Hükümet sistemlerinin sınıflandırılmasında kullanılan başlıca ölçüt, yasama ve yürütmenin birbirleri ile olan ilişkisidir. Şayet bu kuvvetler katı bir biçimde birbirlerinden ayrılıyorlarsa başkanlık sisteminden, yumuşak biçimde ayrılıyorlarsa parlamenter sistemden söz edilir. Kuvvetlerin birliğini öngören ve günümüzde yalnızca İsviçre’de uygulanan meclis hükümeti sistemi ise yasama ve yürütme yetkilerinin ikisi birden mecliste toplanmıştır.
Yarı-başkanlık sistemi ise yukarıda sayılan sistemlere göre çok daha yeni bir sistemdir ve sistemin ayırt edici özelliği yürütmenin iki başlı olmasıdır. Sistem yine kuvvetler ayrılığına (yumuşak kuvvetler ayrılığı) dayanmaktadır ancak bu kez yürütme görevi güçlü (önemli) anayasal yetkilerle donatılmış cumhurbaşkanı ile başbakan arasında paylaşılmaktadır. Sistem bunun dışında, hem parlamenter sistemin hem de başkanlık sisteminin bazı özelliklerini taşımaktadır. Bununla birlikte “yarı-başkanlık” şeklindeki kavramsallaştırmanın, sistemi, başkanlık sisteminin bir türü gibi göstermesi nedeniyle yanıltıcı olduğunu ifade etmek gerekir.
Gerçekten, yarı-başkanlık sistemini bir başka sistem ile birlikte anmak gerekiyorsa bu sistem parlamenter sistem olmalıdır. Çünkü yarı-başkanlık sisteminde tıpkı parlamenter sistemde olduğu gibi parlamento içinden çıkan ve parlamentoya karşı sorumlu bir hükümet bulunmaktadır. Ancak bu hükümet yetkilerini, genellikle halk tarafından seçilmiş olan cumhurbaşkanı ile paylaşmaktadır. Ülkelere ve uygulamaya göre değişmekle birlikte, cumhurbaşkanının yasamaya ilişkin bazı yetkileri de olabilmekte, hatta cumhurbaşkanının meclisi feshetme ve seçimleri yenileme gibi önemli yetkileri bulunabilmektedir. Dolayısıyla sistemi başkanlık sistemine yaklaştıran en önemli husus, cumhurbaşkanının yetkileri ve halk tarafından seçilmesidir. Yarı-başkanlık sisteminin, bu özellikleri dışında, parlamenter sistemin özelliklerini taşıdığını söylemek yanlış olmayacaktır. Hatta bu sistemi parlamenter hükümet sisteminden önemli bir sapma olarak nitelendirenler de bulunmaktadır.
Fransa’da 1958 Anayasasının getirdiği yeni düzenlemeler neticesinde ortaya çıkan Yarı-başkanlık sistemi, geçmişte Weimar Cumhuriyetinde uygulandığı gibi bugün başta Fransa olmak üzere, Finlandiya, Avusturya, İzlanda, İrlanda ve Portekiz gibi bazı ülkelerde uygulanmaktadır. Bu sistemde cumhurbaşkanına, yürütme konusunda başbakanla yarışan yetkiler verilmiştir. Ancak sistemin niteliğini asıl tartışmaya açan olay, Fransız anayasasında 1962 değişiklikleri ile birlikte, cumhurbaşkanının halk tarafından seçileceğini öngören değişiklik olmuştur. Zaten parlamenter sistemle bağdaşmayacak ölçüde geniş yetkilere sahip olan cumhurbaşkanının bir de seçimlerle göreve gelecek olması, sistemin niteliğinin tartışılmasına neden olmuştur. Netice itibarıyla, parlamenter sistemden uzaklaşmış bulunan, ancak başkanlık sistemine de aynı ölçüde uzak olan bu sistemin adının konması gerekiyordu. İşte sistemi kavramsallaştıran isim de, ilk kez 1970 yılında yarı-başkanlık kavramını kullanmış olmakla birlikte, özellikle 1980 yılında yayımlanan makalesi ile Maurice Duverger olmuştur.
Duverger, başkanın halk tarafından seçileceğini öngören anayasa değişikliğine kadarki dönemi, parlamenter sistem içinde değerlendirmiştir. Ancak cumhurbaşkanının yetkilerinin, parlamenter sisteme uymayacak biçimde fazla olduğunu ifade etmekle birlikte parlamentonun yetkilerinin sınırlanmış olmasına dikkat çekerek, sistemin parlamenter rejimden farklılaşmaya başladığını ifade etmiştir. Ancak cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesini öngören değişiklikle birlikte Duverger, sistemin artık yeni bir sistem olduğunu kabul etmiş oluyordu. Dolayısıyla Duverger için kilit nokta, cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi ve buna bağlı olarak tıpkı başkanlık sisteminde olduğu gibi çift meşruluk kaynağının ortaya çıkmasıydı. Bu bağlamda Duverger, yeni sistemin kavramsallaştırmasını da başkanlık sistemi ekseninde kurmuştur. Duverger’e göre yarı-başkanlık sisteminin ayırt edici unsurları şunlardır:
– Cumhurbaşkanı genel halkoyu ile seçilir.
– Cumhurbaşkanı önemli yetkilere sahiptir.
– Cumhurbaşkanının yanı sıra hükümet etme yetkisine sahip olan başbakan ve bakanlardan oluşan kabine bulunmaktadır.
Kabaca ifade etmek gerekirse, yarı-başkanlık sisteminin ayırt edici özelliği, cumhurbaşkanının yürütmeye ortak olmasıdır denebilir.
Fransa’da Cumhurbaşkanları 1962 tarihinden beri halk tarafından seçilmek suretiyle güçlerini doğrudan doğruya halktan almaktadırlar. Cumhurbaşkanı hem devlet başkanı hem de yürütmenin başı olarak Anayasaya saygı duyulmasını gözetir. Hakemlik yetkisine dayanarak, kamu güçlerinin düzenli çalışmasını sağladığı gibi devletin devamlılığını temin eder. Ulusal bağımsızlığın, ülkenin bütünlüğünün ve antlaşmalara saygının garantörüdür.
Cumhurbaşkanı, Başbakanı atar ve Başbakan tarafından Hükümetin istifasının sunulması üzerine hükümetin görevine son verir. Yine, Başbakanın önerisi üzerine hükümetin diğer üyelerini tayin eder ve bunların görevine son verir. Cumhurbaşkanı, Bakanlar Kuruluna başkanlık eder. Cumhurbaşkanı, Başbakan ve Meclis Başkanlarının görüşünü aldıktan sonra Millet Meclisini feshedebilir. Nitekim Fransa’da cumhurbaşkanı bu fesih yetkisini 1962, 1968, 1981, 1988 ve 1997 yıllarında toplam beş kez kullanmıştır. Bu durum daha ziyade yeni seçilen cumhurbaşkanının kendisi ile aynı eğilimde olan bir hükümetin işbaşına gelmesi için bir araç olarak kullanılmıştır. Fesihten en az yirmi, en çık kırk gün sonra genel seçimler yapılır. Bu seçimi izleyen yıl içinde yeni bir fesih yapılamaz. Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulunda görüşülen kararname ve kararları imzalar. Devletin sivil ve askeri görevlilerinin atamasını yapar. Cumhurbaşkanı, silahlı kuvvetlerin başıdır. Milli Savunma Yüksek Kurul ve Komitelerine başkanlık eder.
Cumhuriyetin kurumları, Milletin bağımsızlığı, ülkesinin bütünlüğü veya uluslararası taahhütlerin yerine getirilmesi ciddi ve ani biçimde tehdit edildiği ve anayasal kamu güçlerinin düzenli işleyişi bozulduğu zaman Cumhurbaşkanı, Başbakanın, Meclis Başkanlarının ve Anayasa Konseyi’nin resmi görüşlerini aldıktan sonra, bu şartların gerektirdiği önlemleri alır ve durumu bir açıklamayla milletin bilgisine sunar. Cumhurbaşkanı, özellikle milli savunma ve dış siyaset konularında, yürütme alanının neredeyse tek yetkilisi konumundadır. Yetkilerinin bir bölümünü tek imza ile kullanırken, diğer yetkileri için karşı-imza ilkesine dayanır. Bu durum özellikle cohabitation adı verilen cumhurbaşkanı ile hükümetin farklı siyasal eğilimlere sahip olduğu dönemlerde cumhurbaşkanının konumunu daha güçlendirici etkisiyle daha da önem kazanmaktadır.
Çağdaş demokrasinin içinde yer alan hükümet sistemlerinin birbirlerine göre birtakım üstün yanlarının yanı sıra bir diğerine göre zaafiyet olarak nitelendirilebilecek zayıf yönleri da olabilecektir. Bu noktadan bakıldığında; yarı-başkanlık sisteminin en önemli üstünlüğünün, yürütme gücünün tek elde toplanmasının önlenmesi ile birlikte, sistemi otoriter yönetimlerden koruması olduğu söylenebilir. Bilindiği üzere yürütme gücü çok önemli bir güçtür. Bu gücün tek elde ve yoğun biçimde toplanması halinde sistemin otoriterleşmesi ihtimali her zaman olasıdır. Bu durum, parlamentoda büyük bir çoğunluk elde eden başbakan için mümkün olabileceği gibi, benzer çoğunluğa sahip olan başkanlık sistemindeki başkan için de mümkün olabilir. Dolayısıyla yarı-başkanlık sisteminin yürütme gücünü ikiye bölmesi bu anlamda bir avantajdır. Başka bir deyişle cumhurbaşkanının, yetkilerini genel irade ile özdeşleştirip kendini milletin tek temsilcisi olarak görmesi söz konusu olmayacaktır. Zira, yar-başkanlıktaki cumhurbaşkanının yürütme erki içindeki gücü, yine halkın seçtiği parlamento içinden çıkacak olan bir bakanlar kurulu vasıtasıyla dengelenecek ve cumhurbaşkanının sahip olduğu demokratik meşruluğa bakanlar kurulu da sahip olacaktır.
Yine, güçlü anayasal yetkilerle donatılmış cumhurbaşkanlığı makamı sayesinde yar-başkanlık sistemi, parlamenter sistemde bölünmüş ve istikrarsız bir durum arz eden parti sistemini Fransa örneğinde olduğu gibi cumhurbaşkanını destekleyenler ve ona karşı olanlar şeklinde güçlü, istikralı iki bloklu partiler sistemine dönüştürebilmektedir.
Yarı-başkanlık sistemi için zaafiyet olarak nitelendirilebilecek hususlar ise şu şekilde sıralanabilir. Öncelikle, sistemin avantajı olarak sayılan yürütme gücünün ikiye bölünmesi, çeşitli sorunlar doğurabilmektedir. Özellikle cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi halinde çifte meşruluk söz konusu olabilecektir.. Gücünü halktan alan ve önemli yetkilerle donatılmış iki kurumun karşı karşıya gelmesi ihtimali yüksektir. Buna bağlı olarak da sorunların çözümünde zaman ve güç kaybı yaşanması muhtemeldir. Bununla birlikte özellikle cumhurbaşkanı ve hükümetin aynı siyasi yelpazede olmaları halinde, çoğunluğun otoritesinin pekişmesi de mümkün olabilir. Ayrıca yürütme gücünün ikiye bölünmesinin sistemi zafiyete uğratabildiğini de ifade etmek gerekir. Zira cumhurbaşkanı ve hükümetin birbirinden tamamen farklı siyasi yelpazelerde olmaları durumunda yani cohabitation ortamında sistemin tıkanmasıyla kriz yaşanabilecektir.
Yine, yarı-başkanlık sisteminde yürütme yetkileri paylaştırıldığından bu yetkilerin paylaştırılması konusunda da dikkatli olunması gerekir. Hangi kurumun hangi yetkilere sahip olduğu konusunda tereddüt oluşmamalıdır. Ne var ki bu sorunu mutlak anlamda aşmak da zordur. Olası yetki çatışmalarının da sistemi kilitlemesi mümkündür. Ayrıca bu yetki çatışmalarının nasıl çözüleceği de ayrı bir sorundur. Son olarak yarı-başkanlık sisteminde gerilimleri azaltma fonksiyonu görecek tarafsız bir makamın bulunmaması da sistemin zayıf yönü olarak ifade edilmektedir.
Kaynakça
ATAR, Yavuz, Türk Anayasa Hukuku, Mimoza Yayınları, Konya, 2011.
BATUM, Süheyl, “1990’larda Dünya ve Türkiye’de Siyasal Rejim Tartışmaları”, Siyasal rejim Tartışmaları, TESEV Yayını, İstanbul 2000.
BECEREN, Ertan / KALAĞAN, Gökhan, Başkanlık ve Yarı-Başkanlık Sistemi; Türkiye’de Uygulanabilirliği Tartışmaları, İstanbul Ticaret Üniversitesi Sosyal Bilimler Dergisi, Yıl: 6, Sayı: 11Bahar 2/2007.
EROĞUL, Cem, Çağdaş Devlet Düzenleri, İngiltere, Amerika, Fransa, Almanya, Kırlangıç yayınevi, Ankara 2006, s. 171-172.
FRANSIZ ANAYASASI, Avrupa Birliği Üyesi Bazı Ülkelerin Anayasaları, Adalet Bakanlığı Yayın İşleri Dairesi Başkanlığı, Mayıs 2011 Ankara, s. 169-208.
GÖNENÇ, Levent, Türkiye’de Hükümet Sistemi Tartışmalarına Kısa Bir Bakış ve Mevcut Hükümet Sisteminin Niteliği, Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Vakfı, Nisan/2011.
GÖZLER, Kemal, Anayasa Hukukunun Genel Esasları, Ekin Yayınevi, Bursa, 2010.
HEKİMOĞLU, Mehmet Merdan, Anayasa Hukukunda Karşılaştırmalı “Demokratik Hükümet Sistemleri” ve Türkiye, Detay Yayıncılık, Ankara 2009.
KÜKNER, Bilgen, Hükümet Sistemi Seçeneklerinden “Başkanlı Parlamenter Sistem” Seçeneği ve Türkiye Açısından Uygulanabilirliği, Ankara Barosu Dergisi, 2012/2, s. 283.
NİTAS, Koraltay, “Fransa Yönetim Sistemi”, Yirmi Birinci Yüzyılda Yönetim, Türk İdari Araştırmalar Vakfı, Ankara, 2003.
TEZCAN, Ercüment, “Fransız Modeli: Yarı Başkanlık Sistemi”, Yeni Türkiye Dergisi, Ocak-Şubat 2013, Sayı 50, 865-871.
TURHAN, Mehmet, Hükümet Sistemleri ve 1982 Anayasası, Diyarbakır 1989.
TURHAN, Mehmet, Hükümet Sistemleri, Gündoğan Yayınları 1993.
ULUŞAHİN, Nur, Saf Hükümet Sistemleri Karşısında İki Başlı Yürütme Yapılanması, Yetkin Yayınları, Ankara, 2007.
Yazar: Erdal Abdulhakimoğulları
3 Haziran Pazartesi, 2013