Esas Sayısı : 2012/103
Karar Sayısı : 2013/105
Karar Günü : 3.10.2013
R.G. Tarih-Sayı : 17.12.2014-29208
İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Emine Ülker TARHAN ve Aytuğ ATICI ile birlikte 123 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU : 4.7.2012 günlü, 6354 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
1- 1. maddesiyle 24.4.1930 günlü, 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu’nun 153. maddesine eklenen “Gebe veya rahmindeki bebek için tıbbi zorunluluk bulunması hâlinde doğum, sezaryen ameliyatı ile yaptırılabilir.” biçimindeki ikinci fıkrasının,
2- 7. maddesiyle 7.5.1987 günlü, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu’nun ek 1. maddesine eklenen fıkrasının,
3- 8. maddesiyle değiştirilen 3359 sayılı Kanun’un ek 9. maddesinin,
4- 12. maddesiyle 24.11.2004 günlü, 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3. maddesinin;
a- Beşinci fıkrasının sonuna eklenen cümlenin,
b- Sonuna eklenen fıkraların,
5- 13. maddesiyle 5258 sayılı Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesine “kaydı ile” ibaresinden sonra gelmek üzere eklenen “Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde” ibaresinin,
6- 16. maddesiyle 11.10.2011 günlü, 663 sayılı Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşlarının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 33. maddesinin;
a- Değiştirilen (5) numaralı fıkrasının,
b- Eklenen (7) ve (8) numaralı fıkralarının,
7- 23. maddesiyle 25.2.1954 günlü, 6283 sayılı Hemşirelik Kanunu’na eklenen geçici 3. maddenin ikinci fıkrasının,
Anayasa’nın 2., 5., 6., 7., 10., 11., 13., 17., 48., 50., 56., 124., 128., 130. ve 131. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ile ek dilekçe ve ekleri, Raportör Ümit DENİZ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, iptal davasına konu yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
D- Kanun’un 12. Maddesiyle 5258 Sayılı Kanun’un 3. Maddesinin Beşinci Fıkrasının Sonuna Eklenen Cümlenin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının nöbet uygulaması getirilmiş ise de asıl görevlerine ek olarak fazla çalışma şeklinde tutturulacak nöbete üst sınır getirilmediği, yapılacak fazla çalışmanın karşılığında izin verilmesi yerine nöbet ücreti ödenmesinin kararlaştırıldığı, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının günlük mesailerine ek olarak süresi idare tarafından belirlenecek sayıda nöbet tutturulacağı ancak ertesi gün günlük mesailerine ara vermeden dinlenmeden çalışmaya devam edecekleri, çalışma sürelerinin üst sınırı olmaksızın çalıştırılmanın olanaklı hâle getirildiği, dinlenme haklarının ihlal edildiği, bu durumun Anayasa’nın yanında Türkiye’nin de onayladığı Avrupa Sosyal Şartını da ihlal ettiği, “dinlenme hakkının” ölçüsüz sınırlandırıldığı, uzun süreli çalışmaya zorlama ile hem sağlık personeli hem de onlardan sağlık hizmeti alanların yaşam hakları ile maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme haklarının ihlal edildiği, aile hekimliği hizmetinin sunanların Anayasa’nın 128. maddesi anlamında kamu görevlisi olmaları nedeniyle kanunla düzenleme zorunluluğu bulunduğu hâlde normal mesai süreleri, mesai başlangıç ve bitim süreleri ile fazla çalıştırmaya ilişkin uygulamayı belirleme yetkisinin idareye bırakıldığı, belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7., 17., 50., 56. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu kuralla entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde artırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, aile hekimlerine ve aile sağlığı elemanlarına ihtiyaç ve zaruret hâlinde, haftalık çalışma süresi ve mesai saatleri dışında 657 sayılı Kanun’un ek 33. maddesinde belirtilen yataklı tedavi kurumları, seyyar hastaneler, ağız ve diş sağlığı merkezleri ve 112 acil sağlık hizmetlerinde aynı madde uyarınca ödenecek ücret karşılığında nöbet görevi verilebilecektir.
5258 sayılı Kanun’un 2. maddesinde, aile hekimi, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığının öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip; aile sağlığı elemanı ise aile hekimi ile birlikte hizmet veren, sözleşmeli olarak çalıştırılan veya Türkiye Halk Sağlığı Kurumu veya eğitim kurumunca görevlendirilen hemşire, ebe, sağlık memuru (toplum sağlığı) ve acil tıp teknisyeni olarak tanımlanmaktadır.
Aile hekimlerinin belli başlı görevleri; koruyucu hekimlik uygulamaları, birinci basamak tedavi ve laboratuar hizmetleri, rehabilitasyon hizmetleri, tıbbi danışmanlık, ana-çocuk sağlığı ve aile planlaması hizmetleri, periyodik sağlık muayeneleri ve izlemler, taramalar, evde bakım hizmetleri, mobil sağlık hizmetleri, raporlar, bölgesel sağlık sorunlarının çözümü ve planlaması için toplum sağlığı merkezi ile işbirliği yapmak, idari sorumluluk, adli tıbbi görevler, kayıt yapmak olarak sayılabilir. Aile sağlığı elemanlarının görevleri ise aile hekimi ile birlikte ekip anlayışı içinde kişiye yönelik koruyucu, tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini sunmak ve görevinin gerektirdiği hizmetler ile ilgili sağlık kayıt ve istatistiklerini tutmaktır.
5258 sayılı Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrası uyarınca Sağlık Bakanlığı; Bakanlık ya da diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı Kanun ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye ya da aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya yetkilidir. Personel temin edilememesi dışında aile sağlığı elemanı olmak isteğe bağlıdır. Çalışmak isteyenlerle sözleşme yapılmaktadır.
Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları tam gün esasına göre, acil hâller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydıyla çalışmaktadırlar. Mesai saatleri ve günleri, çalışma yerinin şartları da dikkate alınmak suretiyle çalıştığı bölgedeki kişilerin ihtiyaçlarına uygun olarak belirlenebilmektedir. Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarınca sunulacak olan aile hekimliği hizmetleri, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerdendir. Bu şekilde çalışanlar Anayasa’nın 128. maddesinde yer alan “diğer kamu görevlisi” kapsamındadır.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin önkoşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir.
Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen sosyal hukuk devleti ise insan hak ve hürriyetlerine saygı gösteren, kişilerin huzur, refah ve mutluluk içinde yaşamalarını güvence altına alan, kişi ile toplum arasında denge kuran, güçsüzleri güçlüler karşısında koruyarak sosyal adaleti gerçekleştiren, bu bağlamda sağlık hizmetlerinden bireylerin yeteri kadar yararlanmasını sağlayan devlettir. Sosyal hukuk devleti ilkesini sağlık hizmetleri alanında somutlaştıran ve Anayasa’nın “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” bölümünde yer alan 56. maddesinde, herkesin sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu, Devletin herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlayacağı, insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği ve Devletin bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği belirtilmiştir. Kişilerin hayatlarını mutlu, huzurlu, beden ve ruh sağlığına sahip olarak sürdürebilmeleri, ihtiyaç duydukları anda sağlık hizmetlerine ulaşıp ihtiyaç duydukları oranda bu hizmetlerden yararlanabilmeleri ile sağlanılabilecektir.
Devlet, Anayasa’nın 17. maddesinde kişilere tanınmış olan yaşam hakkını güvence altına almakla yükümlüdür. Aynı maddede “Herkes, yaşama, maddî ve manevî varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir.” denilmektedir. Kişinin yaşam hakkı ile maddi ve manevi varlığını koruma hakkı, birbirleriyle sıkı bağlantıları olan, devredilmez ve vazgeçilmez haklarındandır. Tüm bu haklara karşı olan her türlü engelin ortadan kaldırılması da Devlete ödev olarak verilmiştir. Belirtilen kurallar bir bütün olarak değerlendirildiğinde insanın sağlıklı yaşam hakkının olmasının, sağlık hizmetlerinden yeterince yararlanmasına bağlı olduğu görülmektedir.
Anayasa, sosyal hukuk devleti olmanın gereği olarak Devlete sağlık hizmetlerinin sunumunda pozitif yükümlülük vermiş, Devleti bu haklardan yararlanmayı artıracak önlemleri almakla mükellef kılmıştır. Bu nedenle Anayasa’nın 56. maddesinde öngörülen sağlık hakkından yararlanma konusunda en geniş ölçekli uygulamaların gerçekleştirilmesi gerekir. Sağlık hizmeti sunumunun diğer hizmetlerden farklı olduğu açıktır. İnsanın en temel hakkı olan sağlıklı yaşam hakkı ile bu yaşamın sürdürülmesindeki yeri tartışmasız olan hekimin ve ona yardımcı olan sağlık personelinin statüsünün de bu çerçevede değerlendirilerek diğer kamu görevlileri ile belirtilen yönden farklılıklarının gözetilmesi gerekir. Bu farklılıkların bir sonucu da hizmetin sunumu yöntemlerindedir. Nitekim sağlık hizmetleri doğrudan yaşam hakkı ile ilgili olması nedeniyle diğer kamu hizmetlerinden farklıdır. Sağlık hizmetinin temel hedefi olan insan sağlığı ve yaşamı, mahiyeti itibarıyla ertelenemez ve ikame edilemez bir özelliğe sahiptir. Bu durum Devletin sağlık alanında farklı uygulamalar yapma zorunluluğunu doğurmaktadır.
Devletin gerçekleştirebileceği tedbirlerin başında sağlık sektöründe kullanılan kaynakların ekonomik ve dengeli dağılımı gelmektedir. Ne yazık ki ülkemizde doktor ve yetişmiş sağlık elemanı sayısı sınırlıdır. Sınırlı sayıda personel sağlık hizmetinin sunumunda o kadar dengeli dağıtılmalıdır ki her bireyin faydalanabileceği azami düzeyde hizmetlerden yararlanabilmelidir. Aksi durumda dağılım adaletsiz olacak, personelin bir bölümü çok çalışırken diğer daha az çalışacak aynı zamanda vatandaşların bir bölümü hizmetlerden yeterli oranda faydalanamayacaktır. Hekim ve yetişmiş personel sayısının azlığı kanun koyucuyu nöbet uygulaması gibi çeşitli tedbirler almaya zorlamaktadır. Sağlık hizmetlerinin dengeli bir şekilde dağıtımı için nöbet uygulaması getirilmiştir. Kuralın gerekçesinde de sağlık hizmetinin aksamadan yürütülebilmesi ve yetersiz olan hekim kaynağının en verimli bir şekilde kullanılabilmesi için nöbet uygulamasının getirildiği açıkça belirtilmektedir.
Dava konusu kuralın belirtilen açığı kapatmak üzere düzenlenmesi nedeniyle kamu yararını amaçladığından kuşku yoktur. Bu amaçla çeşitli ölçütlerle sınırlanan nöbet uygulaması getirilmiştir. Devletin pozitif yükümlülüğü gereği almak zorunda olduğu tedbirlerden biridir. Aksi durumda özellikle acil tıp hizmetleri sunulamayacak dolayısıyla yükümlülükler yerine getirilememiş olacaktır. Sağlık sektörünün ivedi ve telafisi olanaksız hizmetleri karşıladığından aksaması ile yaşam hakkı, maddi ve manevi varlığı geliştirme hakkı ihlal edilmiş olacaktır. Kişilerin maddi ve manevi varlıklarını geliştirebilmelerinin, sağlıklı ve huzurlu yaşam sürebilmelerinin başlıca şartı, ihtiyaç duydukları anda sağlık hizmetlerine ulaşıp bu hizmetlerden yeterli ölçüde yararlanabilmeleridir. Devlet için bir görev, kişiler için bir hak olan bu amacın gerçekleştirilmesi için gerekli tedbirlerin alınmasının ya da bu haktan yararlanmayı kolaylaştırıcı düzenlemeler yapılmasının Anayasa’nın 2., 17. ve 56. maddelerini ihlal etmeyeceği açıktır.
Öte yandan Anayasa’nın “Çalışma şartları ve dinlenme hakkı” başlıklı 50. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarında, kimsenin, yaşına, cinsiyetine ve gücüne uymayan işlerde çalıştırılamayacağı ve dinlenmenin çalışanların hakkı olduğu belirtilmiştir. Devletin, bazı zorunlu hâllerde sağlık hizmetlerinin aksamadan yürütülmesi için kamu çalışanlarının başka bir kurumda geçici olarak görevlendirilmesi, nöbet tutturulması bunun için ayrıca ücret ödediği düşünüldüğünde zorla çalıştırma olarak değerlendirilemez. Kural, çalışma ve dinlenme hakkına engel olmadığından Anayasa’nın 50. maddesini de ihlal etmemektedir.
Anayasa’nın 7. maddesinde, yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğu ve bu yetkinin devredilemeyeceği öngörülmüştür. Anayasa’da kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil, daha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir gibi niteliksel gereklilikleri karşılaması koşuluyla, mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleri ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Aslolan muhtemel muhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır. Anayasa’nın 128. maddesinde ise Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütüleceği, bu kapsama giren personelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin de kanunla düzenleneceği öngörülmüştür. Kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Kanun koyucunun temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin ayrıntıları yürütmeye bırakması, kanunla düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz ve yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.
Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları iradeleri ile kabul ettikleri sözleşmeyle çalışmakta, sözleşmeli olarak çalışmanın sağlayacağı olanakları tercih etmektedirler. Sözleşmelerinin sona ermesi durumunda yenilemek de kendilerine bağlıdır. Yapılan sözleşmelerde nöbet tutturulacağı da açıkça belirtilmektedir. Üstelik tutulacak nöbet karşılıksız olmayacak nöbet karşılığı olarak ücret alacaklardır. Bunun yanında getirilen bu uygulamaya çeşitli ölçütler konulmuş, sınırları belirlenmiştir. Kural ile nöbet uygulamasına üç ayrı ölçüt getirilmiştir. İlk ölçüt, kimin nöbet tutamayacağına ilişkindir. Entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerde artırımlı ücretten yararlananlar nöbet tutmayacaklardır. İkinci ölçüt, nöbetin ancak ihtiyaç ve zaruret hâlinde tutulmasıdır. Kuralla getirilen üçüncü ölçüt ise nöbet görevinin gerçekleştirileceği yerlere yöneliktir. Buna göre 657 sayılı Kanun’un 33. ek maddesinde sayılan yerlerin dışında nöbet tutulamayacaktır. Bu ölçütler ile nöbet uygulamasının genel çerçevesi belirlenmiştir. Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarına nöbet tutturulması için yukarıda belirtilen şartların hepsinin bir arada bulunması gerekir. Bunun yanında 657 sayılı Kanun’un ek 33. maddesi nöbet uygulamasında ödenecek ücreti sınırlayarak dolaylı yoldan nöbet sürelerine ilişkin sınırlama getirmiştir. Anılan Kanun’da belirtilen saatlerden fazla nöbet tutulduğunda ise fazla tutulan her sekiz saate bir gün izin verilmektedir. Bu anlamda kural, hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içerir niteliktedir. Dolayısıyla kanun koyucu, temel esasları, ilkeleri belirledikten ve sınırları çizdikten sonra bazı teknik konuların düzenlenmesini dava konusu kuralla yönetmeliğe bırakmıştır. Bu nedenle de kuralda “belirlilik” ve “yasama yetkisinin devredilmezliği” ilkelerine ve Anayasa’nın 128. maddesine aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 2., 7., 17., 50., 56. ve 128. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
E- Kanun’un 12. Maddesiyle 5258 Sayılı Kanun’un 3. Maddesinin Sonuna Eklenen Fıkraların İncelenmesi
Dava dilekçesinde, üniversitelerin bünyesinde yer alan araştırma ve uygulama merkezlerinin de yükseköğretim kurumları olarak sayıldığı, üniversitelerin tıp fakültelerine ait hastanelerin bir uygulama ve araştırma merkezi olarak sağlık hizmeti üreten kurumlar olduğu, Sağlık Bakanlığına bağlı aile sağlığı merkezlerinin, sağlık hizmeti sunma işlevi ile tıp fakültelerinin hizmet işlevinin birbirinden farklı niteliğe sahip bulunduğu, tıp fakültesinin sadece hizmet sunumuna odaklı olamayacağı, eğitim ve araştırma öncelikli bir işleve sahip olması gerektiği hâlde kuralın Sağlık Bakanlığı tarafından planlanıp sürdürülen aile hekimliği hizmetlerinin aile hekimliği uzmanlık eğitimi gören asistanlara gördürülmesine yönelik olduğu, bir eğitim kurumunun uygulamalı eğitim adı altında birinci basamak sağlık hizmetleri vermeyi üstlenmiş sağlık sunucusuna dönüştürülmesinin yükseköğretimin amacı, yükseköğretim kurumlarının işlevi ve üniversitelerin bilimsel özerkliğiyle ve hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmadığı, uzmanlık alanları arasında eğitim yönünden farklı düzenleme yapılmasının eşitlik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralların, Anayasa’nın 2., 10. ve 130. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu kurallar ile tıpta uzmanlık eğitimi veren kurumlara aile sağlığı merkezi açma ve aile sağlığı hizmetlerini sunma yetkisi verilmektedir. Kurallar ile Türkiye Halk Sağlığı Kurumuna bağlı olan aile sağlığı merkezleri ile aynı nitelikte hizmet verecek, aile hekimliği uygulaması ile aynı sayıda nüfusa hizmet verilmek ve kişi başına Sağlık Bakanlığı tarafından ücret ödenmek üzere aile sağlığı merkezi kurulması öngörülmüştür. Sağlık Bakanlığı tarafından araştırma görevlisi/asistan başına 4000 kişiyi aşmamak üzere kayıtlı her kişi için aylık 5 TL’den fazla olmamak üzere belirlenecek tutar döner sermaye hesabına aktarılacaktır. Bu tutar Sağlık Bakanlığının talebi, Maliye Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu tarafından üç katına kadar artırılabilecektir. Ayrıca bu tutar, 657 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek sözleşme ücretinin artışı oranında artırılabilecektir. Yatırılacak tutardan Sağlık Bakanlığı standartlarına göre koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulanması hâlinde ödeme tutarının % 20’sine kadar indirim yapılabilecektir.
Oluşturulacak kurumların tüm giderlerinin Sağlık Bakanlığı tarafından sekizinci fıkra uyarınca ödeneceği öngörülmektedir. Ödemelere ilişkin yönetmelik Maliye Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra Sağlık Bakanlığı tarafından çıkarılacaktır. İlgililere yapılacak toplam ödeme her halükarda beşinci fıkradaki sınırlamayı geçemeyecektir. Bu sınırlama 657 sayılı Kanun’un 4. maddesinin (B) bendine göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) kat, aile sağlığı elemanı için (1,5) katını geçemeyecektir. Belirtilen merkezlerde çalışan aile sağlığı elemanlarına 209 sayılı Kanun’un 5. ve 2547 sayılı Kanun’un 58. maddesi çerçevesinde belirlenecek azami ek ödeme tutarını geçmemek üzere yukarıda belirtilen kriterlere göre ücret ödenecektir. Ödenecek net tutar 375 sayılı KHK’nin ek 9. maddesi uyarınca kadro ve görev unvanı veya pozisyon unvanı itibarıyla belirlenmiş ek ödemenin net tutarından az olamayacaktır. Bu ödemeden yararlanan personele ayrıca 375 sayılı KHK’nin ek 9., 209 sayılı Kanun’un 5. ve ek 3. maddeleri ile 2547 sayılı Kanun’un 58. maddesinin (e) fıkrasının ikinci paragrafı hariç olmak üzere 58. madde uyarınca hiçbir şekilde ek ödeme yapılamayacaktır.
Anayasanın 130. maddesinde, çağdaş eğitim-öğretim esaslarına dayanan bir düzen içinde milletin ve ülkenin ihtiyaçlarına uygun insan gücü yetiştirmek amacı ile kurulan ve anayasal kuruluş olarak kabul edilen üniversitelerin kamu tüzel kişiliğine ve bilimsel özerkliğe sahip olduğu, öğretim üyeleri ve yardımcılarının serbestçe her türlü bilimsel araştırma ve yayında bulunabilecekleri belirtilmiş, öğretim üyelerinin her türlü dış etkiden uzak, bilimin gerektirdiği yansız ve baskısız bir ortamda çalışabilmelerinin gerektiği biçiminde düzenlenmiştir. Madde gerekçesinde de, kanuna bırakılan konuların “bilimsel özerklik” ilkesi göz önünde bulundurularak düzenlenmesi gerektiği vurgulanmıştır.
Öğretim elemanlarının öncelikli ve asli görevi, yükseköğretim kurumlarında, kanunlarda belirtilen amaç ve ilkelere uygun biçimde önlisans, lisans ve lisansüstü düzeylerde eğitim-öğretim ve uygulamalı çalışmalar yapmak, proje hazırlıklarını ve seminerleri yönetmek, bilimsel araştırmalar ve yayımlar yapmak, öğrenci yetiştirmek, öğrencilere rehberlik etmektir. Öğretim elemanlarının kamu görevlisi olmaları nedeniyle yukarıda belirtilen bu görevlerini aksatmadan yerine getirmeleri esastır. Tıp alanında öğretim görevlilerinin eğitim ve öğretim hizmetlerinin yanında uygulamalı sağlık hizmeti sunmak görevleri de bulunmaktadır.
Üniversiteler, bilimsel çalışmaların yapıldığı ve bilimin öğretildiği kurum olarak nitelendirildiğinden bilimsel ve idari özerkliğe sahip olmalıdırlar. Bilimsel ve idari özerklik, idari olarak bazı düzenlemelerin yapılmasına, uzman ve asistanlara farklı eğitimler yaptırılmasına engel değildir. Önemli olan bu eğitimlerin bilimsel ve bağımsız nitelikte olmasıdır. Kanun koyucu, yükseköğretimin Anayasa’da belirtilen ilkeler doğrultusunda geliştirilmesi, yeni eğitim ortamlarının yaratılması, pratik uygulama merkezlerinin açılması, dolayısıyla sağlık sorunlarının daha hızlı tespiti ve çözümü için yeni eğitim ve çalışma alanları belirleyebilir.
Dava konusu kurallar, aile hekimliği araştırma görevlisi ve asistanlarının oluşturulacak aile sağlığı merkezlerinde çalışmalarını, bu şekilde pratik ihtiyaçlarını gidermeyi, mezun olduktan sonra karşılaşacakları sorunlar hakkında tecrübe edinmeleri, eğitim ve uygulamayı bir arada sunmayı sağlamak üzere düzenlenmiştir. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen “Hukuk devleti” ilkesi gereğince, yasama işlemlerinin kişisel yararları değil kamu yararını gerçekleştirmek amacıyla yapılması zorunludur. Dava konusu kuralların kamu yararı amacıyla çıkarıldığı anlaşılmaktadır. Düzenleme sonucu kamu yararının ne kadar gerçekleşip gerçekleşmeyeceği ise anayasal denetimin dışındadır.
Kurulacak olan aile sağlığı merkezlerinin yönetimi, eğitimlerinin içeriği, sağlık hizmetinin sunumu ve şekli tıp fakülteleri tarafından belirlenecektir. Sağlık Bakanlığı sadece uygulamanın giderlerini ve çalışanlara ödenecek ücretleri karşılayacaktır. Dolayısıyla, dava konusu kurallar, üniversitenin veya öğretim üyelerinin bilimsel ve idari bağımsızlığına etki edebilecek düzenleme niteliğinde değildir.
Diğer taraftan Anayasa’nın 10. maddesinde, herkesin, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşit olduğu belirtilmiştir. Uzmanlık eğitimi alanların hukuki statüleri kuşkusuz aynıdır ancak bu, gerek teorik eğitimlerinin ve gerekse uygulama eğitimlerinin aynı olması anlamına gelmez. Dava konusu kurallarla aile hekimliği uzmanlığı eğitim alanların uygulamalı eğitimi daha fazla almaları, sağlık hizmeti sunumunu bizzat gerçekleştirmeleri diğer dallarda uzmanlık eğitimi yapanlar ile aralarında eşitsizlik yaratmayacaktır. Çünkü diğer dallarda eğitim alanların hukuki statüleri aynı ise de durumları, aldıkları eğitimlerinin içerikleri farklıdır. Uzmanlık eğitiminin dalına göre farklı eğitimlere ve uygulamalara tabi olmak eğitimin doğası gereğidir. Her uzmanlık dalının aynı şekilde eğitilmeleri beklenemez. Aynı eğitimin verilmesi durumunda uzmanlaşma mümkün olmayacaktır. Buna göre, dava konusu kuralların uzmanlık dalları arasında eşitsizliğe neden olduğu söylenemez.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kurallar Anayasa’nın 2., 10. ve 130. maddelerine aykırı değildir. İptal istemlerinin reddi gerekir.
F- Kanun’un 13. Maddesiyle 5258 Sayılı Kanun’un 5. Maddesinin İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesine “kaydı ile” İbaresinden Sonra Gelmek Üzere Eklenen “Bakanlıkça belirlenen kıstaslar çerçevesinde” İbaresinin İncelenmesi
Dava dilekçesinde, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının çalışma saatlerinin değiştirilmek suretiyle uzun süre çalıştırılmalarının yolunun açıldığı, dinlenme haklarının ihlal edilerek sınırlandırıldığı, bu durumun Anayasa’nın yanında Türkiye’nin de onayladığı Avrupa Sosyal Şartını da aykırı olduğu, uzun süreli çalışmaya zorlama ile hem sağlık personeli hem de onlardan sağlık hizmeti alanların yaşam hakları ile maddi ve manevi varlığını koruma ve geliştirme haklarının ihlal edildiği, aile hekimliği hizmeti sunanların Anayasa’nın 128. maddesi anlamında kamu görevlisi oldukları hâlde kanunla düzenlenmesi gereken, normal mesai süreleri, mesai başlangıç ve bitim süreleri ile fazla çalıştırmaya ilişkin uygulamaları belirleme yetkisinin idareye bırakıldığı, bu durumun kanunla düzenleme zorunluluğuna ve yasama yetkisinin devredilmezliğine ilişkin Anayasa normlarını da ihlal ettiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7., 17., 50., 56. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
5258 sayılı Kanun’un dava konusu ibareyi de içeren 5. maddesi, aile hekimliği hizmetinin esaslarını, niteliklerini, uygulanması usulünü, çalışma saat ve koşullarını, alınacak katkı payını, aile hekimlerinin görevlerini, şahsi kayıtlarını ve düzenleyecekleri evrakların hukuki niteliğini düzenlemektedir. Dava konusu ibarenin de yer aldığı ikinci fıkra, aile hekimliği hizmetlerinin ücretini, yerine getirileceği çalışma saatlerini, çalışma saatlerinin nasıl belirleneceğini, hasta sevklerini ve buna bağlı olarak alınacak katkı payını düzenlemektedir. Dava konusu ibare uyarınca aile hekimliği hizmetleri yerine getirilme saatlerine ilişkin kıstaslar Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenecek, belirlenecek kıstasa göre aile hekiminin talebi ile oluşturulan çalışma saatleri ilgili sağlık idaresince onaylandıktan sonra uygulanacaktır.
Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları tam gün esasına göre, Aile Hekimliği Uygulama Yönetmeliği’nin 10. maddesinin üçüncü fıkrasında sayılan acil hâller hariç, haftada kırk saatten az olmamak kaydıyla çalışmaktadırlar. Mesai saatleri ve günleri, çalışma yerinin şartları da dikkate alınmak suretiyle bölgede hizmetten yararlanan kişilerin ihtiyaçlarına uygun olarak belirlenmektedir. Bu anlamda yapılan işin niteliği gereği aile hekimliği hizmetlerinin yerine getirilme saatleri, diğer kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi gibi değildir. Çalışma saatleri esnek olup olağan mesai kurallarına göre yürütülmemektedir.
Aile sağlığı hekimleri ve aile sağlığı elemanları, Anayasa’nın 128. maddesi anlamında diğer kamu görevlisi olup sunacakları aile hekimliği hizmetleri, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerdendir. İdare ile aralarında statü ilişkisi bulunmakta olup çalışma süreleri, koşulları vb. konularda Devlet memurları gibi kamu hukuku kurallarına tabidirler. Kamu hukuku alanında da Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici tasarruflarla konulmuş kurallar, kamu hizmetinin gerekleri ya da gereksinmeleri gibi nedenlerle ve konuldukları yöntemlere uyulmak, Anayasa’ya ve kanunlara uygun düşmek kaydıyla her zaman değiştirilebilirler veya kaldırılabilirler. Tersine bir kural getirilmekçe bu değişimden doğan yeni duruma uymak, o statü içindeki her kamu görevlisi için zorunludur. Bu anlamda Devlet memurlarının çalışma saatleri 657 sayılı Kanun ya da özel kanunlarla veya bu kanunlara dayanan tüzük ya da yönetmeliklerle belirlenebilmektedir. Dolayısıyla çalışma saatlerini belirleme konusunda idarenin bir takdir hakkının bulunduğu açıktır.
Aile hekimleri ile idare arasında isteğe bağlı sözleşme yapılsa da bu idari nitelikte bir sözleşmedir. Bu durum kamu gücü ayrıcalığını kullanma hakkı sağlamaktadır. İdare ile aralarında idari hizmet sözleşmesi bulunması ve yaptıkları iş ve görevlerinin nitelikleri, onların Devlet memurları ile aynı kabul edilmelerini zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle idare, tek taraflı düzenleyici işlemlerle değişiklik yapabilir. Aile hekimliği uygulamasında çalışanlar “diğer kamu görevlisi” sayıldıklarından tıpkı memurlar gibi idare çalışma saatlerini kendisi doğrudan düzenleyici işlemlerle belirleyebilir. Kanun koyucu, Sağlık Bakanlığına çalışma saatini belirleme yerine, sadece kıstas belirleme yetkisi vermektedir. Bu kıstasın dışında çalışma saatlerinin belirlenmesinde yine aile hekimin talebi dikkate alınacaktır. İdare kendisi doğrudan belirleyebilecekken bu yetkisini aile hekimi ile paylaşmaktadır. Dolayısıyla çalışma saati ve süresinin genel çerçevesini belirlemeye ilişkin idarenin tek başına ya da kamu görevlisi ile birlikte yapacağı düzenlemeler hukuk devleti ilkesine de aykırılık oluşturmaz.
Çalışma saatleri ile ilgili düzenleme de Anayasa’nın 56. maddesinde Devlete verilen görevlerin yerine getirilmesi ve sağlık hizmetlerinin yürütülmesi bakımından önemlidir. Bu bakımdan idarenin, sağlık hakkından en geniş ölçekte yararlanma imkânı tanımak üzere sağlık hizmetlerinin yerine getirilme saatlerine ilişkin kıstasları belirlemesinin Anayasa’nın 56. maddesine aykırı olduğu da söylenemez.
Öte yandan dava konusu ibare de personelin çalışma koşulları ve süresinin ağırlaştırıldığına, dinlenme hakkını ihlal edildiğine ya da sınırlandırıldığına ilişkin her hangi bir hüküm yer almamaktadır. Dolayısıyla dava konusu kuralda Anayasa’nın 50. maddesinde belirtilen ilkelere aykırılıktan bahsedilemez.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 2., 7., 50. ve 56. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 17. ve 128. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.