Kanun-i Esasî’nin hazırlık çalışmaları sırasında üzerinde çok durulan tasarılardan biri, Midhat Paşa’nın Kanun-ı Cedid’idir. 57 maddelik Kanun-ı Cedid dokuz bölüme ayrılmıştır.
Yapısı bakımından, Kanun-ı Cedid (Yeni Kanun), dengesiz bir meşrutiyet rejiminin taslağıdır. “Kuvve-i icraiye” ye (yürütme gücü’ne) sahip bir padişah karşısında yasama yetkisine tamamen sahip olmayan bir Meclis-i Mebusan ilişkilerini düzenler. Özelliği, tek meclisli oluşundadır. Fakat bu tek meclis iki tür üyeden oluşur: Bir bölümü (üçte ikisi) halkın seçimiyle, bir bölümü de (üçte biri) hükümetçe atanan mebuslar, 120 kişilik meclisi oluştururlar. Mebusluk şartları hayli zor koşullara bağlanmıştır. Seçilmiş mebusların görev süreleri üç yıldır. Flükümetçe atananlar her yıl ibka edilebilirler. Kanun-ı Cedid’e göre, ilk toplantı süresi için mebuslar vilayet meclislerince seçilecekler, sonraki dönemler için bir kanun yapılacaktır.
Meclis’in görevleri, Osmanlı anayasa fikrinin oluşumunda hâkim olan bir tez etrafında toplanmıştır: Devlet borçlarının ödenmesi, gerektiği takdirde iç ve dış borçlanmaların kararlaştırılması, tahvilat ihracı gibi malî tedbirlerin hükümetin isteği üzerine müzakere edilmesi, bütçe ve vergilerin hükümetle anlaşarak tayin edilmesi, sarfiyatın denetlenmesi. Meclis, malî yetkilerinin yanı sıra, memurları da denetleme yetkisini taşımaktâdır.
Kanun-ı Cedid’in elimizde iki metni bulunmaktadır. Tasarının aslı ya da el yazısıyla şekil, Yıldız Evrakı İçindedir. Ayrıca, Ahmed Midhat Efendi de Üss-i inkılâb adlı eserinde bir metin yayımlamıştır. Her iki metin arasında farklar vardır.
Kanunların yapılması, elyazısı metinde bir kayda bağlanmamıştır. Ahmed Midhat Efendi’nin metninde ise, 54. maddeye eklenen bir fıkra ile daraltılmıştır. Şöyle ki, her kanun önce Şûra-yı Devlet’te görüşülecek, karara bağlanacak, sonra Meclis-i Mebu- san’ın tasdikine sunulacaktır. Çoğunlukla onaylandıktan sonra, “kuvve-i icraiye”ye arzolunacaktır. Daha sonra padişah tasdik ederse yürürlüğe konacaktır. Bununla beraber 54. maddede “kuvve-i icraiye” tek başına (münferiden) “nizam ve kanun yapmaz” ilkesini getirmiştir: Yürütme, gerekli gördüğü nizamat ve kanunun yapılmasını Şûra-yı Devlet’e emreder.
Her iki bölüm mebuslar, millî ve genel vekâlet kuralına göre seçilirler; seçildikten sonra seçildikleri bölgenin değil, tüm halkın temsilcileri sayılırlar, iç disiplinini ve düzenini Mebusan Meclisi kendisi saptar. Ne var ki, Mebusan’ın gerektiğinde feshi, vaktinden önce içtimai (toplanması), “zat-ı hazret-i padişahî ‘nin yetkileri arasındadır. Fesih halinde padişah altı ay içinde yeni meclisin toplanmasını emredecektir.
Meclis’in kararları, padişahın tasdikiyle yürürlük kazanır. Padişahın reddettiği kararlar, mebuslar yenilenmedikçe tekrar görüşülemez; tekrar görüşme hükümetin “rıza ve muvafakatine” bağlıdır.
Midhat Paşa’nın zamanın baskıları altında düşündüğü Meclis, bu temeller üzerine “inşa” edilmiştir. Meclis’in kanun yapma görevi, Şûra-yı Devlet’ ten gelen tasarıların görüşülmesinden ibarettir. Buna karşılık aynı Meclis’in devlet bütçesine hâkim olması ilginçtir.
Meclis’in karşısında, “kuvve-i icraiye”, bir kaya gibi duracaktır. Yürütme yetkisi yalnızca (münhasıran) “hazret-i padişahî’ye aittir”. Bu kayıtsız şartsız yetkisine karşılık, padişah sorumsuzdur. Çünkü, tüm “icraat” onun.adına vükelâsı aracılığıyla yapılır. Kanun yapmazsa da, görüldüğü gibi, istediği kanunların yapılmasını emreder. Üstelik, “kuvve-i icraiye”nin kanuna uygun olan emirleri kutsaldır. Muhalefet eden ceza görür.
Midhat Paşa’nın hayalindeki padişah tablosu budur.
Kanun-ı Cedid, padişah adına icraatta bulunan vükelânın (bakanların) hukukî durumunu şu şekilde belirler: Önce, sadaret-i mutlaka kaldırılmış; başvekillik gelmiştir. Başvekili, vükelâ arasından, vükelânın reyi ile padişah atar.
Vükelâ Heyeti
Vükelâ heyeti ya da meclisi, iç ve dış politikanın merciidir (tek oluşturucusu ve yöneticisidir). Kararları “irade- i seniye” ile icra olunur. Padişah dilediği zaman heyete başkanlık eder.
Vükelânın sorumlulukları kişisel ve toplu (ortak) olarak saptanmıştır. Sorumluluk devletin idaresi bakımından emniyeti bozmak ve Kanun-ı Cedid’e aykırı hareket etmekle ortaya çıkar.
Midhat Paşa’nın tasarısındaki bir özellik de, hukukî ve cezaî sorumluluk yanında, siyasal sorumluluğun da kabul edilmiş olmasıdır. Mebusan Meclisi çoğunlukla bir vekil hakkında güvensizlik oyu verirse Meclis Reisi aracılığıyla mazbatası padişaha sunulur. “Bu halde vükelâ heyetçe veya münferiden istifaya mecbur olur.”
Vükelâ Heyeti’nin kuruluşunda bazı özellikler vardır: Bir kere, istifa halinde, kabul edip etmemek padişahın yetkilerindendir. Heyet halinde çekilme olursa, padişah ister çekilmiş heyetten, isterse dışardan birini kabineyi kurmaya memur edebilir. Yeni heyete, eskinin içinden itham edilmemiş olanlar alınabilir.
Vükelâ Heyeti’nden birisi çekilirse, başvekil onun yerine başka birini seçer ve seçilen kişi padişah iradesiyle nasbolunur.
Midhat Paşa’nın tasarısında, görüldüğü gibi, yürütme içinde Padişah- Vükelâ Heyeti arasındaki ayrılığa önem verilmiştir. Özellikle kabinenin Meclis’e karşı sorumluluğunun üzerinde durulması ilginçtir. Kanun-ı Esasî (1876) metninde, böyle bir ilişkiye yer verilmemiştir.
Şûra-yı Devlet
Yasama ve yürütme arasındaki ayrılık kurulduktan sonra, Kanun-ı Ce- did, ikinci bir meclis sayılabilecek Şüra-yı Devlet i düzenleme yoluna gitmiştir. Asıl metinde bu konuda yalnızca tek madde vardır ve Şûra-yı Devlet in “vaz’-ı aslisi üzerinde tecdit ve tanzim olunacaktır”, denilmiştir.
Buna karşılık Üss-i inkılâb’da yer alan metinde dört madde daha eklenmiştir. Bu maddelere göre önce, bu müessesenin görevleri şöyle saptanmıştır:
a) Tüm kanun ve nizamname lâyihalarını inceleyerek tasdik etmek ve hükümetçe kendisine havale edilecek mülkî sorunlarla ilgili “reyini” bildirmek;
b) Mülkiye ve adliye memurları arasında görevlerinden ötürü doğan anlaşmazlıkları çözmek;
c) Kanun ve nizam metinlerinde şüpheli görülen meseleleri çözmek ve yorumlamak;
d) Devlet memurlarını görevlerinden ötürü yargılamak.
Görüldüğü gibi, Şûra-yı Devlet üç grup yetkiye sahip kılınmıştır: Önce, kanun tasarılarını incelemesi ve tasdik yetkisi onu bir karar organı yapmıştır. Sonra, mütalâacı bir danışma organıdır. Üçüncü olarak da bir yargı organıdır; hem bir uyuşmazlık mahkemesi, hem de memurları yargılayacak bir yüksek mahkemedir.
Kanun-ı Cedid’in ek ikinci maddesine göre, Şûra-yı Devlet’in yetki alanı sınırlanmıştır: Şûra-yı Devlet, yürütmenin görevlerine “asla müdahale edemez”. O şartla ki, kavanin ve ni- zamatın noksan ve yolsuz bir surette icra olunduğunu tahkik ederse gerek Meclis-i Vükelâ’yı, gerek padişahı uyaracaktır.
Şûra-yı Devlet’in yapısına gelince, örgütlenmesi ve çalışması özel bir düzenlemeye bağlanacaktır. Ve yine padişah, dilediği her zaman, Şûra-yı Devlet’e riyaset edecektir.
Şûra-yı Devlet, padişahça atanan (mansup) üyelerden kurulu bir müessesedir. Belki bir ikinci meclis sayılırsa da, yürütme içinde ikinci bir kabine olarak da görülebilir.
En Önemli Sorunlar
Kanun-ı Cedid’de şeyhülislâmın tayini ile ilgili bir madde yer almamıştır.
Kanun-ı Cedid’ in ve benzeri tüm metinlerin üzerinde durdukları en önemli sorunlardan biri, memur sorunudur. Padişahın “etrafı”nı, hatta tüm bürokrasiyi suiistimal tabloları içinde görme eğiliminin sonucudur bu. Kanun-ı Cedid de bu çizgi dışında kalmamıştır.
iktidar ve siyasal karar mekanizmasını düzenledikten sonra, Kanun-ı Cedid OsmanlIların kamu hürriyetlerini de düzenleme yoluna gitmiştir. ‘OsmanlIların hukuk ve vezaifi” başlıklı 7. bölümde hak ve hürriyetlere on üç madde ayırmıştır.
Kamu hürriyetleri bölümünde toplanma hürriyeti yoktur. Dernek kurma hakkına gelince, bu, “şirket ve ticaret hürriyeti” olarak ele alınmıştır. 1876 Kanun-ı Esasîsi’nde de durum aynıdır. Oysa, 19. yy. Batı anayasalarında bu hürriyetler tanınalı epey bir zaman geçmiştir.
Kanun-ı Cedid’in kabul ettiği hürriyetler arasında fikir hürriyeti vardır:
‘ ‘Herkes kaalen ve kalemen beyan-ı efkârda âzadedir (serbesttir). Ancak bunu suiistimal ile asayiş ve ahlâk-ı umumiyeyi ihlâle tasaddi edenler ber mucib-i kanun ceza göreceklerdir. ’’ Böyle bir maddeye 1876 Kanun-ı Esasîsi’nde rastlanmaz.
Ayrıca, Midhat Paşa, güvence bakımından “hapis ve sürgün yasağım” düşünmüştür: “Hiç kimse kanunun tâyin ettiği sebep ve suretten maada bir bahane ile hapis ve nefyolunamaz.”
Mülkiyetle ilgili maddenin son fıkrası ise şöyledir: ”… Ve kanunun cevazı olmadıkça hiç kimsenin mesken ve menzili basılamaz.”
Midhat Paşa, kendi geleceğini görürcesine, bu güvenceyi koydurmuştur. Kanun-ı Esasî’de sürgün yasağı yer almamıştır. Fakat mesken dokunulmazlığı vardır.
Yukarıda belirtilenlere karşılık, 1876 Kanun-ı Esasîsi’nde olan bazı hürriyetler Kanun-ı Cedid’de yoktur: Kişi hürriyeti, müsadere ve angarya yasağı, tabiî mahkemede yargılanma hakkı gibi…
Kanun-ı Cedid, genellikle bu esaslar üzerine oturtulmuştur. Akla gelen soru, Midhat Paşa’nın bu tasarıyı hazırlarken yabancı anayasalardan yararlanıp yararlanmadığıdır.
Bu konuda ne Midhat Paşa, ne de onun “hayat-ı siyasiyesi”ni yazanlar, bize bilgi veriyorlar. Fakat, bu kısa metinde sıralanan maddelere Batı’nın herhangi bir anayasasında rastlamak çok kolaydır. Bu bakımdan özel örneklere gerek yoktur.
Kanun-ı Cedid’i, bir devre ismini vermiş, yakın tarihimizde Kanun-ı Esasî akımı ile bütünleşmiş Midhat Paşa nın düşündüğü ve kaleme aldığı anayasal gerçekleri kapsayan bir metin olarak görmek mümkündür. Fakat bu metin kaleme alındığı zamanın koşulları içinde yeterli bir anayasa metni sayılamaz.
TARIK ZAFER TUNAYA
Tanzimattan Cumhuriyet’e Türkiye Ansiklopedisi