CHP Genel Başkanı Kılıçdaroğlu, iktidara gelirlerse Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın çekince konulan maddelerinin tümünü kabul edeceklerini bir seçim konuşmasında açıkladı. Bu açıklama özerklik konusunda yeni bir siyasal tartışma başlattı. Bir süre önce de, Barış ve Demokrasi Partisi (BDP) Kürt sorununun çözümü için “demokratik özerklik” adı altında bir projenin kabulünü önermişti.
Daha önceleri “ileri demokrasi” adına bu tür açılımları savunan Başbakan, her zamanki fırsatçı tutumuyla, yerel özerklikle, demokratik özerklik adı altında sunulan siyasal özerkliğin aynı şey olduğunu ima eden açıklamalar yaparak Kılıçdaroğlu’na karşı siyasal avantaj elde etmeye çalıştı.
Bu yazıda, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda öngörülen “özerklik” anlayışıyla BDP tarafından ileri sürülen “demokratik özerklik” arasında bir ilgi olup olmadığı ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında çekince konulan maddelerin neleri kapsadığı, bu maddeler üzerindeki çekincelerin kaldırılmasının olası sonuçlarına ilişkin görüşlerimizi aktaracağız.
Hemen anımsamakta yarar var. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Türkiye’nin 1950 yılından beri üyesi olduğu Avrupa Konseyi tarafından kabul edilerek önerilen çok taraflı bir anlaşmadır. Bilindiği üzere, bu tür çok taraflı uluslararası anlaşmalar o anlaşmada belirtilen koşullar çerçevesinde kabul edilerek yürürlüğe konulmaktadır.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 12. Maddesine göre, sözleşmeye taraf olmak isteyen her devlet, bu Şartın I. Bölümündeki paragraflardan en az 10 tanesi aşağıdakilerin arasından seçilmek üzere en az 20 paragrafı ile kendisini bağlı kabul etmeyi taahhüt etmelidir. Uyulması taahhüt edilecek maddeler ise;
- Madde 2,
- Madde 3, paragraf 1 ve 2,
- Madde 4, paragraf 1, 2 ve 4,
- Madde 5,
- Madde 7, paragraf 1,
- Madde 8, paragraf 2,
- Madde 9, paragraf 1, 2 ve 3,
- Madde 10, paragraf 1,
- Madde 11
Olarak belirtilmiştir.
Türkiye tarafından 21/11/1988 tarihinde Strazburg’da imzalanan ve 8/5/1991 tarihli ve 3723 sayılı Kanunla onaylanması uygun bulunan “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı” Bakanlar Kurulu’nca 6/8/1992 tarihinde 92/3398 sayılı kararla onaylanarak yürürlüğe girmiştir.
Türkiye 3723 sayılı Yasa ile AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI’nı onaylarken söz konusu anlaşmanın sadece;
a) 2 ve 5 inci maddelerinin,
b) 3, 7 ve 8 inci maddelerinin 1 ve 2 numaralı fıkralarının,
c) 4 üncü maddesinin 1,2,3,4, ve 5 numaralı fıkralarının,
d) 6 ncı maddesinin 2 numaralı fıkrasının,
e) 9 uncu maddesinin 1,2,3,5 ve 8 numaralı fıkralarının,
f) 10 uncu maddesinin 1 numaralı fıkrasının,
Kabul ederek onaylanmasını uygun bulmuştur.
Bu durumda Türkiye, aşağıda tamamı sunulan anlaşmanın;
4. maddesinin 6. Fıkrasını,
6. maddesinin 1. Fıkrasını,
7. maddesinin 3. Fıkrasını,
8. maddesinin 3. Fıkrasını,
9. maddesinin 6 ve 7. Fıkralarını,
10. maddesinin 2 ve3.. Fıkralarını ve
11. maddesini onaylanmamış olmaktadır.
AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI’nın başlangıç bölümünde;
Avrupa Konseyi'nin amacının; üyeleri arasında daha ileri bir birlik sağlamak olduğu, bu amacın gerçekleştirilmesinin yollarından birisinin idari alanda anlaşmalar yapmak olduğu, yerel makamların demokratik rejimin temellerinden birisi olduğu, vatandaşların kamu işlerinin sevk ve idaresine katılma hakkının Avrupa Konseyine üye Devletlerin tümünün paylaştığı demokratik ilkelerden biri olduğu, bu hakkın en doğrudan kullanım alanının yerel düzeyde olduğu, gerçek yetkilerle donatılmış yerel makamların varlığının hem etkili hem de vatandaşlara yakın bir yönetimi sağlayacağı, özerk yerel yönetimlerin korunması ve güçlendirilmesinin demokratik ilkelere ve idarede ademi merkeziyetçiliğe dayanan bir Avrupa oluşturulmasında önemli bir katkı sağlayacağını belirtilmiş, bunun ise demokratik bir şekilde oluşan karar organlarına ve sorumlulukların karşılanması için gerekli kaynaklar bakımından geniş bir özerkliğe sahip yerel makamların varlığıyla mümkün olacağı vurgulanmıştır.
Başlangıç bölümünde çizilen yukarıdaki çerçeve kapsamında değerlendirildiğinde, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının amacının, “idarenin bütünlüğü” ilkesinden vazgeçilmeden, yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve demokratik yönetim anlayışının tabana yayılması olduğu görülmektedir.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında birey temelli bir demokrasinin katılımcı bir anlayışla yaygınlaştırılması söz konusudur. Şart, kamu yönetimine yurttaşların olabildiğince doğrudan katılımı için ortam hazırlamayı öngörür. Şart, soyut bir toplum modelinden yola çıkarak yurttaşlar arasında etnik veya dini vb. temelli bir ayrışma öngörmez. Feodal bağlılıkları dikkate almaz. Ancak yerelde yaşanan ve kültürel olgularla harmanlanan sorunların yerinde çözülmesini ilke olarak kabul eder. Otoriterleşen merkezi yapının dayatmaları yerine modern anlamda siyasetin öznesi olan bireye daha çok alan açan bir anlayışı dile getirir.
Bu Şart ile dile getirilen “özerklik” anlayışının Kürt siyasal hareketi tarafından dile getirilen siyasal özerklikle bir ilgisi olmadığı görüşündeyiz. Ancak yaşanan, terör/güneydoğu/Kürt sorunu nedeniyle “özerklik” kavramı kuşkuyla karşılanan bir kavram haline gelmiştir. Hatta Kürt sorununun bu boyutta olmadığı, dile getirilmediği dönemlerde de özerklik kavramı hep itici ve sakıncalı bulunmuştur. Örneğin 1961 Anayasasının TRT nin özerkliğiyle ilgili anlayışı milliyetçi - muhafazakar çevrelerce asla benimsenmemişti. Şimdilerde ise, iktidar tarafından henüz denetim altına alınmamış bağımsız, özerk kurum ve kurullar konusunda da (önceleri YÖK ara sıra Merkez Bankası, bu arada yargı vb.) benzer hoşnutsuzluğun yaşandığı bilinmektedir. Böyle bir gelenek içerisinde, yerel anlamıyla özerklik kavramına peşin hükümle olumsuzluk yüklenmesi kaçınılmaz olmaktadır.
Oysa siyasal anlamda özerklik, federalizme ve ayrılıkçılığa giden yeni bir devletleşme aracıdır. Henüz devlet kurma gücüne ve becerisine ulaşamamış bir siyasal akımın bu yolda ilk adımlarını atması projesidir. Böyle bir proje demokratik yapılanmalar değil, yeni siyasal vesayet makamlarını kaçınılmaz olarak üretir. Türkiye’nin kurucu üyesi olduğu 47 devleti kapsayan Avrupa Konseyinin kabul ettiği Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının ayrılıkçı bir anlayışla hazırlandığı düşünülemez.
Dolayısıyla Türkiye’nin 1992 yılında o günün koşullarında kabul etmeyerek çekince koyduğu maddeleri 19 yıl sonra yeniden okumakta ve değerlendirmekte yarar bulunmaktadır. Bu nedenle, çoktandır uyuyan yasalar arasında neredeyse unutulmuş halde duran Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının mevcut siyasal ortamda anımsanması demokrasinin gelişmesi bakımından olumlu karşılanmalıdır.
Peki, günümüzde, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının tüm kapsamıyla uygulanması üniter devlet yapısı bakımından bir sakınca yaratabilir mi?
Bu sorunun sağlıklı yanıtlanabilmesi için 1992 yılında kabul edilmeyerek çekince konulan maddelere göz atmakta yarar var.
Madde 4 fıkra 6.
Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır.
Madde 6 fıkra 1
Kanunla düzenlenmiş daha genel hükümlere halel getirmemek koşuluyla, yerel makamlar kendi iç idari örgütlenmelerini, bunları yerel ihtiyaçlarla uyumlu kılmak ve etkin idare sağlamak amacıyla, kendileri kararlaştırabileceklerdir.
Madde 7 fıkra 3
Yerel olarak seçilmiş kişilerin görevleriyle bağdaşmayacak işlev ve faaliyetler kanunla veya temel hukuki ilkelere göre belirlenir.
Madde 8 fıkra 3
Yerel makamların idari denetimi, denetleyen makamın müdahalesinin korunması amaçlanan çıkarların önemiyle orantılı olarak sınırlandırılmasını sağlayacak biçimde yapılmalıdır.
Madde 9 fıkra 6
Yeniden dağıtılan kaynakların yerel makamlara tahsisinin nasıl yapılacağı konusunda, kendilerine uygun bir biçimde danışılacaktır.
Madde 9 fıkra 7
Mümkün olduğu ölçüde, yerel makamlara yapılan hibeler belli projelerin finansmanına tahsis edilme koşulu taşımayacaktır. Hibe verilmesi yerel makamların kendi yetki alanları içinde kendi politikalarına ilişkin olarak takdir hakkı kullanmadaki temel özgürlüklerine halel getirmeyecektir.
Madde 10 fıkra 2
Her Devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması ve geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar birliklerine katılma hakkını tanıyacaktır.
Madde 10 fıkra 3.
Yerel makamlar, kanunla muhtemelen öngörülen şartlar dahilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilirler.
Madde 11 Özerk Yerel Yönetimlerin Yasal Korunması
Yerel yönetimler kendi yetkilerinin serbestçe kullanımı ile anayasa veya ulusal mevzuat tarafından belirlenmiş olan özerk yönetim ilkelerine riayetin sağlanması amacıyla yargı yoluna başvurmak hakkına sahip olacaklardır.
Yukarıya alınan ve kabul edilmeyerek çekince konulan maddeler yakından incelendiğinde, bu maddelerde öngörülen düzenlemelerin; belli bazı konularda yerel yönetim makamlarına danışılması, yerel yönetimlerin kendi iç örgütlenmelerini kendilerinin kararlaştırması, yerel yönetimlerin denetimlerinin nasıl olması gerektiği, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği yapabilme ve yargı yoluna başvurabilme gibi bir takım hak ve yetkilerin yerel yönetim makamlarına tanınmasını kapsadığı görülmektedir. Günümüzde fiilen kullanılan ve her demokratik hukuk devletinde doğal olarak kabul gören bu tür hak ve yetkilerin niçin bugüne kadar yerel yönetimlere tanınmadığını sorgulamak yersizdir. Çünkü örneğin yerel yönetimler “kardeş şehir” ilanı ile kendilerine yabancı bir devletin bir şehrini kardeş şehir olarak seçebilmekte, belediye birliklerine üye olabilmekte (Bu konuda 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Yasasını anımsatırız. Ayrıca dernek şeklinde kurulmuş örneğin Marmara Belediyeler Birliğine o yörede bulunan belediyeler üye olabilmektedir.), yerel yönetimler adına davalar açılabilmektedir.
Anayasa Mahkemesi 24.01.2007 tarih ve 2005/95, 2007/5 sayılı kararında; Yerel yönetimler açısından özerkliğin, anayasa ve yasaların belirlediği kamu hizmetlerinin önemli bir bölümünün yurttaşların yararına olarak, yerel yönetimlerin sorumluluğu altında yerine getirilmesi yetkisi olduğunu belirttildikten sonra “Belediyeler mahalli müşterek gereksinimleri, yasalarla sınırları belirlenmiş alanlarda özerk biçimde belirleyebilir” görüşüne yer vermektedir.
Anayasa Mahkemesinin tanımında dile getirilen özerklik anlayışının değişik uygulamaları olsa da özünde Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ile dile getirilen yerel yönetim anlayışından önemli bir farkı bulunmadığı görüşündeyiz.
Ancak bazı çevrelerde, belki de haklı kuşkularla dile getirilen endişe, özerklik kavramının hangi anlamıyla kavranmış olmasında yatmaktadır. Kamu yönetimine doğrudan katılma, yerinden denetim ve demokrasinin katılımcı anlayışla yürütülmesi anlamındaki yerel yönetim özerkliği, siyasal özerklikle bir tutulduğunda üniter devlet yapısı için endişe kaynağı olabilmektedir. Oysa yukarıda da dile getirildiği üzere, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının yerel yönetimlere siyasal özerklik sağlamak amacı bulunmadığı gibi “özerklik” kavramının da bu konuda bir kusuru elbette bulunmuyor.
Kusur, yer ve zamana göre pozisyon alan ve kavramları sömüren ilkesiz siyasetçilerdedir.
Temel sorunumuz ise, Türkiye’nin içinde bulunduğu siyasal ortamı ve Kürt sorununu her fırsatta sömüren oportünizm becerisi yüksek politikacıların iktidarda olmasıdır.
Başar YALTI
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı na ulaşmak için tıklayınızAv. Dr. Başar YALTI / İstanbul Barosu