Bütçenin Kamu Sektörü Faaliyetlerinin Sonuçları Üzerinde Etkileri
Tarih boyunca bütçesel reformların bize gösterdiği, bütçenin kamu sektörü faaliyetlerinin sonuçları üzerinde üç farklı düzeyde bir etkiye sahip olduğu gerçeğidir, bunlar[1];
- Düzey 1: Toplam mali disiplin
- Düzey 2: Stratejik önceliklere göre kaynakların dağıtımı ve kullanımı
- Düzey 3: Programların gerçekleştirilmesinde ve hizmetlerin sağlanmasında verimlilik ve etkinlik
Bu üç düzeyin ifade ettiği, yüz yıldan fazla süren bir reform dönemini yönlendiren;
- kamu kaynaklarının kontrolü,
- kaynakların gelecek dönemdeki dağıtımının planlaması,
- kaynakların yönetimi
şeklindeki üç kamusal fonksiyonu yeniden formüle etmektir.
Yukarıda sıralanan üç düzey bütçe sonuçlarının üç farklı alan üzerine yansımasını göstermektedir. Birinci düzey olan mali disiplini sağlamaya yönelik kurumsal düzenlemeler, kanunlar yoluyla (Maastricht, Yeni Zelanda, Avustralya) harcamalar üzerine konulan anayasal sınırlamalardan (Endonezya) yürütmenin kamusal taahhütlerine kadar (Amerika) uzanan bir aralık içinde yer almaktadır. Oyuncular bir taahhütde bulunduklarında, orta vadeli bir model çerçevesinde toplam büyüklüklerin ne olacağını ve nasıl karşılanacağının tahminlerini yapmakla mükellefdirler. Bunu takip eden ikinci düzey olan stratejik önceliklere göre kaynakların dağılımında ise kurumsal mekanizmaların temel sorumluluğu, belirlenen mali disiplin çerçevesinde kıt kaynaklar üzerindeki rekabetçi talepleri önceliklendirebilmektir. Düzey iki esas olarak politik yapının tercihlerini yansıttığı için uygun çözüme ulaşmanın en güç olduğu alan olma özelliğine sahiptir. Bu düzeyde kurumsal düzenlemeleri destekleyen bilgilere ihtiyaç vardır, bunlar; (a) mevcut hükümet politikalarının orta vadede maliyetleri, (b) her bir politikaya ilişkin çıktı ve sonuç bilgileri, (c) yeni politika önerileri için maliyet, çıktı ve sonuç bilgileri. Uygulanan programların veya çıktıların verimlilik ve etkinliğini tanımlayan üçüncü düzey ise bir çok faktöre bağlıdır. Organizasyonal performansa bağlı olan bu düzeydeki kurumsal düzenlemeler şu şekilde özetlenebilir; (a) kaynaklar ve sistemler sorumlulukla birlikte yeterli destek vermeli, (b) amaçlar açık olmalı, (c) görevler açık olmalı, (d) üstlenilen görevleri ve amaçları sürdürebilmek için otorite (esneklik) verilmeli, (e) otoritenin kullanılması için hesap verme sorumluluğu tesis edilmeli[2].
Oyunun resmi ve resmi olmayan kurallarını ifade eden kurumsal düzenlemeler bütçesel sonuçların kalitesini etkilemektedir. El kitabının özellikle altını çizdiği nokta, kaynakların dağıtımının esas olarak politik bir süreç sonunda belirlendiği, bütçenin de bu karar alma sürecinde mali disiplini sağlamada önemli bir rol oynadığı şeklindedir.
Diğer bir nokta da, eğer karar alma ve yönetim sistemleri ve süreçleri performansı ölçecek nitelikte ise bütçe yukarıda sayılan üç düzeyin gerçekleşmesinde etkin bir işleve sahip olacaktır. Yapılan bütçe reformları eğer bütçe dışındaki kurumsal yapılar (işleyiş) tarafından desteklenmiyorsa, kendiliğinden başarıya yol açacak sonuçlar yaratması mümkün olmamaktadır. Bütçe süreci ve sistemi şekil 1’de gösterildiği üzere birinci düzeyde (toplam mali disiplin) hedeflenen sonuçlarla doğrudan ilgili ve bu düzey üzerinde en fazla açıklayıcı değişken olmaktadır. Düzey üçte ise bütçe sürecini etkiyen faktörlerden bir tanesidir.
Kurumsal düzenlemeler sistemdeki oyuncuların karar alma süreçlerini kolaylaştıracak, disipline edecek ve bu kararların detaylı bir şekilde incelenmesine imkan verecek şekilde tasarlanmalıdır. Bu karar alıcılar, Başkan (Cumhurbaşkanı ya da Başbakan), kollektif bir biçimde bakanlar (Kabine), her bir bakan, yasama meclisi, toplum, merkezi kuruluşlar, departmanlar, yöneticiler ve hizmetin üretilmesinde önde hizmet sağlayanlardır.
Bu oyuncular çoğu kez kurumsal düzenlemeleri yaratma (düzenleyici) ve belirlenmiş olan görevleri yapma (icracı) şeklinde ikili bir rol üstlenmişlerdir. İyi çalışan bir kamu sektörü açık ve net bir şekilde tanımlanmış yetki devri ve görevlendirme sisteminine sahip olan kamu sektörü demektir[4]. Şekil 2’ye bakıldığında yukarıdan aşağıya doğru kurumlara bir yetki devri olduğu, kurumlardan ve kurumsal yapılardan ise aşağıdan yukarıya doğru bir raporlama yükümlülüğü olduğu ve iyi işleyen karar alıcıyı (hükümeti) destekleyen bağlı kurumsal düzenlemeler ve onların yönetsel desteği görülmektedir. Bu kavramsal çerçeve parlementer bir demokrasiyle yönetilen bir devlet de hizmetin üretilmesi sürecindeki yetki devrini ve kontrol mekanizmasını göstermesi bakımından önem taşımaktadır. Şüphesiz ki, burada gösterilen kavramsal çerçeveden değişik olan (başkanlık sistemi gibi) başka uygulamalar da vardır.
Kavramsal çerçeve, siyasi sorumlulukla yönetsel (bürokratik/teknik) sorumluluğun ve hiyerarşik yapının ortaya konması bakımından önem taşımaktadır. Kurumsal yapılar (bütçe sistemi, anayasa, ilgili yasalar gibi) ve mevcut organizasyonlar çerçevesinde işleyiş mevcut kavramsal çerçeve içinde gerçekleşmektedir. Hemen hemen bir çok ülkede biçimsel (resmi) düzenleyici yapının tepesinde temel belirleyici olarak Anayasa yer almaktadır. Bunun altında gerek biçimsel gerekse de biçimsel olmayan (geleneksel ilişkiler, kurumsal kültür gibi) bütçesel sonuçlarla ilgisi olan bir çok kural ve işlem vardır. Varolan bu kurumsal düzenlemeler aktörler arasındaki ilişkileri düzenlerken aynı eşgüdümde bütçesel sınırlamalar (kamu kaynaklarının kullanımı ile ilgili) konulmakta, esneklikler (bağımsız hareket alanları) tesbit edilmekte, denetim ve uygulama standartları yerleştirilmektedir.
Hangi aktörün ne yaptığı ile ilgili kararlar ve düzenleyici çerçeve dar veya geniş anlamda kapalı veya açık bir şekilde “kurumsal problem” olarak neyin bilindiği meselesini bize göstermektedir. Hizmeti sağlayan bakanlığın altında yer alan ve kendisine yetki devredilen kurumların yöneticileri bütçe ilkelerinden farklı teşviklerle karşı karşıya kalmaktadırlar. Bu durum bütçe sonuçları üzerinde bütçe ilkeleriyle çelişkili durumların (bilgiye ulaşılamaması gibi) ortaya çıkmasına katkıda bulunmaktadır[6].
Kavramsal çerçeve içinde, bütçesel sınırlamalar ve esnekliklikler (kurumsal hareket alanları) arasında doğru bir dengenin kurulması önceki bölümde bahsedilen üç düzeydeki bütçe sonuçlarının dahi iyi olmasında anahtar işlevi görmektedir. Ülkelerin çözmeye uğraştığı bu anlamda uygun bir dengenin açıklık (şeffaflık) ve mali sorumlulukla birlikte tesbit edilmesidir. Bütçesel sınırlamalar ile esneklikleri bu çerçevede aşağıda ele alınmaktadır.