iptal edilecek öyle ise ne yapıp yapıp elimizdekini harcayalım) düşüncesiyle davranmaya gerek kalmaz. Çünkü her yıl bütçesi ayrı bir bütündür. Ertelenmiş gelirler de harcamalar da ait olduğu yıl bütçe hesabına girecektir.
4) Yönetimden bu düşünceyi söküp atabilirsek sosyal yararı düşük işlere harcanacak paralar azalır. Kaynak kullanımında kötü kullanmalar, savurganlıklar önlenir.
Buna karşın hesap dönemi sisteminde;
1) İşler uzar.
2) Hesaplar karışır, bir bütçe yılına ait hesaplar on yıl süre ile açık bulundurulursa muhasipler her sene on ayrı bütçenin hesabını tutmak zorunda kalırlar.
3) Bu yöntemin israfları önleyeceği de şüphelidir. Zira yöneticiler herhangi bir yıl bütçesinde tahsil edilememiş gelirler gelecek yıllarda nasıl olsa toplanacaktır diye bütçe olanaklarını aşan harcamalar yapma eğilimi gösterirler.
4) Egzersiz sisteminde bütçenin uygulandığı yıl ile hesapların kapandığı sene arasında uzun süreler geçer. Denetim, hesaplar kapatıldıktan sonra yapılacaktır. Eski yıllar hesaplarına karşı ilgi azalır. Dolayısıyla denetim etkinliğini yitirir.
Bütçe hesaplarını mali yıl sonunda kesen yönetim dönemi “jestiyon” sistemi şimdi hemen her yerde uygulanmaktadır. Hesap dönemi sistemine uzun yıllar bağlı kalmış Fransa gibi ülkeler bile bu uygulamayı bırakmışlardır. Hesap sistemlerindeki makineleşme yönetim dönemi usulüne yönelimi daha da hızlandırır. Ancak sistemin uygulanışı ülkeden ülkeye farklılıklar gösterir. İngiltere’de daha sert ve kesin bir uygulama varken, İtalya, Türkiye, Belçika gibi ülkelerde uygulama yumuşatılmıştır.
JESTİYON SİSTEMİNİN ÜLKEMİZDEKİ UYGULANIŞ BİÇİMİ
GMK, devlet mal varlığındaki kıymet hareketlerine ait hesapların yıllık olarak -mali yıl esasına göre- ve yönetim sistemine göre yapılacağını açıklıkla ifade ediyor -Mad. 3-. Aynı sistemin uygulanış biçimini anlatan diğer maddeleri içinde ele alındığı zaman 3 üncü maddede sözü edilen yönetim dönemi -mali yıl esasının yumuşatıldığı göze çarpar. Jestiyon sistemi gelir ve gider bütçelerinde ayrı ayrı uygulamalar gösterir.
a) Gelirler : Devlet gelirleri çok çeşitlidir. Bunlar arasında en önemli yeri vergi gelirleri işgal eder. Vergilerin tarh, tahakkuk, tebliğ ve tahsil gibi çeşitli safhalardan geçtiği bilinmektedir. Mali yıl sona erdiği zaman salınmış bir vergi bu idari safhalardan herhangi birisi içinde bulunabilir. Bazen bütün işlemler tamamlandığı halde vergi tahsil edilip para devlet kasalarına girememiş olabilir. Maliye dilinde bir yıl içinde tahsil edilemeyip de tahsil işlemi gelecek yıllara devredilen gelirlere geçmişten kalma anlamına “bakaya” denir. GMK ’da gelirlerle ilişkili olarak şu hükme rastlıyoruz. “Mali yıl sonuna kalan bankaya, gelecek yıl bütçesine mal edilir” - Madde 40-.
Gerçekten, gelir tahsilatının kaydedildiği hesap cetvellerinde, iki ayrı sütuna rastlanır. Yıl içindeki gerçekleşmesi gerekli vergileri gösteren bölüme “haliye”;geçmiş yıllarda tahsil edilmeleri gerekirken çeşitli sebeplerle toplanamayıp da ertesi senelere intikal etmiş gelirlere “bankaya” cetveli. Aslolan, her verginin, vergiyi doğuran olayın oluştuğu yılda salınması ve toplanmasıdır. Vergileri ve diğer devlet gelirlerini gerçekleştirmekle sorumlu memurlar - vergiler için, gelir tahakkuk memurları ve onların bağlı oldukları vergi daireleri ve saymanlar - Devlet lehine doğan alacakları herhangi bir sebeple tahsil edemez duruma düşerse bunun hesabını verirler. Eğer böyle bir duruma ihmal sonucu düşülmüşse vazife kusurundan dolayı sorumlu olurlar. Bankaya, memurun sorumluluğu gerektiren kusuru olmadan tahsil edilemeyen ve gelecek yıllara toplanması bırakılmış gelirlere denir.
Bir vergi ya da mali yükümlülük, onu doğuran olayın oluşmasıyla gerçekleşebilir duruma gelir. Yükümlülük koyan yasanın, vergi usul kanununun, devlet alacaklarının tahsiline dair yasanın koyduğu yöntemlere göre vergiler salınır ve toplanır. Vergilerin tahakkuk ve tahsili için tanınmış bir zaman aşımı süresi vardır. bu süre beş yıldır. İdarenin çeşitli eylemlerle zaman aşımını durdurması imkanı vardır. fakat yükümlüye isnadı mümkün herhangi haklı bir sebeple ertelenmemiş olan vergiler beş yıl süre ile tarh, tebliğ, tahakkuk, ve tahsil edilmezse zaman aşımına uğrar.
Görülüyor ki gelirlerde temel ilke gelirin tahsil edildiği yıl bütçesiyle ilişkilendirilmesidir. Demek ki jestiyon usulü devlet gelirleriyle ilgili olarak kesinlikle uygulanmaktadır. Hiçbir yumuşatılma söz konusu değildir.
b)Masraflar: GMK Devlet mal varlığındaki kıymet hareketleri hesabının yıllık olarak tutulmasını esas ilke biçiminde koymuş olmasına rağmen masraflarda bazı yumuşatılmalar göze çarpar. Genel Muhasebe Kanununun 46’ ncı maddesi masraflarla ilişkili olarak şu uygulamayı getirmiştir. “Bir yıl bütçesiyle verilen ödenekler o yıl süresince yapılacak işlerin ve hizmetlerin karşılığıdır. Senesi içinde yapılamayan işlerin yıl sonuna kalan ödenekleri iptal olunur. Kullanılamadığı zaman gelecek yıllara bırakılıp orada harcanacak ödenekler yöntemi kaldırılmıştır”. İlkeye ve onu pekleştiren yukarıdaki maddeye karşın uygulamada bazı esnekliklere yer verilmiştir.
__Bütçe içinde yer almış programlardan herhangi birinin uygulaması yapılmış, borçlu mal teslim alınıp hizmet görülmüş ise devlet duruma düşmüştür. Masraf yapmadaki taahhüt ,tahakkuk verile emrine bağlama işlemleri tamamlanmıştır. Bu durumdaki harcama herhangi bir sebeple ödeme yapılmadan mali yıl sona ermiş olursa bu işlem “emanet hesabı” na alınır. Ve bütçeye kaydedilir. Yasanın böyle bir uygulamaya yer vermiş olması şu sebeplere dayanır. Bir kere yapılmış bir işin ödeme emrine bağlanmış parası ilgili olduğu yılın bütçe hesabına girmelidir. Emanet hesabı bu amaçla açılmıştır. Eğer böyle yapılmazsa o işin,o malın yapılmasına ve alınmasına ilişkin ihtiyaç devam ettiği için gelecek yıl bütçesine o amaçla yeniden ödenek koymak gerekir. İkincisi ,daha önemli nokta budur. Yapılmış bir işin parası bütçede o amaçla konulmuş ödenekten karşılanmalıdır. Aynı iş için birden ziyade kez bütçe ödeneklerine müracaat olasılığına yer verilmemelidir.
Beş yıllık zaman aşımı devlet aleyhine doğmuş borçlar için de söz konusudur. Verile emrine bağlanmış bir işlem kamu yönetiminin hiçbir kusuru olmadan beş yıl süre ile hak sahibi tarafından istenmezse devlet lehine zaman aşımına uğrar.
__Avanslarla ilişkili hükümler :Mukavelelerinde kendilerine peşin ödeme yapılacağı hakkında hüküm bulunan müteahhitler mali yıl bittikten üç ay sonraya kadar aldıkları avans karşılığı olarak yaptıkları işleri işin yapıldığını belirleyen resmi evrak ile ispatlayarak ilgili saymana başvururlarsa mahsup işlemi avansın verildiği yıl bütçesi ile ilişkili olarak yapılır.
__Mali yıl sonuna kalan diğer borçlar:GMK 7’nci maddesinde masrafı,yapılması bütçe içine alınmakla kararlaştırılmış bir işin yerine getirilmiş olması sonunda Devlet aleyhine doğan bir borç olarak tanımlanır. Mali yıl sonuna kalan borç denildiği zaman,tanımlamaya uygun olarak bir işin ya da hizmetin yapılmış olması dolayısıyla devlet aleyhine doğmuş borçlar kastedilir. Devletin yaptırdığı iş ya da teslim aldığı maldan doğma bir borcu ödememesi,ödemekten kaçınması söz konusu olamaz. O halde,sözü edilen durumlarda,mali yıl sonuna kalmış işlemlerin devlet aleyhine doğmuş borçların bir sonuca ulaştırılması gereklidir. Devlet aleyhine doğmuş bir borç herhangi bir sebeple mali yıl sonuna kadar ödenmemiş ya da emanet hesabına alınmamış ise:
aa) Mali yılın bitiminden sonraki yıl içinde ödenirse karşılığı bütçenin “Geçen sene borçları” bölümünden karşılanır. Bölümdeki ödenek bu tür ödemeleri karşılamaz ise ön izin ilkesiyle verilmiş ödenekleri bazı hallerde aşabilmesi için Maliye Bakanına tanınmış özel yetki -GMK Madde 48- bu durumlarda da işletilir.
bb) Devlet aleyhine doğmuş borçlar daha sonraki yıllara kalırsa,beş yıl içinde bütçenin “Eski seneler borçları”bölümünden ödeme yapılır.
Her iki halde de ödeme yapılabilmesi hizmetin yapıldığı yılda o iş için bütçeye ödenek konulmuş olmasına ve yapılacak ödemenin bütçedeki ödenek sınırı içinde kalmasına bağlıdır. Malın alındığı ,hizmetin yapıldığı , yılın bütçesinde o işler için öngörülmüş ödenekleri aşan tahakkuklar için ödeme yapılamaz. Zira bu program için yapılabilecek harcamanın azami sınırı bütçedeki ödeneğin toplamıyla belirlenir.
Bu uygulamanın jestiyon sistemine getirdiği esneklik üzerine dikkatleri bir kez daha çekmeğe çalışalım. Yönetim dönemi sisteminde mali yıl sonunda bütçenin gelir hesabı da gider hesabı da kapanır. Oysa ki yukarıda anlatılan durumlarda hizmetin yapıldığı yılda bütçeye konulmuş bir ödenek hizmet yapıldığı hale kullanılmamış ise beş yıl süreyle müteakip yıllar bütçelerinde ödenebilmektedir. İşaret edilen uygulamalar dışında yönetim dönemi sistemi masraflar içinde mutlak bir ifade taşır. Türkiye’deki jestiyon uygulamalarının yumuşatılmış sayılması ,anlatılan istisnaların varlığından doğmaktadır
SONUÇ
verimli olduğunu görüyoruz. Egzersiz yönteminin avantajlarından çok sakıncalarının olması
Egzersiz ve Jestiyon usullerini karşılaştırdığımızda Jestiyon usulünün daha bu sisteme bağlı ülkeleri bile vazgeçirmiştir. Bazı ülkeler jestiyon yönetimini sıkı sıkıya uygulamakla beraber bazıları sistemi kendi koşullarına göre yumuşatmıştır. Egzersiz döneminde hesapların yıllara yayılmasıyla; hesapların karışması, israfa neden olunması, işlerin uzaması, denetimde etkinliğin yitirilmesi gibi sakıncalar ortaya çıkmaktadır. Jestiyon usulü ise ilk önce bütçenin yıllık olma ilkesiyle bağdaşır. Hesapların her yıl kapatılması karışıklığı önler, denetimi kolaylaştırır, verimi sağlar, her hesabın açık ve sade olarak görünmesine yol açar.
Bir yandan jestiyon yönteminin faydaları diğer yandan jestiyon yönteminin sakıncaları, egzersiz yönteminin tamamen terk edilmesine yol bu yöntemin sadece kağıt üzerinde bilgi olarak kalmasına yol açmıştır. Zaten günümüz dünyasında karışıklığa yer yoktur.
OKUMA KAYNAKLARI
1-) Kamusal Maliye: Bütçe İkinci Cilt
Bedri Gürsoy Ankara Üniversitesi Maliye Profesörü
Ankara 1980
2-) Kamu Bütçesi ,Dördüncü Baskı, İstanbul 1984
Ömer Faruk Batırel