Birgül A. Güler, DEVLETTE REFORM:
Neoliberal devlet reformu bütçe; personel; merkezi yapı; yerel yönetim olmak üzere dört temel alanda ilerlemektedir.
Süreç, asıl olarak Dünya Bankası, OECD, Avrupa Birliği, Birleşmiş Milletler'in müdahale alanıdır.
IMF'nin bu süreçteki rolü, "kamu harcamalarının kısılması" baskısında somutlanmaktadır.
Kaya Karan, EGER KAMU YONETIMI TEMEL KANUNU TASARISI YASALASIRSA
Türkiye Kamu-Sen Genel Başkanı Bircan AKYILDIZ:
"Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısını Türkiye Kamu-Sen Olarak bu şekliyle kabul etmiyoruz."


DEVLETTE REFORM
ÖZET:
Yazı, günümüzde yürürlükte olan "kamu kesimi reformu", "kamu yönetişimi", "devlet reformu", "devletin yeniden yapılandırılması" gibi adlarla anılan kapsamlı neoliberal müdahalenin temel özelliklerini ortaya koymak ve eleştirisini yapmak amacına dönüktür.
Neoliberal devlet reformu bütçe; personel; merkezi yapı; yerel yönetim olmak üzere dört temel alanda ilerlemektedir. Süreç, asıl olarak Dünya Bankası, OECD, Avrupa Birliği, Birleşmiş Milletler'in müdahale alanıdır. IMF'nin bu süreçteki rolü, "kamu harcamalarının kısılması" baskısında somutlanmaktadır. Neoliberalizmin temel kavramı "yönetişim"dir; kavramın modeldeki konumu "yeni tip iktidar"ın formülünü vermesidir; etkin hizmet - şeffaflık - hesapverilebilirlik gibi kavramlar, "yeni tip iktidar"ın nasıl bir bürokratik yapı talep ettiğini ortaya koyma işi görmektedir. Toplam kalite yönetimi, performans yönetimi ve denetimi, sözleşmeli istihdam.. gibi kavramlar, yönetişim tipi iktidarın bürokrasisinde geçerli olan "idari usul" ve personel sistemini çizmektedir. Bu temel özelliklere dayanan iktidar ve bürokrasi, "yerellik" üzerine inşa edilmektedir; Dünya Bankası ile Birleşmiş Milletler'in özelleştirmeyi de kapsayan "yerelleşme (desantralizasyon)" formülleri, Avr upa Birliği tarafından "yerellik (subsidiarite)" terimiyle ilerletilmiştir. İkisi birlikte, ülkeleri federal esaslara oturan bir devlet yapısına sürüklemektedir.
Yazı, yönetişim tipi iktidarın, sermaye diktatörlüğü üzerinde yükselen yeni bir sömürgeleşme çağını inşa ettiğini savunmaktadır.
Yazı Başlıkları:
DEVLETTE REFORM
Birgül Ayman GÜLER
Günümüzde ön plana çıkan konulardan biri, gerçekleştirilmek istenen kapsamlı bir kamu personel rejimi reformudur. Ancak bu başlık, yalnızca, daha büyük bir reform dalgasının parçasıdır. Sergilenen girişimlerden biri kamu personel reformu iken, bir başka girişim daha önceden başlatılmış kamu bütçe reformu, bir başkası yerel yönetimler reformu ve nihayet sonuncusu kamu yönetimi reformudur. Bu dört girişim, bir bütün olarak devlet reformu başlığı altında toplanan ana sütunları oluşturmaktadır. Her biri kendi içinde bir bütün oluşturan bu başlıklar, tek tek inceleme konusu yapılmayı gerektirecek kadar ayrıntılıdır. Ancak, ayrıntılara inen bir çalışmadan önce, içinde yer aldıkları bütün bakımından tanınmaları, doğru anlama ve yorumlama için neredeyse kaçınılmazdır.
Burada, dört ana sütundan kamu bütçesi reformu üzerinde durulmayacaktır. Kamu bütçesi reformu çalışmaları hemen hemen tamamlanmıştır. 1995 yılında Dünya Bankası'ndan alınan Kamu Mali Yönetimi Kredisi temelinde yürütülen çalışmalarla, 1965 yılından bu yana uygulanan 'plan program bütçe sistemi' yerine 'analitik bütçe sistemi' yada 'fonksiyonel bütçe sistemi' adı verilen farklı bir sistemin kuruluşu tamamlanmıştır. Pilot uygulamaları yapılmış olan yeni sistem, henüz tüm kamu kesiminde uygulamaya girmemiştir. Yeni sistem, Maliye Bakanlığı'nın "bumko.gov.tr" adlı sitesinde yayımlanan tanıtıcı malzeme kullanılarak irdelenebilir. Ayrıca aynı bakanlık, yeni bütçe sistemini iki kitap halinde yayınlamış durumdadır.
Kamu yönetimi reformu, genel olarak devletin yapısal örgütlenmesini değiştirmeye dönük etkinliklere verilen addır. Bu kapsamda merkezden yönetimin merkez örgütlenmesine -bakanlık yapısı, bakanlıkların bağlı ve ilgili kuruluşları, kurullar sistemi, merkezden yönetimin taşra -bölge, il, ilçe örgütlenmesine ilişkin değişiklikler, bu parçalar arasında yetki dağılımı ile kamu yönetiminin denetim sistemine dönük hükümler yer almaktadır. Gerçekte bu alt başlıklar, 12 Eylül 1980'den bu yana çeşitli dönemlerde farklı boyutları bakımından gündeme gelmiştir. Son iki yıldan bu yana farklı olan, tüm alt başlıkların topyekün yeniden tanımlama konusu yapılması ve ortaya "kamu yönetişimi" adı verilen yeni bir yapı çıkarılması hedefidir. Kamu personel rejimi reformu, Devlet Personel Başkanlığı'nın 1993 tarihli "İlkeler Taslağı"ndan sonra , bir yasa tasarısına 1996 yılında konu olmuş başlıklardan biridir. Personel rejimi alanı, son birkaç yıldan bu yana sürdürülen norm kadro uy gulamalarıyla fiilen kapsamlı bir müdahale alanı haline gelmiştir. 2003 yılı, bu konuda kapsamlı bir rejim değişikliği girişimlerinin başlatıldığı yıl olma özelliği taşımaktadır. Hem kamu yönetimi hem personel reformu, Dünya Bankası'nca açılmış 2000 tarihli 'Ekonomik Reform Kredisi', 2001 yılında ilki, 2002 yılında ikincisi açılan 'Program Amaçlı Mali ve Kamu Yönetimi Kredileriyle yönlendirilmektedir. Yerel yönetimler reformu ise, yine 1980'den bu yana gündemde yerini hep korumuştur. Ancak, yerel yönetim sistemini, yalnızca yerel yönetimler düzlemini değiştirerek değil aynı zamanda merkezi yönetimi de tanımlayarak düzenlemek, 1994 yılında başlatılmış bir çaba olarak dikkat çekmektedir. Bu çaba ikişer yıllık aralarla ortaya yasa tasarı taslakları çıkmasıyla daha sürekli bir niteliğe sahiptir denebilir. Günümüzde, 58. Hükümet imzalı beşinci bir taslak vardır; Dünya Bankası, Türkiye'ye bir "Yerel Yönetimler Reformu Kredisi" açma hazırlıkları içindedir; Avrupa Birliği fonları bu alana dönük olarak kimi projeler için harekete geçirilmiş durumdadır.
DÜNYA BANKASI KREDİLERİ ve Reformlar
Dünya Bankası ile Türkiye Cumhuriyeti arasında 1950 yılından bu yana toplam 170 kredi anlaşması yapılmıştır. 1980'e kadar genel olarak reel sektördeki somut işler kredilendirilirken, bu kurumun kredileri, 1980'li yıllardan bu yana doğrudan devlet örgütlenmesi üzerinde yoğunlaşmıştır. Bunlardan sonuncusu, günümüzde devlet reformunu doğrudan yönetmeye yönelmiş olanı 2002 tarihlidir. Program Amaçlı Mali ve Kamu Yönetimi Uyarlama Kredisi , şimdiye kadar Türkiye'ye açılan en yüksek kredidir. Kredi anlaşması, 1.350 milyon dolar tutarındadır. Bu, aynı adla açılmış ikinci kredidir; ilki 2001 yılında, 1.100 milyon dolar tutarıyla açılmıştır. İki PFPSAL, 2000 yılında açılmış olan 760 milyon dolarlık Ekonomik Reform Kredisi'yle açılan yoldan ilerlenerek geliştirilmiştir. Bu kredinin daha gerisinde ise 1996 tarihli Kamu Maliyesi Yönetimi Kredisi yer almaktadır. Dünya Bankası'nın, Türkiye'ye açtığı en yüksek tutarlı krediler olan PFPSAL I ve II'nin %50'lik bölümleri "merke zi yönetim, hukuk, adalet, kamu yönetişimi" konularında yapılacak reformlara ayrılmıştır. Krediler, anlaşmalarında yazan koşullara bağlı olarak dilim dilim kullandırılmaktadır. İkinci kredinin şimdiye kadar ilk dilimi alınmış, kalan iki dilimin alınması için, kamu yönetiminin örgütlenmesine ilişkin düzenlemeler ile kamu personel rejimi reformuna dönük çalışmaların başlatılması koşulu gibi bazı işlerin yerine getirilmesi istenmiş bulunmaktadır. Hükümet, bu alandaki çalışmaları 6 ile 9 ay arasında tamamlamak üzere çalışacağını açıklamış bulunmaktadır.
Yerel yönetimler reformu için günümüzde açılmış bir Dünya Bankası kredisi yoktur. Ancak Dünya Bankası üç yıldan bu yana belediyecilik sektörü analizleri yapmakta, İller Bankası'nın geleceğinin ne olacağı, Türkiye'de yerel yönetimlere nasıl daha fazla "özerklik" verileceği, daha açık deyişle, yerel yönetimlerin merkezi yönetim ile bağlarının nasıl koparılabileceği ve bu kurumların küresel mali piyasalara nasıl bağlanabileceği üzerine çalışmalar yapmaktadır.
Dünya Bankası, Hazine Müsteşarlığı üzerinden, İçişleri Bakanlığı'yla birlikte yaptığı toplantılarda, şirketlere hazırlattığı analiz raporlarını sundurmakta ve bu raporları bürokraside tartışmaya açtırmaya çalışmaktadır. Bu süreç, çeşitli yönleriyle ilgi çekicidir. Dünya Bankası, yerel yönetim analizlerini yaptıracak kamu kurumu yada akademik personel bulamaz hale gelmiştir; bulabildiği kurum yada akademisyenlerin çalışmalarından tatmin olmamaktadır. Anlaşılan, işi ticari amaçla parası karşılığı yapan özel sektör danışmanlık şirketleri, ülkenin ve özel olarak da kamu kesiminin sağduyusundan uzak durabilmekte, bu da patron kurumun daha çok işine yaramaktadır. Bir başka yönden bakılırsa, Dünya Bankası da kendi içinde "özelleştirme" politikası uygulamaktadır. 2002 yılı sonunda Dünya Bankası'nın Hazine Müsteşarlığı ortaklığı sayesinde "Belediye Sektörü Analizi" adlı bir rapor ortaya çıkmış, bu raporla birlikte öncelikle İller Bankası'nın tasfiye edilmesi açıkça dil e getirilmiştir. Bu rapor, AKP Acil Eylem Planında öngörülen yerel yönetim reformunu "destekleyen" içeriği ile dikkat çekmektedir. 2003 yılı içinde, Dünya Bankası'ndan 'Yerel Yönetimler Reformu Kredisi' geleceğini ileri sürmek, pek tahmin sayılmaz. Böyle bir kredinin açılması, dünyada uygulamanın ilk örneği de olmayacaktır. Dünya Bankası, daha önce Filipinler'e, Şili'ye, Gürcistan'a, Uganda'ya bu tür krediler açmıştır. Dolayısıyla, nasıl bir plan ile karşı karşıya bulunduğumuzu, bu örnekler üzerinde kısa bir çalışma yaparak görme olanağımız da vardır.
Dünya Bankası Türkiye'den İller Bankası'nı tarihe gömmesini, belediyeleri küresel para piyasalarına doğrudan ulaşabilecekleri bir özerkliğe kavuşturmasını istemektedir. Kurulacak bu yeni bağın sağlamlaştırılması için ise belediye sisteminde reform talep etmekte, bu çerçevede, kredilerin geri dönmesini güvence altına alan bir bütçe sistemi; cari harcamaları sınırlandırmaya yarayacak yerel-esnek-sözleşmeli bir personel rejimi; yerel gelir kaynakları; harcama serbestliği esaslarına dayanan bir yerel "özerklik" öngörmektedir. Dünya Bankası'nın modeli, yerel ile merkezi yönetim arasındaki ilişkileri gevşetmekte / yer yer koparmakta; bu nedenle "yerel yönetim özerkliği" amacını gerçekleştirmektedir. Ne var ki, yerel yönetimler ile kredi üzerinden küresel mali piyasalar ve bunlar üzerinden de ulusötesi yatırımcı-işletmeci sermaye arasında yeni bir bağ çekmektedir. Böylece küresel ile yerel birbirine bağlanmakta, yerel hizmetlerin özelleştirilmesi ile küresel liberali zasyonu aynı anda sağlanmış olmaktadır. Yeni bağlantı, geleneksel özerklik-vesayet tartışmalarını kırıp atmaktadır; yerine çekilen bağ ise söze konu edilmemekte, dolayısıyla modelin "yerel demokrasinin genişlemesi" olarak ilanı kolayca becerilmektedir.
OECD ETKİSİ: Deregülasyon - Regülasyon
Devlet reformu konusuna eğilmiş bir başka etkili örgüt, OECD'dir. Kendine özgü yöntemlerle karşımıza çıkan OECD, özellikle 1990'lı yıllarda, kısaca PUMA adını taşıyan (public management) birimi eliyle etkinlik göstermektedir. Bu örgüt, 1990'lı yıllarda özellikle eski sosyalist ülkelerde "piyasa sisteminin yeniden yaratılması" için, kapitalizme dönüş sürecini güvence altına alacak devlet örgütlenmesini yaratmayı üstlendi. Ancak ilgi alanı yalnızca "geçiş ekonomisi" denen bu ülkelerle sınırlanmamış, aynı zamanda azgelişmiş kapitalist ülkeleri de içerecek genişlikteydi; Türkiye üzerinde de doğrudan etkileri oldu.
1990 lı yıllarda OECD devletin yeniden yapılandırılmasına Dünya Bankası doğrultusunda olmak üzere "regülasyon reformu" koduyla (regulatory reform) dahil oldu. Regülasyon, kamu yönetimi alanında son dönemde en sık duyduğumuz terimlerden biridir. Regülasyon, Türkçeye "düzenleme" olarak çevrildi. Düzenleme, genel kullanımında, yasama organlarının yasaları, yürütme organlarının kararnameleri, yönetimin yönetmelikleri eliyle gerçekleştirdiği karar metinlerine verilen addır. Ancak, genel kullanımda düzenleme, hemen hemen karar metninin kendisi anlamına gelirken, OECD dilinde "düzenleme-regülasyon" bu anlama gelmez.
OECD dilinde regülasyon, belli bir amaç güden düzenlemelere verilen özel ada dönüştürülmüştür. Bir düzenlemenin, "regülasyon" sayılması için, getirdiği kuralın piyasacı bir içeriğe sahip olması gerekir. Bu terim, deregülasyon kavramıyla beraber gider. Bunlar bir kavram çiftidir. Türkçeye kuralsızlaştırma, serbestleştirme diye çevrilen deregülasyon da bir yasama yada yürütme organına ait düzenlemedir. Ancak bu da özel bir ad haline gelmiştir; deregülasyon düzenlemesi, bir alanda devletin yetkilerini ortadan kaldıran düzenlemeye verilen özel addır. Örneğin, PTT hizmeti devletin tekelindedir; bu alanda özel sektör iş yapamaz. Bir yasa çıkarılır ve PTT işlevinin özel şirketlerce de yapılabileceği hükme bağlanır. İşte bu düzenleme "deregülasyon"dur; alan devlet tekelinden çıkarılarak serbestleştirilmiştir. Benzer olarak, belediye meclisine ait olan ekmek fiyatını belirleme yetkisini Fırıncılar Odası'na bırakma kararı "deregülasyon"dur; gübre-tohum ticaretinin devle t dışında özel şirketlerce yapılabileceğini öngören düzenleme "deregülasyon"dur. Bir yasa çıkarılır; artık özel sektörün de etkinlik gösterebildiği PTT hizmet alanında Ulaştırma Bakanlığı'na ait olan yetki, özel sektörün de sandalye sahibi olduğu; TBMM ve Cumhuriyet Hükümeti yönetiminden 'bağımsız' bir üst-kurula devredilir; bu düzenleme "regülasyon"dur. Kısacası deregülasyon devletin karar alanını daraltan, regülasyon toplumun yönetimini üstlenen kamu kudretini özel sektöre, sermayeye devreden düzenlemelerdir.
OECD dili, karşımıza yeni bir yaklaşım tarzı getirmiştir. Bu yaklaşıma gelinceye kadar, devlet sisteminden gelen kararları amaçları bakımından farklı farklı adlandırmaz, sınıflandırmazdık. Yasa yasaydı, yönetmelik yönetmelikti, hepsi birden düzenlemeydi. OECD regülasyon deregülasyon terimleriyle genel anlamlı sözcüklere özel anlamlar yükledi. Böylece, son yirmi yıldır yaşanan, eski-bildik sözcüklere farklı görevler yükleme örneklerine bir örnek daha eklenmiştir. Çok sık şikayet edilen "kafa karışıklığı", neoliberal düşünce tarafından bu basit yöntem kullanılarak başarıyla yaygınlaştırılmış görünmektedir.
YÖNETİŞİM FORMÜLÜ
Katılımcılık, genel olarak, Türkiye'de her türden sol düşüncenin en şiddetli talebi olan terimdir. Genel olarak paylaşılan kanıya göre, katılımcılık demokrasiye açılan kanattır. Gelin görün ki, 1990'lı yıllarda katılımcılık, yönetişim formülüyle beraber karşımıza çıktı. Bu formülle karşılaşınca, artık katılımcılık kavramından hazetmeyen insanlara dönüştük; Çünkü, eğer yönetişimden söz ediliyorsa, katılımcılıktan "demokrasiye açılan kanat" diye söz etmek mümkün değildir.
Yönetişim kavramı karşımıza 1989 yılında yayımlanan bir Dünya Bankası raporuyla 'good governance' olarak karşımıza çıktı. 1992 yılında OECD bu kavramı benimsediğini ilan etti; 1997'de kavram Birleşmiş Milletler eliyle yeniden süzgeçten geçirilerek inceltildi. Kavram kısa süre içinde Avrupa Birliği sözlüğünde de yerini aldı. Dünya sisteminin yönetici örgütleri, dünya devletlerine yeni giysiler biçme ve giydirme etkinliklerini bu kavramla yürütmeye başladı.
1989 yılında Dünya Bankası Afrika ile ilgili bir rapor hazırlamış, bu raporda Afrika sorunlarının çözümünü "good governance" iyi yönetişim'de bulunacağını ilan etmişti. Raporda yönetişim üzerine açık bir tanım yapılmamıştı. Ancak terim daha sonra OECD ve Birlşemiş Milletler tarafından da kullanılmış, bu üç örgütün çeşitli toplantı ve yayınlarıyla açık bir formül haline getirilmiştir. 1989 Dünya Bankası, 1992 OECD, bu arada yapılan 1992 Rio Zirvesi, Habitat toplantıları ve nihayet 1997'de Birleşmiş Milletler, "governance" terimi çerçevesinde, 21. Yüzyılın katılımcı devlet modelini netleştirdiler. Bu formül, Türkiye gündemine 2000 yılında yapılan bir TÜSİAD, OECD, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği ortaklığıyla yapılan "Avrupa Birliği Yolunda İyi Yönetişim" adlı bir toplantıyla gürültülü bir biçimde girdi. Formül, ilk olarak Kemal Derviş'in "Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı'"nda yer aldı, ardında AKP 58. Hükümeti'nin Acil Eylem Planı'nda devlet reformunun adı olarak belirdi.
Yönetişim nedir? Kavramın tanımlanmasında şu temel önerme varsayım olarak kabul edilmiş görünmektedir: "20. yüzyıl toplumları, "yöneten ile yönetilen", "devlet ile toplum" arasında durmadan açılan bir uçurumla yaşamaya çalışmıştır. Devlet aşırı büyümüş, toplumun üzerine abanmış, toplumun taleplerini duyma ve yerine getirme melekelerini yitirmiştir. Demokrasi, ancak, devlet ile toplum arasındaki bu uçuruma son verilerek gerçek hale getirilebilir."
Yönetişim formülünde, devlet-toplum uzaklığını aşmak amacıyla bir mekanizma kurulmuştur. Yönetişim modelinde iktidarın "bürokrasi" tarafından tek başına kullanılması reddedilmiştir. İktidar, üç sandalyeli bir yapıya sahip olacaktır. Sandalyelerin birine, genel kamu yararını ve toplumun genel sekreterlik işlerini yapmak üzere, yine bürokrasi oturacaktır. İkinci sandalye ise, şimdiye kadar uzakta tutulan "toplum"a açılacaktır. Peki toplum nedir? Formüle göre toplum emekliler, kadınlar, işçiler, esnaf, köylüler, işverenler, engelliler, . gibi çok sayıda farklı gruptan oluşur. Önemli olan, bunların içinde, toplumsal gelişmenin lokomotifi olan grubu saptamaktır? Hangi toplumsal grup "toplum"un çekirdeğidir? Formülün yanıtı, "işverenler, özel sektör" diye verilmiştir. Bu kesim, toplumun en yaratıcı, bağımsız, üretken, verimli, riske girebilen.. kesimidir. O halde ikinci sandalyeye özel sektör oturmalıdır. Ancak, özel sektörün tüm "toplum"u temsil ettiği ileri sürül emez. O halde, bir üçüncü sandalyeye, bu kesimce temsil edilemeyen diğer çok renkli toplum kesimleri yerleştirilmelidir. Yönetişim formülünde bu üçüncü sandalye sahibi "sivil toplum örgütleri" (STK'lar) şeklindeki şemsiye kavram altında toplanarak iktidar sandalyesine oturtulabilir kılınmıştır.
Yönetişim formülünde bu üç sandalye sahibi arasından hiçbiri öbürlerinden önde ve ağırlıklı değildir. Üç 'aktör' birbirleriyle eşit haklara sahiptir; bunlar 'ortak'tır. Tam ticari ilişkilerde olduğu gibi: Zararda ve karda ortak.
Formül, devlet-toplum ilişkilerini oldukça uygulanabilir bir somutlukta yeniden kurmaktadır. Ancak, bir 'formül' olarak kalmamış, doğrudan yaşamdaki yerini almış durumdadır. Günümüzde sayıları hızla artan, başbakanları "bunlar yönetimimiz altında değil ki" diye sızlandıran, anayasal olarak yerleri belirsiz, ama destekleri doğrudan IMF standby düzenlemelerinden gelen üst kurullar (öbür adlarıyla bağımsız idari otoriteler), yönetişim formülünün uygulama örnekleridir. Enerji Piyasası Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Tütün, Şeker, Rekabet Kurulu ..
Örnek yalnızca, ulusal düzeyde geleneksel bakanlık yetkilerini koparıp kendi varlıklarını bakanlıkları yetkisizleştirerek kuran üst kurullar değildir.
Yönetişimin bürokrasi + özel sektör + STK formülüne dayanan karar yapısı, okul yönetimlerinde de uygulamaya girmiştir. Yine Dünya Bankası kredileriyle yürütülen 1990 "Milli Eğitimi Geliştirme Projesi", 1998 ve 2002 Temel Eğitim Projeleri", yönetişim formülünü okullara "Okul Geliştirme Yönetim Ekibi" ve "Eğitim Bölgesi Danışma Kurulu" yapıları içinde uygulamaya geçirmeye çalışmaktadır. Bu kurullarda okul idaresi, veliler, öğretmenlerin yanısıra TOBB temsilciler, eğer bu işveren meslek birliği yoksa bölgenin, yörenin ilerigelen zenginleri yer almaktadır. Şimdilik okullarda durumun komik bir görüntüsü olduğu, öğretmenlerce dile getirilen öykülerde sık sık dile gelmektedir. Genel olarak okul müdürleri bu temsilcileri çağırmaya isteklidir; bunlardan okulun acil ihtiyaçları için maddi destek almayı umut etmektedirler. Sözü edilen temsilciler bu beklentinin farkındadır; yine toplantıya gidip destek vermek zorunda kalacaklarını düşündükleri için, bu katılımın çok da i steklisi değildirler. Ancak bu bize özgü komik durum, bazı üst düzey gelişmeler gözönünde tutulunca farklı bir renge bürünmektedir. Türkiye GATS adı verilen, eğitim hizmetleri dahil, çok sayıda kamu hizmetini küresel serbest ticarete açan anlaşmayı imzalamıştır. Küresel ticarete açılan bu alanlar, önümüzdeki yıllarda ulusötesi okul işletmecilerinin kar alanları haline gelecektir. İşte o zaman, şimdiki komik durumun yerini, sandalyenin hakkını veren iktidar sahipleri alacaktır. Yönetişim, tüm ciddiyetiyle o zaman karşımıza dikilecektir.
Yönetişim uygulaması, yerel düzeyde de ilk denemelerini yapmıştır. Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı UNDP'nin 1992 Rio Zirvesi sonrasında başlattığı Yerel Gündem 21 Projeleri, yerel yönetişim uygulamaları bakımından en -hatta belki de tek- somut örnektir. Bu projeler kapsamında, yerel parçaların 21. yüzyıldaki sorun - çözüm gündemini belirlemek üzere yürüyen bu çalışmalarda, "kent konseyi" oluşumları yaratılmıştır. Belediye meclislerinde yer bulamayan çeşitli toplumsal kesimlerin belediye yönetimleri ve kaymakamlık örgütleriyle bir araya geldikleri konseyler, bir süre sonra "bir bacak eksik bırakıldığı için" proje sahibi UNDP tarafından eleştiriye uğramış, proje sahipleri bu eksik bacağı yerine yerleştirmek için çalışmaya zorlanmışlardır. Eksik bacak, özel sektördür. Konseyler, (Antalya Kent Konseyi'nde yaşanan gelişmeler yerel gazetelerde tartışma konusu olmuştur), aralarına "ortak" olarak özel sektör şirketlerini almaya zorlanmışlardır.
Yönetişim formülü yerel ulusal düzeylerde, okullarda olduğu gibi hastane yönetimlerinde, bunların yanısıra küresel düzeyde de karşımıza çıkmaktadır. Birleşmiş Milletler "Global Compact" adıyla bir program açmış, bir karar mekanizması yaratmaya girişmiştir. Bu karar mekanizmasında uluslararası düzeyde bürokrasinin temsilcisi olarak sandalyeye kendisi oturacak, ikinci sandalyeye uluslararası toplumun en verimli, üretken, yaratıcı . kesimi olarak tayin edilen transnasyonel şirketleri yerleştirecek, üçüncü sandalyeye ise uluslararası toplumun STK'ları olarak tanınan örgüt, vakıf, kurumları yerleştirecektir. Bu formül uygulamaya koyulmuştur; ve uluslararası toplum bu formüle şiddetle itiraz etmiştir: "Nike, Shell, BP gibi sicilleri çocuk işçi çalıştırmak, Afrika ve Latin Amerika ülkelerinde darbeler tezgahlamak gibi işlerden ötürü bozuk olan şirketlerin bu "ortaklık"ta ne işi var?"Uluslararası toplum, yerel ve ulusal toplumlardan daha ince duyargalara sahip görünü yor; onların tepkileri sayesinde Global Compact - Küresel Sözleşme tutmamıştır. Bu olayları internetten izlemek mümkün, globalwatch.org adlı site, tni.org , canadians.org adlı siteler iyi kaynaklardır.
Demek ki, yönetişim formülü kamu yönetiminin örgütlenmesinde doğrudan etkili olan Dünya Bankası, Birleşmiş Milletler, OECD, bunların yanı başında yer alan IMF'nin talebi olarak gündeme geldi. Küresel, ulusal, yerel düzeylerde kendini kuran bir formül olarak karşımıza çıktı. Yönetişimin bir kamu yönetimi reformunun amacı haline geldiği ilk yerli resmi metin Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı, son paragrafıdır. Son paragrafta yönetişim adını anmadan "etkin bir devletin yanısıra sıra güven içinde çalışan bir özel sektör ve çeşitli toplum kesimleri"nin birlikte yönetiminden sözedilmektedir. AKP Acil Eylem Planı "Kamu yönetişimi İlkeleri Çerçeve Yasası" çıkarmaktan söz etmektedir. PFPSAL-II, kamu yönetimi reformuna kamu yönetişimi reformu adını vermektedir.
Yönetişim Modeli Katılımcı, Ama Anti-Demokratik Bir Modeldir
Governance -yönetişim kavramı ile gelen şeyin doğası çıplak gözle görülebilecek kadar ortadadır. Karar alma, iktidarın özünü oluşturur. Karar alma gücüne sahip olan, siyasal-idari iktidarı iktidarı kullanandır. Yönetişim formülü karar alma sürecinin temel unsurlarını değiştirmektedir. Bunu katılımcı model olarak getirmektedir. Eğer katılım, devlet mekanizmalarına çeşitli toplumsal unsurların etki etmesi yada o mekanizmalarda yer alması demekse, bu model elbette katılımcıdır. Ancak, katılımcı modellerin demokratik olup olmadığını, katılanın kimliği ve katılanlar arasındaki dengelilik belirler.
Yönetişim modeli katılımcı olmakla birlikte demokratik değildir.
Bu model, doğrudan doğruya "tüm iktidar sermayeye" modelidir. Çünkü sivil toplum kurumu adı verilen yapılar hem sayısal hem nitelik itibariyle sermaye tabanlı kurumlardır. Sermaye tabanlı olmayan, demokratik kitle örgütü niteliği taşıyan, genel olarak kapitalizme ve kapitalizmin küreselleşmesine muhalif olanlar STK niteliği taşımıyorlar. Sermaye ile ortak payı paylaşmıyorlar. O yüzden, yönetişim, gerçekte bir tarafta bürokrasi öbür tarafta iki sandalyede sermayenin oturduğu bir modeldir. Model, sermaye dışı tüm toplumsal kesimleri iktidar minderinin dışına atmaktadır. Temsili demokrasiyi, çeşitli toplumsal kesimlere eşitlikçi bir temsil sağlamadığı için eleştiriyorduk; şimdi ise, temsili demokraside bulunabilen müdahale olanakları da ortadan kalkmaktadır. Bu içeriği nedeniyle bu "katılımcı model" anti demokratiktir. Reddedilmesi gerekendir.
Yönetişimin sınıf özünü, bir benzetme yaparak ortaya çıkarmak mümkündür. Şöyle düşünelim: "Toplumun yönetimi için bir katılım modeli tasarlıyorum. Devlet tüm toplum gözeneklerini tıkamıştır. Devletin topluma yedirilmesi gerekir. Peki, bunu nasıl gerçekleştirebilirm? Bir sandalye açmalı ve onu bürokrasiye tahsis etmeliyim; toplumun ortak işleri bu güç tarafından görülmelidir. Ancak, artık devlet tek başına karar vermemelidir. İkinci bir sandalye açmalı ve oraya "toplum"u oturtmalıyım. Ama toplum nedir? Soruya yanıtımı, sınıflardan oluşan şey diye verebilirim.Ama hayır, neoliberalin yaptığı gibi gruplardan -yaşlılar, gençler, işverenler, işçiler, köylüler, esnaf, engelliler . gibi çok sayıda gruptan oluşan şey diye bir yanıt vereceğim. Bunlardan hangisi en etkin, üretken, lokomotif güce sahip olandır? Kararım şu . toplumun lokomotifi emektir; bunu en iyi taşıyan ise işçiler, işçi sınıfıdır. Neoliberalin tercihi işveren, özel sektör, sermayeydi. Bu seçimi neye gö re yapmıştı? Ölçütü var mıydı? Hayır, bu ölçütsüz bir tercihti, ideolojik seçişti. Ben de onun yaptığı gibi "keyfe keder" ideolojik seçişimi yapabilirim. İkinci sandalyeye işçileri oturtuyorum. Üçüncü bir sandalye açmalıyım, çünkü işçiler tüm toplumu temsil edemezler; toplumun geri kalan kesiminden seçimimi, geçici ya da sürekli, dar ya da geniş kapsamlı, toplumun çeşitli örgütlerini "demokratik kitle örgütü" adı altında toplayıp üçüncü ortak yaparım. "Sivil toplum örgütü" ideolojik bir tanımdır. Demokratik kitle örgütü de ideolojik bir tanımdır. Sivil toplum örgütü deyişi, nasıl sermaye tabanlı örgütlere ağırlık kazandıran bir terimse, ben demokratik kitle örgütünü tercih ederek emek tabanlı toplumsal örgütlere ağırlık veren bir tanım yapıyorum. Şimdi, işçi sınıfı ikinci ortaksa ve üçüncü ortak olarak demokratik kitle örgütlerini almışsam, herhalde buradaki bürokrasi de kapitalist devletin bürokrasisi değildir. İşçi devletinin yada sosyalist devletin bürokrasisidir. Bu form ülün adı nedir? Açıkça, bu formül proletarya diktatörlüğü formülüdür. Bu formül bir sınıf diktatörlüğü formülüdür. Kendi mantığını kullandığım yönetişim formülü, bunun tersi değil midir? Tersidir; yönetişim de sermaye -burjuva- diktatörlüğü formülüdür.
İşte bu içeriği nedeniyle yönetişim "katılımcıdır ve anti-demokratiktir". Yönetişim, yine tarihten ve toplumsal mücadelenin karşı yakasını oluşturan sosyalist hareketten bir benzetmeyle adlandırılırsa, "tüm iktidar sermayeye" formülünden ibarettir.
Bu formül, bir yandan iktidarı toplumun bir sınıfına açarken, aynı zamanda özellikle azgelişmiş ülkeler için sömürgeleşme çağında yeni bir dönem açmaktadır. Her türlü engeli aşarak gelen sermaye, ülkelerin "yerli sermaye"leri değildir; mal - hizmet - yatırım liberalizasyonu seli nedeniyle, azgelişmiş ülkelerde bu sermaye "yabancı" sermayedir; yıkılan Demirbank ve yerine kurulan HSCB'dir; yayılan "döner" değil McDonalds'dır; Filiz Makarna satılandır, satın alan değil; hastanelerin, eğitim hizmetlerinin, telekomünikasyon sektörünün taliplisi içeriden değil dışarıdandır. Buradaki sorun, "ha Ahmet ha John, sermaye olduktan sonra ne farkeder" diye geciştirilemeyecek bir sorundur. Küresel sermaye, bu varlıkları ve hizmet alanlarını ele geçirdikçe, bu topraklar üzerindeki yönetme hakkına ortak olmak zorunluluğuyla karşımıza çıkacaktır. Yönetişim, bu zorunluluğun göstergesi olarak kucağımıza düşmüş durumdadır. Üretim - hizmet alanları ile birlikte, yönetim alanlarımız da halkın erişeceği mesafenin uzağına taşınmaktadır. Sömürgeleşme bundan başka nedir?
Yönetişim, toplumsal bakımdan iktidarın, yani kamu kudretinin sermayenin tekeline verilmesiyle bir karşı devrim dalgası olarak karşımıza çıkmış, ulusal bakımdan ise bu dalga azgelişmiş ülkelerin hepsinde olduğu gibi ülkemizde de sömürgeleşme sürecinin taşıyıcısı olmuştur.
REFORMLAR NASIL BİR KAMU YÖNETİMİ HEDEFLİYOR?
Teknik nitelikleriyle regülasyon - deregülasyon kavram çifti, onun arkasından gelen iktidarı yeniden yapılandırmayı anlatan yönetişim kavramı, günümüzde kamu yönetimi reformunun felsefesini çizen temel kavramlar olarak elimizde duruyor. Ancak, neoliberalizmin kavramsal kuşatması bunlarla sınırlı değil.
Şimdi ayrıntısına girmek mümkün değil, ancak hatırlayarak geçmek gerek: Küreselleşme, özelleştirme, yerelleştirme. Bu üç süreç ve bunların gerçekleşmesine hizmet eden insan sermayesi; insan kaynakları yönetimi; performans değerlendirme, performans ücret, sözleşmeli istihdam, esnek çalışma ilişkileri, şeffaflık, etkinlik, hesapverebilirlik, yolsuzlukla mücadele, yoksulluk. Bu terimlerin tümü birlikte, karşımızda nasıl bir kamu yönetimi reformu tehdidi olduğunu yeterince güçlü bir biçimde çizmektedirler. Bu terimlerin hepsi, yönetişim felsefesinin gerektirdiği kamu bürokrasisini resmediyor. Nasıl katılımdan benim anladığımla yönetişim formülünün önüme koyduğu şey aynı şey değilse, örneğin yolsuzlukla mücadeleden benim anladığımla onun söylediği aynı şey değil. Hesap verebilir bir bürokrasiden benim anladığımla onun anladığı aynı şey değil, etkin kamu yönetiminden benim anladığımla onun anladığı aynı şey değil.
Yönetişimci iktidar tarzının bürokrasisi, kamu yönetimi, altı ilkede toplanıyor denebilir: Bunlar etkin kamu hizmeti; şeffaflık; hesapverebilirlik; hızlı ve adil yargı; katılımcı yönetim; yerelleşmiş yönetim. Şimdi, hiçbirimizin karşı çıkamayacağı bir kılıkta ortaya çıkan bu ilkelere göz atmakta, kısaca bunların ne anlama geldiğine bakmakta yarar var.
Etkin kamu hizmeti veren bir yönetim:
Etkin kamu hizmeti veren bir kamu örgütlenmesini, devleti kim istemez? Etkin bir kamu yönetimi istemine kimse karşı çıkamaz. Hizmeti vermeyi sağlayan para halkın parasıdır; en tasarruflu en verimli biçimde harcanması esastır. Yönetişim devleti de, etkin kamu hizmeti sunumunu gerçekleştirmeyi kendi hedefi saymaktadır.
Burada önemli soru, "nasıl?" sorusudur. Etkin kamu hizmeti nasıl bir mekanizmayla verilebilir?
Yönetişimci mekanizma şöyledir: Etkin kamu yönetimi, ancak, kamu yönetimi piyasa ilkeleri çerçevesinde çalışıyorsa sağlanır. Kamu mekanizmalarına dayalı olarak üretilen kamu hizmetlerinde etkinlilk sağlanamaz. Yani etkin hizmet üretmenin koşulu, (1) finansmanı vergilendirmeyle değil fiyatlandırma ile sağlanan; (2) işgörmeyi ömür boyu işgüvencesi nedeniyle rehavete kapılmış kadroya dayalı memurlukla değil, performansını sürekli sergilemek zorunda olan sözleşmeli personel eliyle yürüten; (3) işlerini "arz odaklı değil", piyasanın yaptığı gibi "talep odaklı" yapan bir bürokrasiye sahip olmaktır.
Bence, etkin hizmet ve bunu veren örgüt bu değildir. Etkin kamu hizmeti, halkın hızlı, kolay ve eşitçe erişebildiği toplumsal hizmettir; etkin kamu yönetimi, bu nitelikte hizmet üreten bürokrasidir. Mevcut eşitsizlikleri ortadan kaldırabilecek, ülkenin ve genel olarak insanlığın hızla refaha erişmesini sağlayabilecek olan bu hizmetler, ancak, kamu mekanizmalarının tanımlayıcı özellikleri olan (1) vergilendirme, (2) kadrolu istihdam, (3) arz odaklı çalışma yapısı sayesinde üretilebilir ve sürekli olarak sunulabilir. Bunu yapabilecek kamu aygıtı ne genişlikte olmalıysa, devletin büyüklüğü o hacimde olmalı, bunu yapabilecek kaynaklar ne denli büyükse, kamu kudreti yükü eşitçe paylaştırmak koşulu ile bu kaynakları bulmak üzere o ölçüde kullanabilmelidir. Bir kamu hizmeti, bağımsızlık ilkeme hizmet ediyorsa, toplumsal eşitsizlik ve adaletsizliği gideriyorsa, hizmete yurttaşların herbiri aynı derecede erişebiliyorsa, etkindir.
Şeffaflık:
Yönetişimci devletin şeffaflığı, kamu kurumlarının karar alma süreçlerinin "ilgililere açık" hale getirilmesi ve alınan kararların hızlı, açık ve yaygın bir biçimde duyurulmasıyla ilgili bir ilkedir. Burada asıl olan, şeffaflıkla özel sektör yatırım ve işletmeciliğini kolaylaştıran bir açık ortam yaratılmasıdır. Sistem, yurttaşlar için "akmasa da damlar". Özel sektör için gelen bu açıklık, özel sektör dışında yurttaşlara da elbette yarayacaktır. Öte yandan şeffaflık, küresel mal ve hizmet ticareti liberalizasyonu için zorunlu koşul sayılmaktadır. Bunu açıklamak için çok söze gerek yoktur: GATS Madde II, "şeffaflık" başlığı taşır; bu metin, hizmet ticaretinin küresel serbestleştirilmesini amaçlar ve imzacı 150 ülkeden yasama ve yürütme kararlarını Dünya Ticaret Örgütü'ne ve iş yapacak şirketlere şeffaf kılmalarını talep eder.
Benim açımdan şeffaflık, bir yandan "devlet sırrı", bir yandan da "ticari sır" kavramlarının daraltılmasıdır. Günümüzde "devlet sırrı" kavramı üzerine gitmenin, böylece devlet için demokratikleşme talep etmenin çok önemi kalmamıştır. Temiz toplum - temiz devlet isteniyorsa, talebin asıl olarak "ticari sır" kavramı üzerine yoğunlaşması gerekir; şirketler kamu hizmetlerini bir bir üstlenmekte, yurttaş hakları alanında iş görmekte, ne varki kendilerinden "sorumlu" davranmaları talep edildiğinde "rekabet" ile desteklenmiş "ticari sır" kalkanı altında karanlığa gömülmektedir. Öte yandan, şeffaflık ilkesi benim için yurttaşa dönük olmakla sınırlıdır; bunun içinde özel sektörün hiçbir ayrıcalıklı konumu yoktur; yabancı şirketlere şeffaflıksa görüş ve anlayış alanıma hiç girmemektedir.
Hesapverebilirlik:
Accountability -ingilizce sözcüğün türkçeye tam çevirisi, "yönetimin sorumluluğu" anlamına gelen hesapverebilirlik, asıl olarak bürokrasinin mali sorumluluğu ile ilgili bir terim olarak kullanılmaktadır. Kısaca belirtirsek, yönetişim iktidarı bürokrasiyi hesapverebilir kılma hedefine ulaşmanın yolunu, kamu kurumlarını ve bütün olarak devleti, "özel/serbest/özerk mali denetim kuruluşları"nın denetlemesinde görmektedir. Özel mali denetleme kuruluşları kimlerdir? Enron'u denetleyen Arthur Anderson!
Benim için kamu kurumlarının ve devletin mali denetimi, siyasal demokratik denetimin yanısıra iç denetim kurumları ve Sayıştay gibi TBMM adına denetim yapan kurumlarca yapılmalıdır. TBMM adına denetim yapan Sayıştay'ın Arthur Andersonlarca denetimi kabul edilemez.
Hızlı ve adil yargı:
Küreselci yönetişim formülünde hızlı ve adil yargı sisteminin var olup olmadığını ölçmenin temel yolu, sistemin "uluslararası tahkim" ilkesini kabul edip etmediğine bakmaktır. İç hukukun küresel anlaşmalar ve ilkelere uygunluğunun sağlanıp sağlanmadığıdır. Bir ülke, yurttaşları için yargı sistemini mükemmmel hale getirebilir; uluslararası tahkimi benimsemişse sistem insan haklarına aykırı, "evrensel" ilkelere uygun olmayan azgelişmiş bir sistemdir. Hızlı ve adil yargı ilkesinin peşine düşmüş hangi yurttaş, mihenk taşı olarak böyle bir mekanizmayı akıl edebilir?
Katılımcılık:
Neoliberal devlet modelinde katılımcılık, asıl olarak az önce üzerinde durduğumuz "yönetişim formülü"nden ibarettir. Bürokrasi + özel sektör + STK ortaklığı.
İktidarı değiştirmeye dönük olan bu formüle ek olarak, katılımcılık kavramının "Toplam Kalite Yönetimi" gibi daha mikro düzeyde, işyerlerinde, okullarda karşımıza çıkan örnekleri de olduğunu hatırlatmak gerekebilir. Hot-zot okul müdürü yerine, kendisini öğretmenle, öğrenciyle, veliyle "ortak" gören müdürler, TKY sayesinde gelen katılımcılıkla yumuşamaya zorlanmışlardır. Katılım kavramının büyüsünü içlerinde hisseden öğretmenler, bu zorunlu yumuşamadan da büyülenebilirler. Oysa, Türkiye'de işçiler TKY katılımcılığının ne olduğunu yaşayıp öğrendiler; TMMOB bu deneyimi düzenlediği panellerde kamuoyuyla paylaştı. TKY esnekliği ve katılımcılığının sözleşmeli istihdam ve performans değerlendirme üzerine yükselen yapısının, emek verimliliği değil emek yoğunluğu üzerinden yürüyen bu yönetim tekniği için zorunlu olduğunu öğrendik.
Yerelleşmiş Yönetim:
Neoliberal devlet, yönetişimci iktidar yapısını, yerellik (subsidiarite) olarak anılan ilke üzerine kurmaktadır. Yerel yönetimlere daha fazla yetki, kaynak, iktidar talebi, yeni modelin ençok öne çıkan parçalarından biri olmuştur.
Yerellik (subsidiarite), kestirmeden söylemek gerekirse, bizim geleneksel yerelleşme, yerinden yönetim, yerel yönetime yetki devri (desantralizasyon) teriminin tersidir. Yerelleşmiş yönetim ile istenen, üniter yapının merkeziyetçilik ilkesi çerçevesinde kalıp yerel yönetimlere şimdikinden daha fazla yetki vermek; idari yetki devri değildir. Yerellik, siyasal gücün paylaşımıdır; devlet kuruluşunun aşağıdan yukarıya iktidar paylaşımı temelinde yeniden düzenlenmesidir; siyasal ifadesiyle federalizmdir.
Bu çerçeve, bir yandan Avrupa Konseyi Bölgesel ve Yerel Yönetimler Kongresi'nce imzaya açılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Bölgesel Özerklik Şartı, Ulusal ve Azınlık Dilleri Şartı.. gibi sözleşmeler ve şartlarla; bir yandan da Dünya Bankası'nın yerel yönetim reformu kredileriyle teşvik edilmektedir. Avrupa'nın sözü edilen Kongre'si, Türkiye'ye Anayasa'dan "idarenin bütünlüğü ilkesi"ni geri çekmesini, bunun yerine "subsidiarite" ilkesini benimsemesini önermektedir. Tavsiye, 1997 yılında yapılmıştır. 2002 yılında, Avrupa Birliği Katılım Ortaklığı Belgesi'nde yer alan "istatistik bölgeleri" oluşturma koşulu yerine getirilmiş, Türkiye üç düzey bölgeye ayrılmıştır. Birinci düzeyde 12, ikinci düzeyde 26, üçüncü düzeyde 81 bölge yaratılmış durumdadır.
Neoliberalizmin yerelliği, bizim alışageldiğimiz türden kavramlarla inşa edilen bir yerellik olmaktan uzaktır; aynı şeffaflığın, hesapverebilirliğin, etkin kamu hizmeti algısının bizim aklımızda canlanan resimlerden uzak olduğu gibi.
Buraya kadar söylenenleri kısaca dile getirecek olursak; günümüzde ilerleyen devlet reformu, kamu iktidarını halka kapatmakta ve iktidarı hem siyasal hem yönetsel düzlemde sermayeye devretmektedir. Bu devir önemlidir; önemsenmesi gerekir. "Kapitalist toplumlarda devlet zaten her zaman egemen sınıfın tekelindeydi, şimdi açıktan açığa devrediliyor, bu pek fazla bir yenilik sayılmaz" demek, yaşanan muazzam gerici, karşı-devrimci dalgayı görememek ve tarihsel bir hataya düşmek olur.
Günümüzde karşı karşıya olduğumuz gelişmelerin genel görünümü, genel felsefesi bu tür birşey. Şimdi, bizde kamu yönetimi reformu, kamu personel reformu ve yerel yönetimler reformu nasıl bir zeminde yürüyor buna bakabiliriz.
TÜRKİYE'DE KAMU İSTİHDAMI
Kamu yönetimi, 1980'li yıllarda "sırttaki kambur" olarak KİT'lere yüklenilerek, 1990'lı yıllarda özellikle merkezi yönetimin "aşırı büyüklüğü", "kadrolarının şişkinliği" ileri sürülerek hedef tahtası haline getirilmiştir. Neoliberalizmin kamu hizmetlerini tasfiye etmeye, bu alanı piyasa mekanizmasına açmaya dönük olan devlet reformu atağı, asıl olarak gerçek dışı savlara dayandırılmıştır.
Birincisi, Türkiye'de kamu kesimi istihdamının "aşırı şişkin" olduğu savıdır. OECD ülkeleriyle yapılan karşılaştırmalar, bunun gerçek dışı olduğunu açık biçimde göstermektedir. Türkiye'de toplam kamu personelinin toplam nüfus içindeki oranı %4'ü bulmazken, aynı oranlar başka ülkelerde %5-10 arasında gezmektedir.
Kamu görevlileri
İstihdama Nüfusa %
Finlandiya 24,3 10,4
Fransa 21,3 8,2
Macaristan 21,4 7,8
Kanada 17,5 8,1
İspanya 15,2 3,9
İtalya 15,2 3,9
Çek
Cumhuriyeti 15, 6,9
İrlanda 14,6 6,2
ABD 14,6 7,5
Almanya 12,3 5,3
Türkiye
9,1 3,2
Kaynak: OECD Public Management Service, 2001
http://www.kesk.org.tr/istatistik/ToplamIstihdamveNufusaOran.html
İkincisi, Türkiye'de personelin "aşırı ölçüde" merkezde toplandığı ileri sürülmektedir. "Merkezde toplanmak", anlamı belirsiz bir ifadedir. Bu deyişle bir yandan personelin Ankara'da yığıldığı izlenimi yaratılırken, bir yandan da devlet örgütlenmesinin "aşırı merkeziyetçi" olduğuna dokundurma yapılmaktadır. Belirsizliğin ardına sığınan her türlü dokundurma yersiz ve gerçek dışıdır.
Türkiye'de kamu kesiminde toplam 2.750.000 kamu personeli istihdam edilmektedir. Bunların 2 milyonu merkezi yönetime bağlı çalışmaktadır. Merkezi yönetime bağlı çalışan personel, ülkenin öğretmenleri, üniversite görevlileri, hekim ve diğer sağlık personeli, imamları, polisleri, mahkemelerde görev yapan yargıç ve savcıları, maliye denetmenleri demektir. Merkezi yönetim personeli, ülkenin köylerine kadar yayılmış kamu görevlileridir; bunların Ankara'da merkez bürokrasisi içinde görev yapanları, toplam personelin %1 yada %2'si ile sınırlıdır. Örneğin, Milli Eğitim Bakanlığı bünyesinde istihdam edilen toplam kamu personeli sayısı 650.000'dir; bakanlık merkez örgütünde Ankara'da çalışanlar yalnızca 5.500 kişidir. Bu kesimde toplam personelin %0,8'i, bir başka deyişle yüzde birden daha azı Ankara'da "bürolar"da iş görmektedir. Bu yapı, personelin "merkezi yönetim" personeli olmasına bakılarak ne "şişkin devleti" ne de "aşırı merkezci yapı"yı bulmak mümkündür.
Kamu personeli sayılarını, personelin ne amaçla nerelerde istihdam edildiğini açık bir biçimde bilmek, "devlet köftecilik mi yaparmış!" basitliğiyle tarımsal KİT'lerin özelleştirilmesi işine "büyük taraftar" kazanmış olan liberal saldırıları en baştan önlemek bakımından gerçekten çok önemlidir. Liberal devlet reformu, büyük analizler ve çarpıcı modeller ile değil, asıl olarak kolaycı, sıradan, basit aldatmacalarla yürütülmektedir.
Türkiye'de sivil kamu kesimi istihdamı, 2002 yılı sonunda aşağıda görüldüğü gibidir.
Memur Sözleşmeli İşçi Geçici Kapsamdışı Kapsamiçi Toplam
Merkezi
Yönetim 1632482 16853 133566 246284 2029185
Belediye 88220 168 64270 106797 260970
Özel İdare 4333 49 204 2485 7071
KİT 17240 179698 118695 54440 17364 66222 453659
Toplam 1742275
198283 316735 410006 17364 66222 2750885
Kaynak: TODAİE - YYAEM verileri,
www.yerelnet.org.tr;
Maliye Bakanlığı,
www.bumko.gov.tr 'kadrolar',
Devlet Personel Başkanlığı verileri.
Bu çizelge şu özellikleri ortaya koymaktadır.
1.
Kamu personel sistemi içinde memur statüsünde istihdam edilenlerin oranı %63
düzeyindedir. Bu oran, hem kamu hizmetleri alanının ne ölçülerde
daraltıldığını hem de kamu personel sisteminin ne ölçülerde piyasa sistemi
ilkelerine göre yönetilmeye başlandığını göstermektedir. Fransa'da
sendikaların karşı koyması sayesinde, kamu toplam istihdamında memur statüsü
hala %92 düzeyindedir; oysa Türkiye'de 1985 yılından bu yana
gerçekleştirilen parça parça değişiklikler sayesinde, kamu hizmetinin
tanımlayıcı parçası olan memurluk tahminlerin ötesinde eritilmiş durumdadır.
Kamu personel sisteminde memurluğun eritilmesi, kamu hizmetlerinin eritilmesi ile aynı anlama gelmektedir. Kamu hizmetlerini korumak, anayasal koruma altındaki memurluk statüsünün tasfiyesine karşı çıkmaktan geçmektedir.
Memurluğun yerine getirilmesi öngörülen sözleşmelilik, bir yandan işgüvencesini ortadan kaldırmakta, bir yandan da kamu personelinin örgütlenme haklarını elinden almaktadır. Performans değerlendirme ve ücret sistemlerine dayalı sözleşmelilik, kamu yararına iş görme amacını kendiliğinden ortadan kaldırmakta ve kamu hizmetlerini piyasa tipi hizmete dönüştürmenin güvencesi olarak iş görmektedir. Merkezi yönetim hizmetlerinin yerelleştirilmesi, yani hizmetlerin il özel idaresi yada belediyelere devri, bu son amacı gerçekleştirmenin yolu olarak kullanılmaktadır.
Günümüzde, kamu personel sisteminin içine düşürüldüğü hukuk dışı dağınıklık, bu sürecin parçasıdır. Kamuda memurluk, sözleşmelilik, geçici personel, işçilikten ibaret olan istihdam türlerinin yerini, uygulamada memurluk, kadro karşılığı sözleşmelilik, geleneksel sözleşmelilik, I, II, III sayılı cetvel sözleşmeliliği, daimi işçilik, geçici işçilik gibi kategoriler almış durumdadır.
Kamu kesiminde işçilik, başından bu yana 1475 işçiliğidir. Buna karşın, kamu kesimi kendi geleneğini yaratmış, işçiliği memurluk gibi "kadroluluk" ilkesine yakın bir ömürboyu işgüvenceli sisteme dönüştürmüştür. Bu sayede Türkiye'de çalışma ilişkileri bir yandan yüksek işgüvencesi, bir yandan da örgütlenme ve grev haklarıyla, emek kesiminden yana ilerici bir çalışma sistemini doğmasına olanak tanımıştır. Geçici işçilik statüsü, bu geleneğin yıkılışına verilen addır; kamuda işçiliği memurluktan uzaklaştırıp piyasa işçiliği ruhuna yaklaştırmanın adı olmuştur. Çalışma ilişkileri böylece ileri bir sistemden, emek hakları bakımından son derece geri bir sistemin çerçevesine sıkıştırılmıştır. Bu özellik, günümüzde çıkarılmaya çalışılan İş Yasası hükümleri ile birlikte düşünüldüğünde, sonuçların nasıl bir kayıp anlamına geldiğini açıkça görülecektir. Kamu kesimindeki ileri çalışma düzeni, işçiyi bir başka işverene satmaya - kiralamaya olanak veren "esnek istihdam" hede fli İş Yasası'nın çağdışı düzenine teslim edilmektedir.
Sözleşmelilik, geleneksel biçimiyle, özel bir birikim, bilgi gerektiren işleri gördürmek için açılmış olan istisnai statüdür. Oysa 1985 yılından bu yana, Anayasa Mahkemesi'nin yüksek sağduyusuyla engellenmeye çalışılan değişiklikler, memurluk ve daimi işçiliği eriten kendine özgü bir sözleşmelilik statüsü yaratılmasını sağlamıştır. Özellikle I ve II sayılı cetvel olarak anılan bu statü, genel olarak memurluk koruması sağladığı ileri sürülerek memurluk gibi değerlendirilmeye çalışılmaktadır. Oysa bunun ne denli büyük bir yanılgı olduğu, özelleştirme sepetine atılıp satıp-savma işi tamamlanan KİT'lerde personelin nasıl ortadan kaldırılması kolay bir engele dönüştürüldüğünü yeterince göstermiştir.
Günümüzde ortaya çıkan modele göre, merkezi yönetimde toplanmış bulunan memurluk statüsü, bu hzimetlerin yerel yönetimlere devredilmesiyle eritilecektir. Eğitim, sağlık, tarım, kültür, vb.. hizmetler il özel idarelerine devredilmek istenmektedir. Yerel yönetim yasa tasarısında ise, "mahalli idarelerde istihdam, asıl olarak sözleşmelilik esasına dayanır" hükmüne yer verilmektedir. Böylece, yerelleştirme, memurluk sisteminin topyekün ortadan kaldırılmasının aracı olarak öngörülmektedir. Bu yöntem, bir yandan "Kamu Yönetimi Reformu Temel Kanunu", bir yandan da "Yerel Yönetimler Yasa Tasarısı Taslağı" metinlerinde ayrıntısı ile örülmüş durumdadır.
Memurluk Sistemini Çözmek: 1955-1965-1985 ve Bugün
Türkiye'de kamu personel sisteminin sergilediği özellikler, ülkede "tüketici aşırı şişkin bir memurluk" gerçeği olmadığını göstermektedir. Sorun, kamu hizmetlerini tasfiye edebilmek, kamu hizmetlerinin piyasa işi haline getirilebilmesini sağlamak amacıyla uygulanan neoliberal politikalardan ibarettir. Bu politikalar, bir kariyer sistemi olan kamu personel dünyasını farklı ücret sistemleri uygulamasıyla; asansör yükselmeler sistemiyle; özel sektörde görülen hizmeti devlet hizmetinde geçmiş saymayla; kamu görevliliğini özel sektör karşısında sürekli bir aşağılamayla darmadığın etmiştir. Kamu kesiminde bugün yaşanan çürüme, kamu dünyasının doğasından değil, bu doğayı ortadan kaldırmak için yaklaşık çeyrek yüzyıldır uğraşan yeni sağcı yapılanmanın eseridir.
Toplumun gereksinme duyduğu hizmetleri, halka eşitçe, kolayca, hızla ulaştırmanın iki temel mekanizması vardır: Bunlardan biri kamu hizmetlerinin finansmanını piyasanın fiyatlandırmasına karşı vergilendirme sistemiyle sağlayan kamu bütçesi sistemi; diğeri kamu hizmetlerini şu yada bu egemen sınıfın yada baskı grubunun isteklerine karşın halkın çıkarı doğrultusunda sürdürmeyi sağlayan yüksek korumalı, kadrolu, kişiden soyutlanarak görev-makama odaklanmış bir yapılanma olarak memurluk sistemi. Kamu kudreti, bu iki temel araç ile varlık kazanmakta; bu iki aracın yapısı, devletin bir kamu varlığı mı yoksa bir ticari varlık mı olduğunu belirlememize yardımcı olmaktadır.
Devlet örgütlenmesini bir kamu varlığı olmaktan çıkarıp, bir ticari varlığa dönüştürme çabası, öyle görünüyor ki, Türkiye'de 1955 yılında başlamıştır. O tarihte hazırlanan kamu personel yasa tasarısı, tüm hükümleri ve hedefleriyle, bugün kurulmaya çalışılan sistemi çağırmış görünmektedir. 1955 tasarısı, ancak 1965 yılında, yeni bir anayasa ile varlık kazanmıştır.
1929 yılında yürürlüğe girmiş olan 788 sayılı Memurin Kanunu sistemi, 1955 yılında hazırlanan bir tasarı ile ortadan kaldırılmak istenmiştir. 1950'li yıllar, kamu personel rejiminin yabancı uzman raporlarına dayanılarak yeniden düzenlenmek istendiği yıllardır. Yabancı uzman raporları, Türkiye'ye bir merkezi personel dairesi kurulmasını, personel sisteminin ABD benzeri esaslara oturtulmasını önermişler, dönemin tasarısı da bu "modern telakkiler"i, "amerikayı bir kez daha keşfe ne lüzum var?" pragmatizmiyle benimsemiştir. Dönemin tasarısında amaç, "kamu kesimini özel kesime yakınlaştırmak"tır; kamu kesimini piyasa ilkeleri temelinde çalıştırmayı sağlayacak bir memurluk sistemi kurmaktır. Bu hedefler, 1960 darbesi ve 1961 Anayasası ile kesintiye uğramış; kamu personel rejimi 1965'te tamamlanan ancak 1970 yılında yürürlüğe giren bir yeni yasayla, bugün de yürürlükte olan 657 ile düzenlenebilmiştir. 657, 1955 tarihli tasarının yasasıdır; kimi derin liberal hedefler budanmışsa da, getirdiği sistem 1980'lerin neoliberalizmi için çıkış yolları bulunabilecek bir karmaşa içinde kalmıştır.
1955'in "modern telakkilere modern usullere uygun bir personel yapısı kurmak" hedefi, şimdilerde de geçerlidir. Günümüzde "tüm dünya kamu yönetimini değişime uğratıyor, çağdaş dünyadan geri kalmamalı" biçiminde dile gelen sığlık, kamu yönetimini neden değiştirmeliyiz sorusunun en 'ikna edici' yanıtı olarak karşımıza çıkmaya devam ediyor. 1955 tasarısını besleyen yabancı etkisi de günümüzde devam ediyor; o tarihte etkinin sahipleri tek tek yabancı uzmanlar iken, günümüzde gelişme olmuş bunların yerine yabancı örgütler -IMF, Dünya Bankası, OECD, AB almıştır. 1955 tasarısında, bir bütün olarak devleti "önce reorganizasyon sonra sürekli revizyon" etmek amacı güdülmüş, bunun için Devlet Personel Dairesi kurulması öngörülmüştür. Şimdi yine aynı amaç güdülmekte, ama Devlet Personel Başkanlığı bu işi Dünya Bankası'nın kredilerinde tablolaştırılan "eylem planı"ns göre yerine getirmeye çalışmaktadır. Dünya Bankası Türkiye'den, norm kadro çalışmalarından sonra devletin " fonksiyonel analizi" çalışmasını yapmasını istemektedir. PFPSAL-II'nin en önemli hükümlerinden biri bu hedeftir.
1955 tasarısıyla, günümüzde yürüyen çalışmalar arasında üç önemli benzerlik vardır: Bunlardan biri, "asansör yükselme" düzenlemesidir; 657 bunu kabul etmemiş, ancak 1980'li yıllarda "üç derece birden üste yükseltme" uygulaması getirilerek, 1955 kaynağının hedefi yaşama geçirilmiştir. Böylece bir kariyer olan memurluk sistemi, bir anda yöneticilik makamlarının hükümetçe arzu edilenler tarafından doldurulmasına tanık olmuştur. İkincisi, özel sektörde geçmiş hizmetin üçte ikisinin kamuda geçmiş hizmetten sayılmasıdır; 657'nin kabul etmediği bu 1955 hükmü, yine neoliberalizm tarafından uygulamaya koyulmuştur. Böylece kamu kesimi özel sekötrün pragmatizmiyle yürüyen yeni tip yöneticiler karşısında tüm geleneklerinin sarsılışını yaşamıştır. Üçüncüsü ise, 657'nin kabulüyle son otuz yıla damgasını vuran bir yön değişikliğidir; kadro sisteminin hizmeti veren kurumdan alınmasını ve "bütçe olanakları" emrine verilmesini sağlayan genel kadro sistemi uygulamasıdır.< /P>
657 sistemi, devlet sistemi içinde yer alacak kadroların belirlenmesini, tek tek kurumların kuruluş yasalarına bağlayan uygulamaya son vererek, bir "genel kadro kanunu" uygulaması biçimine dönüştürmüştür. Daha önce, her kamu kurumunun kadroları kendi yasasına bağlı olarak, TBMM'nde uzman komisyonlarca "hizmetin gerekleri" ilkesine göre kararlaştırılırken, genek kadro kanunu uygulamasıyla buna son verilmiştir. Kadrolar, ilgili kurumun temsilcilis, Maliye Bakanlığı temsilcisi ve personel başkanlığı temsilcisinden oluşan bir komisyonca belirlenmiş; hükümet tarafından birleştirilerek TBMM'ne getirilmeye başlanmış, konu mecliste hizmetlerin uzman komisyonlarınca değil "plan bütçe komisyonu"nun görüşmesine bağlanmıştır. Böylece, "hizmetin gerekleri" ilkesi, "bütçenin olanakları" ilkesine tabi hale getirilmiştir. Devlet, bu uygulamayla "ayağını yorgana göre uzatma" ilkesine bağlanmış, oysa devlet olmanın "yorganları ayağa uygun kılmak" anlamına geldiği unutulmuştur. Devlet olmak, kamu kudreti kullanan meşru zor kullanma tekeline sahip olan varlık olmak demektir; devlet olmak, başka hiçbir toplumsal kurumun sahip olmadığı vergilendirme, kamulaştırma, devletleştirme gibi araçları kullanabilmek demektir. Bu nedenle devlet bütçesinde önce harcamalar hesaplanır, gelirler değil. Toplumun gereksinmesi, vazgeçilemeyecek ve sınırlandırılamayacak olandır; bu gereksinmeleri karşılamak için gerekli gelirler, bir biçimde sağlanacaktır. Kadroların tek tek hizmet veren bakanlıklardan koparılması ve "bütçe olanakları" çerçevesine sıkıştırılması, kadro sisteminin IMF odaklı "kamu harcamalarını kısma" politikaları doğrultusunda yönlendirilmesine olanak sağlamıştır.
1996 yılında hazırlanan yeni memurlar yasa taslağı, 657'nin icracı kurumlardan kopardığı ve bütçe olanaklarına endekslediği kadro sistemini, "hizmetin gerekleri"nden bir adım daha uzaklaştıran bir düzenleme getirmiştir. Yasa taslağının sonuna bir "kadrolar cetveli" eklemiştir. Bu taslak yasalaşacak olsa, genel kadro kanunu bu cetvele göre düzenlenecektir. Bu cetvel, asıl olarak "kamu hizmetleri listesi"dir. Hükümet, bir hizmetin kamu hizmeti olmasına son vermeye, hizmeti piyasaya terk etmeye karar vermişse, ilgili kadroları bu listeden çıkaracak; genel kadro kanunu otomatik olarak bu kadrolardan vazgeçmiş olacaktır. Üstelik bu değişiklik yetkisi TBMM'ye değil, Bakanlar Kurulu'na verilmiştir. Bir başka deyişle, TBMM uzman komisyonlarından Plan ve Program bütçe Komisyonu'na çekilmiş olan kadro karar yetkisi, tasarıyla TBMM'nin elinden tümüyle alınarak Bakanlar Kurulu'na verilmiştir. TBMM, genel kadro kanunuyla, hükümetçe sonuçlandırılmış bir işlemin onay makamı durumuna indirilmiştir. Böylece, kamu hizmeti ile kamu kadroları arasındaki bağ tamamen koparılmakta, devletin rolü ve işlevi yürütülen neoliberal politikalar uyarınca -bu politikaların kaynağı küresel piyasalar ve örgütlerdir- sürekli değiştirilebilir, yeniden listelenebilir, "esnek" bir hale getirilebilecektir.
Böyle bir yaklaşım, devlet sisteminde hizmetin insanla bağını birbirine kaynaştıran kadro sistemini ortadan kaldırmadan uygulamaya koyulamaz. Neoliberal reformlar, kadro sistemi yerine sözleşmeliliği getirmeyi, asıl olarak kamu hizmeti alanını daraltmak ve özellikle mal - hizmet liberalizasyonu üzerinden ilerleyen küresel kapitalizmin isteklerine anında karşılık veren bir sistem yaratmak için istemektedirler.
Kamu hizmetini savunmak ile memurluk kadro sistemini savunmak, içiçe geçmiş iki ana amaç durumundadır.
Kamu Hizmetini Tasfiye Etmek
Neoliberal devlet reformu, "kamu hizmetlerini tadat etmek" hedefine kilitlenmiş görünmektedir.
1996 tarihli Memurlar Yasa Tasarısı, kamu hizmetlerini üçe bölmektedir: Bir grup hizmetler "genel idare hizmetleri"dir; genel olarak bakanlık işleri burada yer almaktadır. Ancak, söze konu olan bakanlıkların tüm işleri değil, "düzenleme ve denetleme" işledir. Somut örnekle, eğitim ve sağlık alanında genel idare hizmeti, bu alanlarda politika geliştirmek anlamına gelmekte, okul ve hastane yönetimi "hizmetin sunumu" sayılarak genel idare işlerinin dışına çıkarılmakta, ticari esaslara ve özel sektöre devredilmektedir.
İkinci grup hizmetler "yarı kamu nitelikli hizmetler" olarak adlandırılmakta, kamu sisteminde eğitim, araştırma, geliştirme işlerini yürüten ve genellikle başbakanlığa bağlı yada ilgili olarak iş gören (TODAİE, Milli Prodüktivite Merkezi, Standartlar Enstitüsü gibi) kurumlar bu halkaya yerleştirilmektedir. Bu yerleştirmeye göre, kamu sisteminin temel bilgi ve yöntem üreten yaratıcı kurumlaşması, ticari esaslara göre çalışabilir sayılmaktadırlar.
Üçüncü hizmet grubu, "piyasa terk edilebilir hizmetler"dir; bakanlıkların tüm ilgili kuruluşları ve KİT'ler, Milli Piyango gibi kurumlar bu halkada özelleştirme konusu haline getirilmektedir.
Kamu hizmetlerinin bu tür sınıflandırması, 1996 tarihli yasa tasarısında yer almakta, hükümetler değişse de, tüm iktidarlarca benimsenmiş görünmektedir. 58. Hükümet AKP iktidarı sırasında Milli Piyango'nun özelleştirileceğinin duyurulması, bu sürekliliğe bir örnek sayılmalıdır.
Bu bakış açısı iyice bilinmeli, tartışmalar doğru eksene oturtulmalıdır. Günümüzde yürüyen reform sürecinde, eğitim ve sağlığın yerel yönetimlere devredilmesi sorunu, merkezi-yerel yönetim arasında bir paylaşım konusu olarak değerlendirilmemelidir yalnızca. Bu devir, özelleştirme demektir; bu özün açıkça görülmesi son derece önemlidir. Temel toplumsal hizmetlerin yerel yönetimlere devri, asıl olarak, devletin temel toplumsal hizmetleri görme görevine son verilmesi; bu görevin devlet görevi olmaktan çıkarılması ve aynı anda da yurttaşın bu hizmetleri talep etme hakkının ortadan kaldırılması demektir.
"Kamu Yönetimi Temel Kanunu" adlı taslak, AKP Acil Eylem Planı ve Yerel Yönetimler Yasa tasarısı bir arada değerlendirildiğinde, kamu hizmetleri tasfiyesinin nasıl bir mekanizma içinde gerçekleştirilmek istendiği açık bir biçimde görülmektedir.
Kamu Yönetimi Temel Kanunu" tasarısı, bakanlıkları ikiye ayırmaktadır: Bir bölüm bakanlıklar taşrada örgütlenebileceklerdir; bunlar Milli Savunma Bakanlığı, Adalet Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı'dır. (Garnizon komutanlıkları "il müdürlüğü" haline mi gelecek? Cumhuriyet Başsavcılıkları il müdürlüğü yapılıp vali emrine mi verilecek? Bu sorular, taslağın boşlukta bıraktığı sorular olarak ortada kalmaktadır) Diğer bakanlıklar ise -Milli Eğitim, Sağlık, Tarım, Ulaştırma, Ekonomi (böyle bir bakanlık yoktur, kurulmak isteniyor), taşrada örgütlenemeyeceklerdir. Taşra örgütü kurma yasağı getirilmiş olan bakanlıkların var olan il, ilçe örgütleri il özel idarelerine devredilecektir. Bir başka deyişle, bugünkü durumda merkezi yönetim personeli olarak istihdam edilen öğretmen, hekim, mühendis, vb.. bir milyondan fazla kamu görevlisinin yerel yönetim personeli olması sağlanacaktır.
Peki, %80 oranında memur olarak istihdam edilen bu personel hangi statüde istihdam edilecektir? Bu sorunun yanıtı Yerel Yönetimler Yasa Tasarısı taslağında ortaya çıkmaktadır: "Mahalli idarelerde istihdam sözleşme esasına dayanır". Bu sözleşmelilik 657'de düzenlenmiş geleneksel sözleşmelilik değildir. Bu sözleşmelilik, 657 iş güvencesine sahip olmayan ve 1475 sayılı yasanın tanıdığı örgütlenme hakkını taşımayan zalim bir istihdam tarzıdır. "Piyasa tipi sözleşmelilik". Ücretlerin kadro gereğince belirlenmediği, kişiye bağlı performans ücret sistemine dayanan bir sistem. Günümüzde ücret sistemi dağılmıştır; kadro sisteminin tek tipleştirici zorlamasına karşın ücretlerde denklik, eşitlik, anlamlılık ortadan kaldırılmıştır. Bu nedenle yaşanan sıkıntılar ortadadır; bir de bu derece yüksek işsizlik oranı, bu derece yaygın kayırmacılık gerçeği karşısında, yerel yönetimlerde var olan siyasal çalışma sistemi de hesaba katılınca, kamu görevlilerinin "kişiye bağlı ücret değerlendirme" sisteminde istihdam edildiğini düşünmek, kabus gibi bir çalışma düzeni ile burun buruna gelmek demektir. Bazı kamu çalışanlarının "tembelle çalışan ayrılsın" diyerek, kadroya değil kişiye bağlı performans sistemini ister bir tavır takınmalarını, bu sistemin niteliğini ve Türkiye gerçeklerini kavramaktan çok uzak olduklarından başka birşeyle açıklanamaz. Bugün yaşanan sorunlar kadro sisteminden değil, bu sistemin içeriden patlatılmasından kaynaklanmaktadır. Sistem ile bu sistemi ortadan kaldırmak için uygulanan rejimin sonuçlarını birbirine karıştırmamak önemlidir. Aksi halde, bugünkü durumun suçlusu, geleceği kuracak ilke haline getirilmiş olacaktır.
Devletin güvenlik odaklı işleri dışında tüm toplumsal hizmetlerinin yerel yönetimlere devri, Türkiye Cumhuriyeti devlet örgütlenmesinin baştan aşağı değişikliğe uğratılması anlamına gelir. Şimdiki durumda, illerin yönetimi "yetki genişliği" ilkesine dayanmaktadır; tüm toplumsal hizmetler de bu ilkeye göre yürütülür. Yapılmak istenen değişiklik, temel toplumsal hizmetlerin yerel yönetimlere devri, illerin asıl olarak "idari vesayet" ilkesine göre yönetilmeye başlanacağını gösterir. Bir başka deyişle iller, "yetki genişliği" yerine, "vesayet ilişkisi"ne, 1876 Kanuni Esasi'sinde yer alan "tefriki vezaif" ilkesine göre yönetilecek demektir. Bu özellik, 1961 Anayasasında ortadan kalkmış, 1982 Anayasasında da geri getirilmemiştir. İllerin yönetiminde yetki genişliğinin yanısıra 'görevler ayrılığı' ilkesinin benimsenmesi, Prens Sabahattinci devlet örgütlenmesi formülüdür; kısaca federal örgütlenmeye açılıştır. Günümüzde bu açılış, Avrupa Konseyi tarafından "subsidiar ite" adı verilen "yerellik" ilkesiyle anayasaya yerleştirilmeye çalışılmaktadır.
Neoliberal devlet reformu, yerelleştirmeyle kamu hizmetleri tasfiyesini gerçekleştirirken, aynı anda kimi zaman AB üyeliği, kimi zaman küreselleşmenin kaçınılmaz gereği diye federal örgütlenmeyi zorlamaktadır.
Öngörülen yerelleşmenin, yerel yönetimleri güçlendirmek olmadığını görmek önemlidir. Öngörülen yerelleşme, toplumsal kaynakları küresel sermayeye bağlayacak bir "yerellik", kamu hizmetlerini her düzlemde piyasaya teslim edecek bir özelleştirme sürecinden ibarettir.
YEREL YÖNETİM REFORMU: Yerelleşme mi Yerellik mi?
Türkiye'de 81 il ve dolayısıyla 81 il özel idaresi, 3215 belediye, 35.000 köyden oluşan bir yerel yönetim dünyası var. Yurttaşlar arasında 3200 civarında kişi il genel meclisi; 34.000 civarında kişi belediye meclisi üyesi kokartı taşımaktadır. Dört asıl ihtiyar meclisi üyesi ile 35.000 köy muhtarı, köy yönetimlerinde 175.000 seçilmişin görev yapması anlamına geliyor. Ülkenin seçimle işbaşına gelmiş yerel seçilmişleri, 550 kişilik TBMM de eklenirse, toplam 215.000 kişilik bir kesimi oluşturuyor. Kamu kaynaklarının nasıl kullanılacağına 215 bin kişi karar veriyor. Bu sayı Fransa ile karşılaştırılabilir; Fransa'da seçilmişlerin sayısı toplam 500 bin civarındadır. [Bir katılımcı: "Bir Türk iki Fransıza bedeldir, normal" diyor]
Kamu yönetimi genelinde 215 bin seçilmişin kararlarını 2,750 bin atanmış kamu görevlisi yürürlüğe koyuyor; kabaca %13. Belediyelerde 35 bin seçilmiş kişinin kararlarını yaklaşık diyelim 300 bin belediye görevlisi uyguluyor; kabaca %9. İl özel idarelerinde ise, 3200 seçilmiş meclis üyesinin kararları 7500 civarında kamu görevlisince uygulanıyor; kabaca %40. İl özel idareleri, sistemde hizmet üreten kurum olarak anlamlı bir yer tutmuyor. Yerel yönetim sisteminde ağırlık, kent yönetimi kimliğine sahip olan belediyelere ait bulunuyor. Yerel yönetim tasarıları ile bu dengenin değiştirilmek istendiği, yerel yönetim sisteminde ve genel olarak devlet sisteminde ağırlığın il düzeyine toplanmak istendiği görülüyor. Bu, reform çalışmasında, belediyeler tarafının itirazlarını yükselteceği bir denge değişikliği anlamına gelmektedir. Temel toplumsal hizmetlerin il özel idarelerine devri durumunda, bugünkü sistemde yerel yönetim türleri olarak, il özel idareleri ile belediye ler arasında var olan "sıfır ilişki" durumunun yeniden tanımlanması gerekecektir. Bu durumda, iki "kamu idaresi", yani seçilmiş organlardan oluşan iki yerel yönetim türü arasındaki ilişki nasıl tanımlanacaktır? Belediyeler, il özel idarelerinin örneğin "il planlama" yetkisini nasıl kabul edeceklerdir? Sistem, bir tür, bugünkü büyükşehir-ilçe belediyeleri arasında kurulmuş olan ilişki türünden bir ilişkiyi taşıyabilecek midir? Bunlar, ağırlık merkezlerinin değiştirilmesinden doğacak çok sayıda sorudan yalnızca birkaçı olarak sorulabilir.
Öte yandan, günümüzde hizmet üreten kuruluşlar olmaktan uzak durumda bulunan il özel idareleri, öngörülen türde bir görev ayrılığı rejimi içinde düzenlenirse, bir milyonu aşkın personelin ve hemen tüm toplumsal işlerin sorumluluğunu üstlenmiş olan bu birimlerin, valilik kurumunu bugünkü niteliğiyle taşıyamayacağı açıktır. Daha açık bir deyişle, böyle bir ağırlık merkezi değişikliği, valilik sisteminde "seçilmiş valilik" formülünün gündeme gelmesine yol açacaktır. Seçilmiş valilik, ulusal düzeyde parlamenter demokratik örgütlenmeyi değil, başkanlık sistemini çağırır. Bu durumda, ortaya atılacak sorular, genel olarak ülke dinamiklerinin böyle bir rejim değişikliğini taşıyıp taşıyamayacağı sorununa kayacaktır. Kısacası, yerel yönetimlerde gündeme gelen değişiklik, basit bir merkezi yönetim ile yerel yönetim yetki paylaşımı sorunu değil, siyasal rejimin temel özelliklerine ilişkin bir sorun niteliği taşımaktadır.
Dar Kapsamda Bazı Genellemelere İlişkin Olarak
Sorunun geniş kapsamına karşın, yerel yönetimler konusunda yaptığımız tartışmalar oldukça dar bir çerçevede yürütülmektedir. Bu tutum yanlıştır; buna karşın, bir an bu dar çerçeveyi geçerliymiş gibi kabul ederek, bazı gerçek dışı genellemeler üzerinde durmak neredeyse bir zorunluluktur.
Çokça karşılaşılan genellemelerden biri, Türkiye'de devletin toplumsal gelirlerin yada harcamaların büyük bölümünü kullandığı savıdır. "Devlet aşırı büyüktür". Oysa, Türkiye'de devlet, ulusal bütçe, gayri safi milli hasılanın yalnızca %25'ini yönetmektedir. Aynı oran,. İngiltere, Almanya, Fransa gibi ülkelerde %45-50, Danimarka'da %60 düzeyindedir. Üstelik Türkiye'de ulusal bütçenin yarısından çoğunun borç ödemelerine ayrıldığı gözönünde tutulursa, devletin toplumsal gereksinmeleri karşılama bakımından, aşırı büyüklük bir yana inanılmaz düzeyde bir yetersizlik içinde olduğu görülmektedir.
Bir başka genelleme, Türkiye'de yerel yönetimlerin devlet bütçesinin kabul edilemeyecek kadar küçük bir bölümünü kullandığı yönündedir. Bu, genel bir değerlendirme için doğrudur. Yerel yönetimler, GSMH'nın yalnızca %25'ini alan ve yarısından çoğunu borç ödemelerine ayıran ulusal bütçenin %12'sini kullanmaktadırlar. Aşağıdaki çizelgede, farklı ülkelerde yerel yönetimlerin GSMH ile ulusal bütçe içindeki payları, ve üçüncü sütunda bazı ülkelerde bir bütün olarak devletin GSMH içindeki büyüklüğü gösterilmektedir.
Ülke GSMH% Bütçe%
Macaristan 17 53 Devletin Büyüklüğü: %30
İsveç 27 38
Danimarka 20 31 Devletin Büyüklüğü: %60
Finlandiya 18 30
Arnavutluk 8 25
İngiltere 10 25 Devletin Büyüklüğü: %40
Hollanda 13 23
Bulgaristan 9 20
Fransa 9 19 Devletin Büyüklüğü: %45
Almanya 10 17 Devletin Büyüklüğü: %50
Avusturya 12 15
Türkiye 2 12 Devletin Büyüklüğü: %25
İspanya 5 12
Portekiz 4 12
Belçika 7 11
Yunanistan 2 6
Ortalama 9 22 Devletin Büyüklüğü: %40
Bir başka genelleme şudur: "Yerel yönetimler merkeze aşırı bağımlıdır." Yerel yönetimin merkeze bağımlılığı nasıl ölçülür? Yerel yönetimin bütçesi içinde merkezden transfer ne kadar yüksekse, yerel yönetim merkeze o kadar bağımlı kabul edilmektedir. Öyle görünüyor ki, merkezden pay transferleri, toplam yerel yönetim gelirleri içerisinde Türkiye'de hiç de aşırı değil. Ülkelerin bu açıdan sergiledikleri ortalama yüzde 49; Türkiye bu ortalama düzeyi sergilemektedir.
Ülkeler Transfer %
Belçika 44
Arnavutluk 94
Avusturya 44
Hollanda 83
İtalya 42
Romanya 79
Slovakya 39
Bulgaristan 78
Norveç 36
Rusya 72
Almanya 32
Macaristan 64
Fransa 29
Yunanistan 63
Finlandiya 28
Polonya 60
İspanya 27
İngiltere 53
Danimarka 25
Portekiz 49
İsveç 20
Türkiye 48,9
Ortalama
49,03
Kaynak: Local and regional authorities in Europe No. 61;
2001 (veriler 1996-99 yılları arasına aittir.)
Eğer, "bir ülkede yerel yönetim ne kadar az merkeze bağlıysa o ülkede demokrasi o kadar güçlüdür" biçimindeki yargı doğruysa, Hollanda ile Arnavutluk demokrasileri birbirine çok yakın özellikler sergilemelidir; İngiltere demokrasisi Portekiz ve Türkiye demokrasilerinden daha kötü durumdadır. Rakamlar, yerel - merkezi yönetim arasında düzenli transferler bakımından yapılan karşılaştırmaların, ülkelerde demokrasi derecelerini ölçmeye çok yardımcı olmayacağını ortaya koymaktadır. Bu tartışma bir yana, burada bizim açımızdan önemli olan, Türkiye'de yerel yönetimlerin "aşırı, çarpık bir merkeze mali bağımlılık" içinde olmadıklarını görmektir.
Genellemelerden bir diğeri, Türkiye'de yerel yönetimlerin personel giderlerini dahi karşılamaya yetmeyen bir harcama sistemine sahip oldukları yargısıdır. 1999 yılı ülke geneli verileri bunu doğrulamamaktadır. Türkiye genelinde büyükşehir belediyeleri harcamalarının yalnızca %15'ini personele harcamaktadırlar; Türkiye genelinde bu oran %30'dan azdır; büyükşehirler hariç diğer belediyeler gözönünde tutulursa, personel giderleri %45 düzeyindedir. Tek tek belediyelerin karşı karşıya kaldıkları resmi kurumlara yada özel ticari kuruluşlara borçluluk durumları; tek tek belediyelerde gözlenebilen kriz durumu, genel bir Türkiye gerçeği olarak değerlendirilmemelidir. Yerel yönetimler, 1980'li yıllardan bu yana, ellerindeki tüm kaynakları, özellikle personel ödemelerinden keserek kullanma becersini yüksek düzeyde edinmişler; emek yoğun belediye işlerini "geçici işçi" istihdamıyla piyasa koşullarında gördürmeye çok alışmışlardır. Yerel yönetim maliyesi üzerine konuşulurk en, alışılagelmiş "çöpçü ücretleri" saldırısına prim vermemek gerekir.
(1999) Belediyeler BŞB
Cari Harcamalar %45 %23
Personel giderleri %29 %15
Yatırım Harcamaları %31 %37
Transfer Harcamaları
%24 %40
Kaynak : B.A. Güler, T. Çınar , Belediye Mali Yönetim,
YERYÖN Raporu, Ankara 2002
Belediyeler bakımından değerlendirilirse, Türkiye'de büyükşehir belediyeleri dışında kalan belediyelerin, belediyeli nüfus başına yaklaşık 60 dolar cari ve yatırım harcaması yaptıkları görülmektedir.
BŞB Dışındaki Belediyeler Oratalaması %1999 kişibaşı
(101) Genel Yönetim Ve Destek Hizmetleri 21,6 $10
[111] Esenlik Hizmetleri 5,5 $3
[112] Temizlik Ve Çevre Koruma Hizmetleri 11,2 $7
[113] Sağlık Ve Sosyal Yardım Hizmetleri 1,2 $1
[114] Bayındırlık (İmar) Hizmetleri 31,2$ 20
[115] Ulaştırma Hizmetleri 5,7 $5
[116] Tarım Hizmetleri 3,0 $4
[117] Eğitim, Kültür, Spor, Turizm Ve Tanıtma 0,6 $0,7
[118] Ekonomik Hizmetler 0,9 $0,5
[119] Su Ve Kanalizasyon Hizmetleri 9,2 $6
Hizmetler
(cari+yatırım) Toplamı 90,1 $57
Kaynak: B.A. Güler, T. Çınar, Belediye Mali Yönetimi,
YERYÖN Raporu, Ankara 2002.
Belediyeler, müteahhitlik ve kentsel rant sektörüne kaynak aktaran yapılarıyla dikkat çekmektedir. Belediyelerin, yerel halkın, işgücünün kendini yeniden üretmesine hizmet eden etkinlikler bakımından varlıkları yok düzeyindedir: Bu görev çerçevesi hizmetlerde taşeron kullanımının desteklenmesi, özellikle su-çöp-toplu taşım alanlarında hizmetlerin ticarileştirilmesiyle atbaşı ilerlerken, yerel yönetimlerin demokratikleşme sürecine nasıl katkıda bulunabilecekleri önemli bir soru işareti olmaya devam etmektedir. Sorun, yerel yönetimlere daha fazla yetki, görev, kaynak aktarma sorunundan önce, bu birimlerin nasıl birer gerçek "kamu idaresi" olarak çalıştırılabilecekleri sorunudur.
Neoliberal yerel yönetimler reformu, yerel yönetimler için özerklik, daha fazla yetki ve daha fazla kaynak talep etmektedir. Ancak bu talep, yerel yönetimleri halka yakınlaştırmak yerine, bu kurumların sermaye birikimine, bundan böyle küresel sermaye birikimine kaynak aktarma mekanizmaları olarak güçlendirilmesine dönüktür. Bu talep, yerel yönetimleri kendiliğinden yada doğası gereği demokratik kabul eden yaygın algıdan sonuna kadar yararlanmakta ve bu kurumları gerçek demokratikleşme sürecinin "demokrasi kırıcıları" olarak kullanabilmektedir.
Yerel Yönetimler Reformunda Yerelleşme ve Yerellik Sorunu
Yerel yönetimler reformu, üç dış dinamiğin doğrudan etkisi altındadır. Bunlar Birleşmiş Milletler, Dünya Bankası, Avrupa birliği'dir. Birleşmiş Milletler ile Dünya Bankası, yeniden tanımladıkları "desantralizasyon -yerelleşme" kavramıyla, AB ise 1992'de keşfettiği "subsidiarite -yerellik" kavramıyla ilerlemektedir.
Birleşmiş Milletler bu sürece, 1992 Rio Konferansında kabul edilen Agenda 21 programı ile dahil olmuştur. Agenda 21'in yerel parçası olan Yerel Gündem 21, proje kapsamına alınan elliye yakın belediyede 'Kent Konseyleri' kurulmasına uzanmış, proje halkın katılımı yerine konseylere özel sektörün ortak olarak kabul edilmesi üzerinde yoğunlaşan hedefle yerel yönetişim uygulaması olmaya dönüşmüştür.
Dünya Bankası, Türkiye'de su işletmeciliğinin uluslararası ihaleye çıkarılmasını sağlayan Antalya, Çeşme-Alaçatı gibi proje kredileri ve genel bir sistem reformu hazırlıklarıyla devrede bulunmaktadır. Antalya su işletmesi 1996 yılında 100 milyon dolar tutarında kredi karşılığında uluslararası ihaleye çıkarılmış, ihaleye giren transnasyonel şirket ve yerli ortaklar arasında kazanan Lyonnaise des Eaux - Enka konsorsiyumu olmuştur. Bir yıl sonra yerli ortağın ayrılmasıyla Antalya su işletmeciliği, tamamı yabancı sermaye olan Antsu AŞ'ye kalmıştır. Sözkonusu şirket, 19. yüzyıl sonundan 1938 yılına kadar Kadıköy-Üsküdar Türk Su Şirketi'nin sahibi olan imtiyazcı şirkettir. Türkiye'ye, kovulduktan yarım yüzyıl sonra Antalya'dan giren bu şirketle yapılan sözleşmenin özelliklerinden biri, Anayasa'da uluslararası tahkim henüz yer almazken bu usulü benimsemiş olmasıdır. Süresi 10 yıl olan işletme imtiyazının ilk beş yılı, sürekli fiyat artışları ve hizmette anlaml ı bir iyileşme görülmemesi nedeniyle oldukça sancılı geçmiştir. Antalya, Dünya Bankası su kredilerinin, belediye su hizmetinde nasıl bir özelleştirme modeli inşa ettiğini açıkça gösteren çok yönlü bir örnek olarak karşımızda durmaktadır. Bu kurumun genel olarak reform modeli üzerinde aşağıda ayrıca durulacaktır.
AB'nden gelen etki, bir yandan 'Katılım Ortaklığı Belgesi' kanalından doğmakta, ama sistemli olarak Avrupa Konseyi -Bölgesel ve Yerel Yönetimler Kongresi'nin sözleşme ve şartları üzerinden ortaya çıkmaktadır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Sınıraşan Yerel Yönetimler Sözleşmesi, Peyzaj Sözleşmesi Türkiye tarafından imzalanarak onaylanmıştır. 1997 yılında imzaya açılmış olan Bölgesel Yönetimler Özerklik Şartı, 1998'de yürürlüğe giren Bölgesel ve Azınlık Dilleri Şartı, Gençlerin Katılımı Şartı gibi diğer anlaşmalar imza için beklemektedir. Öte yandan sözkonusu Kongre, 1997 yılında aldığı 29 - 50 sayılı kararlarla, Türkiye'de yerel yönetimlerin değerlendirmesini yaparak çeşitli önerilerde bulunmuştur.
Bu kaynaklardan doğan kavramsal etkilere gelince, BM ve DB'nın yerelleşmesi ile AB'nin yerellik ilkesi kısaca şöyle özetlenebilir:
Yerelleşme: Birleşmiş Milletler ile Dünya Bankası'nın çeşitli kaynaklarında yerelleşme (desantralizasyon) dört türe ayrılmaktadır: Bunlardan biri merkezden taşra örgütüne yetki devri, deconsantration, bizim yetki genişliği olarak adlandırdığımız tür; öbürü merkezden - taşra örgütünden yerel yönetimlere yetki devri, devolution (bizde genellikle buna desantralizasyon denir), üçüncüsü yetkinin her kademede bir alta devri anlamına delegation, bizim genel olarak yetki devri dediğimiz işlem, dördüncüsü yetkilerin topluma -özel sektöre devri, özelleştirme olarak bilinen süreç.
Fransız idare sistemine yabancı anglo-sakson dünyanın terimleri zorlayan bu sıralaması, desantralizasyon - yerelleşme olarak bilinen süreci, alışılagelmiş tanımlamadan oldukça farklı ele almaktadır. Genel olarak yerelleşme, devletin içinde, yukarıdan aşağıya bir yetki aktarım sürecinden ibaret olarak tanınır. Oysa neoliberalizmin küresel örgütlerce geliştirdiği tanım, gerçek yerelleşme sürecini kamu kudretinin devletten topluma -asıl olarak özel sektöre aktarılmasını öngören bir özü vardır. Yerelleşme devlet içi bir hareket olarak değil, asıl hedefi bakımından kamu kudretinin sermayeye devri olarak tanımlanmaktadır. Birleşmiş Milletler'in ;Yerel Gündem 21 Projesi'nde kent konseylerine özel sektörün ortak olarak çağırılması ısrarı bu tanıma yada bu hedefe bağlı bir uygulamadır.
Tanımlardaki farklılaşmayı görmek önemlidir; yerelleştirmeden söz eden her kesim kavramdan aynı şeyi anlayarak konuşmamaktadır.
Yerellik: Avrupa Birliği'ne gelince, bu odaktan kaynaklanan yerel yönetim reformunun taşıyıcı sözcüğü "desantralizasyon -yerelleşme" değil, "subsidiarite -yerellik" sözcüğüdür. Türkçe'ye 'hizmetlerde halka yakınlık' olarak da çevrildiği görülen subsidiarite, devlet örgütlenmesinin aşağıdan yukarıya kurulmasını öngörmektedir. Yerellik, yerelleşmenin tersine, yukarıdan aşağıya bir yetki devri sürecini değil; yetkileri önce en alt kademeye bırakma, bu kademenin taşıyamadığını bir üste çekme biçiminde bir yapılanma süreci olarak resmedilmektedir. Kavram 1992 Maastricht Anlaşması'yla ilkeye dönüştürülmüş, 1985 tarihli Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nda var olan özerklik ilkesi daha sonra yerellik ilkesini ifade ediyor diye yorumlanmıştır. Çeşitli yazılarda kavramın 14. yüzyıl Katolik yazınında belirdiğine işaret edilmektedir. AB açısından anlamı, kamu yetkilerinin AB üyesi merkezi yönetimden yerel ve bölgesel yönetimlere terk edilmesi, merkezi yöneti mlerce de yapılamayacak olanların Brüksel'e devridir. Böylece AB bütünleşme sürecinde yerelden Brüksel merkezine bir yayılan bir yapılanma mümkün kılınmaktadır.
Avrupa Konseyi, aynı ilkenin, AB üyesi olmayan ülkelerde şimdiden uygulanması talebinde bulunduğu için, "yerellik" ilkesi türkiye üzerinde de doğrudan etkide bulunmaktadır. Avrupa Bölgesel ve Yerel Yönetimler Kongresi'nin sözü edilen kararı, Türkiye'ye bu doğrultuda somut olarak şunu tavsiye etmektedir: "Anayasa'da yer alan "idarenin bütünlüğü" ilkesi, yerel yönetim özerkliğini zedelemektedir. Bu düzenleme kadırılarak, yerine "yerellik" ilkesi getirilmesli, getirilemiyorsa bu ilkeyi içeren Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartı'na gönderme yapılmalıdır."
Bu tavsiyede sorun, idarenin bütünlüğü ilkesinin, idarede merkeziyetçilik ilkesine, siyasal düzeyde üniter devlet tercihine temel oluşturmasıdır; "yerellik" ilkesi, üniter yapı ile değil asıl olarak federal siyasal yapı ile uyumludur. Öte yandan, ülkenin AB üyesi olmaması nedeniyle, AB üyesi ülkelerden farklı olarak, merkezi yönetimin vazgeçeceği yetkilerin bir kısmının Brüksel'e devri de sözkonusu değildir. Dolayısıyla, "yerellik" ilkesi çerçevesinde Türkiye'den talep edilen düzenlemelerin sonucu, AB üyesi ülkelerde uygulandığında yaratacağı sonuçlardan farklıdır.
BM ve Dünya Bankası önerileri, yerel yönetim reformunu özelleştirmeye bağlamakta, AB ise aynı reformu federal örgütlenmeye açmaktadır. Burada, küresel odaklardan gelen önerilerin geleneksel "merkezi - yerel yönetim dengesi" sorunu üzerinde değil, özelleştirme ve federalizm sorunu üzerinde toplandığını görmek son derece önemlidir. Aksi halde, yerel yönetim reformu üzerine konuşmak, taraflar arasında ve kamuoyunda bir sağırlar diyaloğu belirsizliği içine gömülmektedir.
Dış Kredi Unsuru ve Dünya Bankası Modeli
Son olarak, Dünya Bankası'nın 1980'li yılların ortasında başlattığı Çukurova Kentsel Gelişme Projesi'nden bu yana aralıksız ilerleyen reform baskısından söz edebiliriz.
Dünya Bankası, Çukurova Kentsel Gelişme Projesiyle bir keşifte bulunmuş, Türkiye'de yerel yönetim sistemini çözmenin İller Bankası'nı ortadan kaldırmakla başlatılabileceğini keşfetmiştir. 1980'li yılların ikinci yarısından bu yana, İller Bankası'nın tasfiyesi başlıca amaçlarından biri olmuştur. Aynı tarihlerde ortaya çıkan önemli bir değişiklik, belediye dünyasının büyükşehir modeline kavuşturulması, belediyecilik sisteminin bundan böyle "büyükşehirler" ve "diğerleri" biçiminde iki ayrı dinamikle karşımıza çıkmasıdır. Büyükşehir modeli, su-kanalizasyon örgütlenmesinde İSKİ Modeli, belediyelerin yerli ve yabancı ticari kredi kullanmaya başlamaları atbaşı ilerlemiştir.
Borçlanma, son derece hızlı bir artma eğilimi sergilemiştir. Yerli bankacılık sisteminin tık nefesliği, kredi kullanımında asıl olarak yabancı kurumların ağırlık kazanmasına yol açmış, 1980 başlarında sıfır düzeyinde özel sermaye kredisi kullanan belediyeler, 15 yılın sonunda 3 milyar dolar düzeyinde borçlanmışlardır.
Orta-Uzun Dönemli Dış Borç Stoku (eski seri), 1981 - 2000, milyon $
Konsolide Diğer Yerel %YY/ Özel
Bütçe Kamu Yönetim Konsolide Sektör TOPLAM
1981 8.572 4.704 0 0,0 1.172 14.448
1985 12.557 7.450 27 0,2 894 20.901
1990 23.659 14.078 1.032 4,4 1.798 39.535
1995 31.095 18.863 2.414 7,8 7.619 57.577
2000 (3/4) 36.281
18.282 3.005 8,3 25.147 79.709
Kaynak: Hazine Müsteşarlığı
Borç alan kurumlar asıl olarak büyükşehir belediyeleridir. Belediye dış borçlarının %47'si doğrudan büyükşehir belediyelerince, %38'i bunlara bağlı kuruluşlarca alınmıştır. Dış borcun toplam %85'i büyükşehir belediyelerine aittir.
Peki alınan para hangi kaynaklardan alınmıştır? Devletlerden alınan resmi krediler, toplam yerel yönetim borçlarının %10'udur. Uluslararası kuruluşlardan alınan borçaların, ki burada yalnızca Avrupa Yatırım Bankası ve Dünya Bankası vardır, toplam dış kredi içindeki oranı %20'dir. Dış kredinin %70'lik bölümü uluslararası ticari bankalardan alınmıştır.
Resmi krediler ile uluslararası kuruluşların özkaynaklarından açtıkları krediler görece uygun maliyetlidir. Buna karşın, uluslararası ticari banka kredileri değişken faizlidir; Londra bankalar arası faiz piyasası anlamına gelen LIBOR'a göre belirlenir. Faizin ne kadar olacağı, altı ayda bir belli hale gelmektedir. Bunun üzerine de çok sayıda taahhüt, risk, komisyon, vb. giderler eklenir.
Dış kredi, belediye maliyesini doğrudan doğruya küresel para - döviz piyasalarına bağlayan hattır. Dünya Bankası'nın modeli, işte bu hat üzerine inşa edilmektedir. Dünya Bankası, belediye maliyesinin İller Bankası üzerinden merkezi ulusal bütçeye bağlandığını; bu bağın kamu kredisi hattı olduğunu; belediyelerin bu hattı terk ederek küresel piyasalar hattına yerleştirilmesi gerektiğini savunma konumundadır. Bu değişiklik için İller Bankası'nın ortadan kaldırılmasını talep etmektedir. Bu talebin, yerel yönetimleri merkezden özerk kılacağını, böylece yerel yönetim sisteminin "demokratikleşeceği"ni ve belediyelerin paraya karşı daha "sorumlu" hale geleceğini, mali yönetimin bu sayede şeffaflacağını .. ileri sürmektedir.
Ancak, yerel yönetimleri ulusal merkezi siyaset ve yönetimden koparıp küresel piyasa merkezlerine bağlamak, İller Bankası'nın tasfiyesi ile tamamlanabilecek bir iş değildir. Bu yeni hat, borç alan belediyelerin, borcu geri ödemelerini güvence altına alacak bir dizi mekanizma ile donatılmasını gerektirmektedir. Bu mekanizmaların başında, belediyelere dış borç anlaşması yapmada tam özerklik tanınması gelmektedir. Borcun geri ödenebilmesi için, kredi ile yapılacak işlerin fiyatlandırılarak sunulması şarttır; kredi anlaşmalarında, krediyle yapılacak işin kamu hizmeti olarak vergi üzerinden değil, piyasa hizmeti olarak ücretlendirme üzerinden satılarak karşılanması şartı koşulmaktadır. Bir başka deyişle dış kredi, özelleştirme sonucunu yaratarak gelmektedir. Yine borcun geri ödenmesini güvence altına almak üzere, belediyelerde personelin merkezden belirlenen kadro ve ücret sisteminde değil, sözleşme esasında yerel istihdamı gerekir. Böylece, belediye bütçeleri, bor ç ilişkilerini yönetecek esnekliğe -işletme özelliğine kavuşturulabileceklerdir. Nihayet, bu borç ilişkisi, belediyelerin gelirleri üzerinde tam özerk bir statüye sahip olmalarını gerektirir. O halde, bugün geçerli olan ulusal vergilerden pay ayırma uygulaması yetersizdir. En iyisi, doğrudan doğruya vergilerin yerel yönetim ile merkezi yönetim arasında paylaştırılması, yerel yönetimlere vergi koyma yada vergi oranını belirleme yetkisi tanınmasıdır. Sonuç olarak Dünya bankası, getirdiği modelle, gerçekten de yerel yönetimleri merkezden uzaklaştıran bir model önermekte, bunu da, yalnızca bu özelliği nedeniyle "özerk ve demokratik yerel yönetim modeli" olarak sunmayı başarmaktadır.
Dünya Bankası modeli, yerel yönetimi merkezi yönetim karşısındaki konumu bakımından tanımlamaya devam ettiğimiz sürece "özerkilik" ve "demokratiklik" ile nitelemekten başka yapacak birşey yoktur. Ama bu yanlış bakışı bir yana atıp, modelin yerel yönetimi ulusal'dan koparıp küresel'e bağlayan özüyle görmeye başladığımızda; yerel halkın gereksinmelerini küresel sermayenin kar alanına dönüştürdüğünü farkettiğimizde; yerel kamu hizmetlerini ticari piyasa işine çevirdiğini gördüğümüzde modelin tüm savları alt-üst olmaktadır.
Dünya Bankası'nın özerk yerel yönetimleri, yerel yönetimleri yerel halktan alıp küresel mali sermayeye, ulusötesi inşaat şirketleriyle hizmet sektörü şirketlerine yakınlaştırmaktadır. Yerel yönetim özerkliğini, küresel sermayeye ticari bağımlılık olarak kurmaktadır. Bu ilişki, yakın bir gelecekte, yerel kamu idarelerinin "iflas hakkı" sahibi olmasını talep edecektir; şimdiden borçlar karşılığı yerel kamu idarelerinin gelirlerine el koyma yetkileri kullanılmaya başlanmıştır. İflas ilanı, ticari ilişkilerin mantıksal sonucudur; yerel yönetimler bu sistemin içindeki yerlerini aldığında bu önleme kimse "olmaz" demeyecektir. Macaristan'da bu tür bir düzenleme yapıldığını söylemek, bu sözün bir tahminden öte anlam taşıdığını belirtmeye yeterli olsa gerekir.
Genel olarak, yerel yönetim reformu diye günümüzde sürdürülen reformun dinamikleri bunlardan ibarettir.
Ne yazık ki Türkiye'de yürüttüğümüz tartışmalar, küreselcilik - ulusalcılık, özgürlükçülük - statükoculuk gibi son derece yapay uçlara sıkışmaktadır. Sorunu alışageldiğimiz gibi merkezin kıskançlığı - yerelin demokratikliği kıskacında konuşmak, belki hoşumuza gidiyor yada kolayımıza geliyor. Ne var ki bu yol, geleceğimizin biçimlendiği böyle bir dönemde, bizi gerçek sorunlar üzerinde düşünmekten ve doğru sözleri söylemekten alıkoyuyor.
Günümüzde küresel sermayenin küresel saldırısı bir gerçektir. Bu saldırının kararları Seattle'da, Doha'da alınıyor. Karar alınan salonları "küresel direniş" adına kuşatmak yararlıdır. Ne var ki, o salonlarda kuşatmalara karşın kararlar alınabiliyor ve tek tek ülkelerde uygulamaya koyuluyor. Küresel saldırı mekanda ilerliyor, mekan Türkiye'dir, Yunanistan'dır, Cezayir'dir, Şili'dir Bu nedenle, kanımca her ülke, her ülkenin ulusal mekanı, küresel saldırıya karşı duruş alanıdır. Küresel saldırı, kendine "glocalisation" adını vererek yerel parçaları ulusal bütünden ayırma yöntemiyle yürüyor. Bu nedenle, yerelin ulusal-merkezi olan ile birliğini savunmak, günümüzde izlenmesi gereken politika olarak ortaya çıkıyor; küresel sermaye lehine yürüyen özelleştirmeye karşı direnmek, ancak yerellik - federalizm gibi siyasal örgütlenmelere karşı çıkmakla mümkün görünüyor.


EGER KAMU YONETIMI TEMEL KANUNU TASARISI YASALASIRSA
Kamu yönetim tasarisi meclisde CHP'nin yeterli, yetersiz muhalefeti ile cikariliyor.
IMF'nin dayatma yasalarindan biri olan ve yine İMF dayatmasi kamu yararina hizmet veren kuruluşlarin birer birer yok pahasina satilmasi ''özellestirme'' ile birlikte yurutulen bu yasa, hic bir sivil toplum kurulusunun, sendikalarin, muhalif partilerin, emekci halkimizin orgut ve partilerinin gorus ve onayi alinmadan meclisden yangindan mal kacirilircasina geciriliyor. Halkimizin basina ABD, AB emperyalizmi, onlarin parasal orgutleri ve yerli isbirlikcisi AKP ile kara corap örülüyor. Ulus devlet zayiflatılarak, kuresel emperyalizmin emellerine hizmet eden bu yasanin cikmasina goz yummamak butun yurtsverlerin gorevidir.
Not: Ankara da 24 SUBAT ta DÜNYA TICARET MERKEZI Ankara Subesinde ABD elçisi, ABD Ticaret Atasesi ve bazi AKP'li zevat ve üst düzey küresellesmeciler! toplandilar. IRAK, KOBI ler yerel (uluslararası ilişkiler kramamis) ticari sirketlerin nasil ABD ile baglanti kuracaklar, nas,l KÜRESEL sömürü örgütü içerisinde yer alacaklari anlatildi. Çark donuyor, Yasalar hizla çikariliyor ABD - AKP Isbirligii pekisiiyor. 6 martta Ankara'da KAMU YÖNETIMI TEMEL KANUNU'na Karsi miting ve yürüyüs var. Tüm yurtseverler, Bariş ve Emekten yana olanlar. Yürüyüse katilalim.


Değerli Kardeşim!
Ülkenin Üniter yapısını bozacak, geleneksel Devlet anlayışını ortadan kaldıracak ve memur sayısını büyük ölçüde azaltacak olan Kamu Yönetimi Temel Kanun Tasarısını Türkiye Kamu-Sen Olarak bu şekliyle kabul etmiyoruz.
EĞER KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI YASALAŞIRSA
· Ulus Devlet yapısı önemli ölçüde tartışılır hale gelecek, üniter devlet yapısı yok edilecektir.
· Federal bir yapının temel taşları oluşacaktır.
· Geleneksel devlet anlayışımız ortadan kalkacaktır.
· Sosyal devlet ilkesini büyük ölçüde ortadan kaldıracaktır.
· Kamu personeli ve memur sayısı azalacaktır. Buna göre;devletin asli ve sürekli işlerinde memur statüsünde çalışanların sayısının mevcut memur ve sözleşmeli sayısının üçte birine indirilmesi (yaklaşık 700 bin memur), özelleştirme süreci içerisinde sözleşmeli ve işçi statüsünde olan kamu çalışanlarının özel sektöre devri düşünülmektedir.
· Bu tasarı ile memur güvencesi ortadan kaldırılacaktır.
· Bakanlıkların taşra teşkilatları kaldırılarak, hizmet koordinasyon ve denetim görevleri yok edilecektir.
· Yerel Halk denetçisi kavramıyla denetim ve uygulama karmaşası ortaya çıkacaktır.
· İdarenin bütünlüğü ilkesi zedelenecektir.
· Kamu hizmetlerinin özel sektöre devredilmesi, hizmetlerin ticari bir zihniyetle yapılmasını doğuracaktır.
· Özel sektöre devredilen hizmetler için, özel sektöre aktarılacak kaynağın akıbeti takip edilemeyecek, belki devletin parasıyla, devletin parçalanması ihtimali ortaya çıkacaktır.
· Bölgeler arası sağlık hizmetleri açısından farklılıklar artacaktır.
· Yaşanılan bölgedeki mahalli idarenin gücü nispetinde hizmet alınabilecektir.
· Parçalanmış Kamu Personel Rejimi dönemi başlayacaktır.
· Kamu hizmetleri daha pahalı bir hale gelecektir.
· Kamu hizmeti ve kamu yararı kavramları ortadan kalkacak, hizmetlerde yalnızca kar amacı güdülecektir.
· Toplu sözleşmenin ve toplu görüşmelerin önemi, etkisi ve gerekliliği tamamen göz ardı edilerek adeta sendikalar yok sayılarak, ölçme kriterleri belli olmayan performansa dayalı bir ücret sistemi getirilecektir.
· Üst düzey bürokratların görev süreleri, hükümetin görev süreleri ile sınırlandırılarak, devlet politikalarının ve kamu hizmetlerinin devamlılığı ilkesi zedelenecektir.
·
Devlet memuru yerine hükümet memuru dönemi başlayacaktır.
Bu konu hakkında ki görüşlerinizi email@example.com adresine bildirebilirsiniz.
Kamu Yönetimi Temel Kanunu Hakkında detaylı bilgiye http://www.kamusen.org.tr/mevzuat.asp?menu=yayin&konu=kitap adresinden ulaşabilirsiniz.
Saygılarımla;
Bircan AKYILDIZ
Türkiye Kamu-Sen
Genel Başkanı


|http://www.sinbad.nu/|