Not : Çalışma, I,III/E, IV/B,3 ve VII. bölümler dışında, Fransız Ulusal Kamu Yönetimi Okulu (ENA) tarafından hazırlanan LaFrance & ses institutions, (Paris, Les éditions de l’Ecole National d’Administration, 2000) adlı kitapçığın başka kaynaklardan yapılan atıflarla zenginleştirilmiş çevirisinden oluşmaktadır.
I. Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi, Modern Türkiye Yönetsel Yapısında Fransa Modelliği 3
II. Genel Bilgiler (Toplumsal-iktisadi Göstergeler) 8
III. Siyasal Kurumlar 10
A. Kısa tarihçe 10
B. Beşinci Cumhuriyet (Günümüz) Siyasal Sistemi 10
1. Siyasal Sistemde Cumhurbaşkanının Ağırlığı 10
2. Ölçülü Parlamentarizm (le parlementarisme rationalisé) 11
IV. Yönetsel Örgütlenme 13
A. Temel İlkeler 13
1. Tekçi devlet 13
2. Yerelleşme (décentralisation) ve Yetki Genişliği (déconcentration) 13
B. Merkezi Devlet Hizmetleri 13
C. Yetki genişliğine konu olan Devlet Hizmetleri 14
1. Belde (la commune) 15
2. İldeki Devlet Hizmetleri 15
a) Vali (le préfet) 15
(1) Valinin denetim yetkisi 15
(2) Yetki genişliği Hizmetlerinin Yönetimi 15
b) İldeki Hizmetler 16
3. Bölgedeki Devlet Hizmetleri 16
D. Yerel Yönetimler 17
1. Belde (La commune) 17
a) Beldenin (komünün) Örgütlenmesi 17
b) Beldenin (komünün) Yetkileri 17
2. İl (le département) (İl özel idaresi) 17
a) Örgütlenme 17
b) İl Özel Yönetiminin Yetkileri 18
3. Bölge Yönetimi 18
a) Bölge Örgütlenmesi 18
b) Bölge Yönetiminin Yetkileri 19
E. Özel Statülü Yerel Yönetimler: Paris 19
V. Kamu Personeli (La fonction publique) 21
A. Tanımlar ve Sayılar 21
1. Kamu personeli 21
2. Memurlar (les fonctionnaires) 22
B. Temel Özellikler 22
1. Yasal Statüye Dayalı Olma 22
2. Fransız Kamu Personel Sisteminin Özgüllüğü 22
3. Memuriyet Sınıfları (corps) ve Önemli Memuriyet Sınıfları (grands corps de l’Etat) 22
C. Göreve Alma 23
1. Yarışma İlkesi 23
2. Vatandaşlık Koşulu 24
D. Hak ve Yükümlülükler 24
VI. İdare Hukuku (Le droit administratif) 25
A. İki Farklı Yargı Düzeni 25
1. İdarenin Adliyeden Ayrılması İlkesi 25
2. İdari Yargı (La juridiction administrative) 25
B. Geniş Kapsamlı Bir İdare Hukuku 26
1. İdari İşlem 26
2. İdari Sözleşme 26
3. İdarenin Sorumluluğu 27
VII. Avrupa Birliği ve Fransız İdaresi 28
A. Topluluk İşleri Konusunda Fransız İdari Örgütlenmesi 28
B. Topluluk Kararlarının Hazırlanması ve Uygulanması 29
VIII. Özelleştirme 30
I.Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi, Modern Türkiye Yönetsel Yapısında Fransa Modelliği
Karşılaştırmalı kamu yönetimi çalışmalarında, karşılaştırma konusu ülkenin seçilme nedeni belirtilmelidir. Neden Fransa incelenmektedir? Neden Malezya, Tayland veya Lüksemburg değil de Fransa, Türk kamu öğrencilerine tanıtılmaktadır. Bu tamamen rastgele veya keyfi bir seçim midir?
Bu soruların yanıtı, basitçe, “Fransa belli başlı gelişmiş kapitalist ülkelerden ve Fransız yönetim sistemi de modern yönetim aygıtlarından biridir”, bu nedenle Türk öğrencisine tanıtılma ihtiyacı duyulmaktadır şeklinde olabilir.
Ancak bu yanıt, karşılaştırmalı kamu yönetimi disiplinindeki seçişleri yeterince açıklayamayacak bir genelliktedir.
Bu temel soru, karşılaştırmalı kamu yönetimi nedir sorusuyla aynı bağlamda yer almaktadır?
Karşılaştırmalı kamu yönetimi (KKY) disiplini için karşılaştırma nesnesinden (konusundan) ziyade karşılaştıran özne önem kazanmaktadır.
KKY disiplininin kuruluş dönemi, 1945 sonrasının (ki bu dönem gerçekte yönetim biliminin de kuruluş dönemidir) “kalkınma idaresi” anlayışı dönemidir. ABD önceliğinde, uluslararası kuruluşlar aracılığında, azgelişmiş ülkeleri “kalkındırma-modernleştirme” hareketinin, önemli araçlarından biridir KKY disiplini. Yüzyılın sonunda da aynı merkezlerin, kalkınma iktisadını/idaresini geride bırakarak hayata geçirmeye çalıştığı “idari reform” hareketinin önemli araçlarından biridir KKY disiplini. Karşılaştırma ihtiyacını duyan ve bunu gerçekleştiren, bir dış öznedir. Kamunun örgütlemesi için “doğru” ve “evrensel” olduğu düşünülen kalıpların somut olarak uygulanabilmesi için tek tek ülkelerin tanınması gerekmektedir. Amaç kalkınmacı veya reformcu idare kalıplarının, tekil ülkelerde, en az pürüz ve sapmayla uygulanmasıdır. Gerekli olan tanıma çalışması, uluslararası örgütler bünyesinde gerçekleştirilen çalışmalarla veya uluslararası akademik camianın çalışmalarıyla gerçekleştirilir. Gerçekte bir “veri toplama çabası” sözkonusudur. Karşılaştırma hedefi bulunmamaktadır. Ya da daha doğru anlatımla, bir ülkenin yönetim sistemi bir diğer ülkenin yönetim sistemi ile karşılaştırılmamakta; tekil ülkelerin yönetim sistemleri, merkez ülkelerin ağırlıkta olduğu uluslararası “kolektif” yapılarda üretilen, küresel kapitalizmin ihtiyaçlarıyla uyumlu, yönetim kalıplarıyla karşılaştırılmaktadır. Böyle bir çabanın ve hedefin, bir akademik disiplin üretmesi mümkün değildir. Nitekim, karşılaştırmalı kamu yönetimi alanında yaşanan belirsizlik de bunu göstermektedir. KKY disiplininin ilgi alanı ve araçlarına ilişkin tartışmalar hangi konuları hangi araçlarla karşılaştırırsak ölçülebilir sonuçlara varırız tartışmasından öteye gitmemiştir. Amaç, merkezde üretilen kalıpların uygulanabilmesi için, ölçülebilir, nesnel ve güvenilir verilerin toplanmasıdır. Bu bağlamdan kopamayan yabancı ve yerli çalışmaların “karşılaştırmalı kamu yönetimi” çalışmaları olarak değerlendirilmesi sözkonusu değildir. Karşılaştırmalı kamu yönetiminden ziyade bir “kamu yönetimi oryantalizmi”nden söz edilebilir. Ülkeleri dışarıdan inceleyenler için oryantalist eleştirisi bir bilimsel eksiklik olarak değerlendirilebilirken; kendi ülkesine oryantalist gözlüklerle bakarak çalışma yapanlar için “kınanması gereken bir kusur”dur.
Karşılaştırmalı kamu yönetiminin öznesini, dışardan içeriye taşıdığımızda daha sağlıklı sonuçlara ulaşmamız mümkün olabilir. Bir ülkenin kamu yönetimi ve bu kamu yönetimini inceleyen biliminsanları, kendi sistemleri üzerindeki, tarihsel veya güncel dış etkileri araştırmak için, değişik ülkelerde geliştirilen yeni yönetim tekniklerinden yararlanmak için, karşılaşılan sorunların daha önce başka sistemlerde yaşanıp yaşanmadığını araştırmak ve buralarda bulunan çözümlerinden yararlanmak için yabancı yönetim sistemleri üzerinde çalışabilirler. Ancak bu durumda, gerçek bir karşılaştırmalı kamu yönetiminden söz edilebilir. Bir ulusal kamu yönetimi ve ilgili biliminsanları, belirttiğimiz amaçlarla, kendi yönetim yapısını, yabancı yapılarla ve yabancı yönetim yapılarını da kendi içinde karşılaştırmaktadır.
Bu noktada, hangi yabancı yönetim yapılarının karşılaştırmaya esas alınacağı sorusu daha kolay yanıtlanabilir. Yukarıda eleştirdiğimiz yaklaşımda, merkezde üretilen kalıplara göre dönüştürülmesi istenen kamu yönetimlerinin hepsi inceleme konusu olabilirken, ikinci yaklaşımda, daha sınırlı bir inceleme alanı sözkonusu olacaktır. Üç ihtimal ortaya çıkabilir: İlk olarak, ülkenin yönetsel yapısının geliştirilmesinde, çeşitli nedenlerle bir başka ülkenin yönetsel yapısı örnek alınmış olabilir. Yönetsel kurumlar, kavramlar ve hukuksal yapının yakınlık gösterdiği bu “model (kaynak)” ülke yönetsel sisteminin incelenmesi mümkündür. İkinci olarak, bir model/kaynak olma nedeninden kaynaklanmasa da çeşitli ülkelerin yönetsel sistemleri arasında benzerlikler bulunabilir. Örneğin, yapısal uyarlama politikalarını hayata geçirmiş bir üçüncü dünya ülkesi, bu politikaları uygulama bakımından henüz başlarda olan bir ülkeye sonuçların gözlenmesi için örneklik teşkil edebilir. Bu iki olasılıkta da bir “benzerlik durumu” sözkonusudur. İlkinde, tarihsel/yapısal bir benzerlikten ikincisinde ise daha olumsal (tesadüfi) bir benzerlikten sözkonusu edilebilir. Üçüncü ihtimal, dünyada “temel yönetsel sistemlerin (geleneklerin)” varlığını kabul etmek ve bu sistemleri tanımak amacıyla, temel sistemlerin (geleneklerin) somutlaştığı örnek ülkeleri incelemektir.
Dersimizin kapsamında Fransa kamu yönetimi sisteminin incelenmesi, bu üç ihtimali de karşılayacak niteliktedir. Osmanlı modernleştirmesi ve Cumhuriyet Devrimi dönüşümlerinde Fransa, Türk kamu yönetiminin örgütlenmesinde belli oranda örneklik etmiştir. Bu örneklikten kaynaklanan benzerlikler günümüzde de sürmektedir. Bu noktalara aşağıda değineceğiz. Ayrıca Fransa kamu yönetimi, dünyadaki temel yönetim sistemlerinden birini oluşturmaktadır.
Temel yönetim sistemlerini (ailelerini) saptamak konusunda çeşitli kategoriler benimsenebilir. Dünya ölçeğinde sınırlamalar da getirilebilir. Örneğin, Batı Avrupa ile Kuzey Amerika esas alınarak dört temel kamu yönetimi geleneği saptanmaktadır1: 1) Anglo-Sakson (minimal devlet), 2) Kıta Avrupası: Alman (organist), 3) Kıta Avrupası: Fransız (Napoleoncu), 4) İskandinav (Anglo-Sakson ve Alman karması).
Fransa, İtalya, (1978’e kadar İspanya), Portekiz, Quebec, Yunanistan, (1988’e kadar Belçika)
İsveç, Norveç, Danimarka
Bu dört gelenek arasında en temel farkın, Anglo-Sakson idari gelenek ile Kıta Avrupası’nda geçerli olan idari gelenek arasında bulunduğu kabul edilmektedir. İlkinde devlet, hukuksal bir varlık olarak kabul edilmez, “hükümet”ten bahsedilirken ikincisinde devlet, hukuksal ilişkilere girebilen bir hukuksal varlıktır (hatta Fransa ve Türkiye’de devlete tüzelkişilik atfedilir). Elbette, İngiltere Taç (Crown) ve ABD’de Anayasa, hükümetleri aşan bir devlet sürekliliğine atıf yapmaktadır, ancak bu, iki sistem arasındaki farkı ortadan kaldırmayacak denli zayıftır.3
Bu dörtlü ayrımlamada, Fransız idare geleneğini tanımlamak için Napolyoncu nitelemesi yapılmaktadır. Devrimin ve Devrim öncesi Eski Rejim’in yönetim yapısı üzerindeki etkilerinin gözardı edildiği izlenimi doğurduğu için bu adlandırma yerinde değildir.
Bu dörtlü ayrımı kullananlara göre, Fransız Napolyoncu Devlet geleneği, devlete birlik ve bölünmezlik özellikleri atfetmektedir. Toplumsal parçalanmışlığı aşarak ulus inşa etme projesinin bir parçası olarak gelişmiştir. Bu nedenle benzer amaçları taşıyan birçok üçüncü dünya ülkesine de örneklik etmiştir. Napolyoncu yönetim anlayışı, aşırı merkezileşmiş bir yapıyı varsaymaktadır. Özellikle illerde valiler aracılığıyla tüm ülke çapında siyasal/yönetsel yeknesaklık sağlanmaktadır. Fransız sisteminin önemli bir özelliği de, yönetimin tüm işleyişinin hukuksal çerçeve içine oturtulmuş olmasıdır (idare hukuku).4
Aktardığımız ayrım çerçevesinde, Fransız yönetim geleneğine atfedilen özellikleri belli oranda Türkiye’nin de taşıdığı görülmektedir.
Bunun yanısıra, Türk yönetim sistemi ile Fransız kamu yönetim sisteminin aynı “aile” içinde yer almasının nedenlerini, Türk “idare hukuku”nun kökenlerini inceleyerek de ortaya koyabiliriz.
Osmanlı modernleşme çabalarının ve Cumhuriyet Devriminin, devlet örgütlenmesinde gerçekleştirmeye çalıştığı dönüşümlerde model olarak kullandığı ülke Fransa olmuştur. Model alma, kimi yönetsel kurumların ve devlet faaliyetlerine uygulanan idare hukuku rejiminin ithal edilmesi biçiminde ortaya çıkmıştır.
Türk idare hukuku fiili bir resepsiyonun ürünüdür. Cumhuriyet Devrimiyle yeniden şekillendirilen devlet örgütlenmesinin hukuki yapısını, işleyişini ve denetlenmesini konu edinen hukukun, “idare hukuku”na evrilmesinde Osmanlı’nın reformlarının ve Cumhuriyet devriminin köklü değişimlerinin, model olarak Fransa’yı almasının büyük etkisi olmuştur. Yeni devlet teşkilatının (yeni idarenin) yargısal denetim biçimi olarak tüm vatandaşların tabi olduğu adliye mahkemelerinin dışında bir yargı düzeninde denetlenmesinin kabul edilmesi, daha doğrusu Tanzimat’la kurulan Şurayı devlet sisteminin idarenin yargısal denetiminin kabulüyle canlandırılması eşit bireyler arası ilişkilere uygulanan özel hukukun yanında bağımsız ya da “özerk” bir “idare hukukunun” gelişmesinin iç dinamiğini yaratmıştır. Türkiye böylece, idareye ve idarenin denetimine uygulanacak hukuk bakımından, hukuk sistemlerini kamu hukuku özel hukuk ayrımı çerçevesinde örgütleyen Roma-Germen hukuk ailesine dahil olmuştur.5
İç dinamiklerin asıl belirleyiciliğinin yanısıra, idare hukukunun oluşumunda, dahil olduğu hukuk ailesinin diğer fertlerinden, ya da daha doğrusu Fransa’dan, gelen etkiler de önemli olmuştur.
Her hukuk sisteminin, hukuk kurallarının bunlar aracılığıyla ifade edildiği “kavramları” ve kuralların düzenlendiği (sistemleştirildiği) “kategorileri” bulunur.6 Aynı hukuk ailesindeki ülkelerde aynı hukuk dallarında benzer hukuki kavram ve kategoriler geçerlidir. Hukuk kuralları farklılaşabilmekle birlikte, kavram ve kategoriler benzerdir. Benzerlik, aynılık olarak anlaşılmamalıdır; aksini düşünmek hukukun oluşumunda toplumsal verilerin rolünü hesaba katmamak anlamına gelir.
Roma-Germen hukuk ailesinin temel kavramları ve kategorileri Türk idare hukuku tarafından paylaşılmakla birlikte bu hukuk ailesi içinde idare hukuku oluşumunda temel etkilenim Fransa kaynaklıdır. David’in saptamasıyla Fransa Roma-Germen hukuk ailesi içinde idare hukukunun en yüksek gelişim düzeyine eriştiği ülkedir.7
Önce Osmanlı reform çalışmalarında, sonra Cumhuriyet Devriminde devlet örgütlenmesinde Fransa’nın örnek alınması sürekli bir aktarımı da doğurmuştur.
Balta, genel bir Batı örnekliğinden ve bunun içinde Fransa’nın sivil idare üzerindeki etkisinden bahsetmektedir: “Batı örnekliğinin derecesine gelince, askeri alanın tümüne, yeni eğitim müesseselerine, yeni kanunlara ve adliye (Nizamiye) mahkemelerine, çoğu iktibas derecesine varan kapsayıcı bir şekilde Batı örnek olmuştur. Sivil idare kurumlarının yalnız bir kısmı Batıdan iktibas edilmiştir. Diğer bir kısmı, Batıdan sadece ana fikir almak suretiyle kurulmuşlardır. Sivil alanda başlıca örneğimiz Fransız sistemi olmuştur. Hükûmetin Kabine yapısı ile Bakanlıklar, Danıştay, Sayıştay, Özel İdare ve Belediye kuruluşlarına Fransa örnek olmuştur.”8
Reformlar için Fransa’nın örnek alınmasının yanısıra, Fransa, merkezi devleti ve ulusal birliği ile dağılmakta olan Osmanlı’nın aydınları ve devlet adamları için bir ideal oluşturuyordu. “Osmanlılarda bir ulusal birliğin oluşmasına en büyük engel, iki büyük eksiklikten kaynaklanıyordu. Bunlar din ve dil birliğinin olmaması idi. Bu yüzden bu türdeşliği ancak devlet sağlayabilirdi ve Osmanlı yönetici zümresinin gözlerini Fransa’ya çevirmesinin nedenlerinden biri budur.”9
Fransa’nın yönetsel yapıya model teşkil etmesine 1864 Vilayet Nizamnamesi örnek gösterilebilir. “1864’te yeni bir Vilayet Nizamnamesiyle, vilayetten (eyalet) sancak (il), kaza (ilçe), nahiye ve kariyeye (kırsal topluluk) doğru inen tam bir hiyerarşik sistem getirilmiştir. Bu sistem büyük ölçüde Fransa’nın uygulamalarını esas almaktadır ve 1869-1870 yıllarında Fransız etkisi altında daha da olgun hale getirilmiştir.10
Örneğin eğitim kamu hizmeti de Fransız esinli olarak örgütlenmiştir. 1869’da, Fransız Eğitim Bakanlığı’nın tavsiyesini esas alan yeni bir Maarif Nizamnamesi yayımlanmıştır. Buna göre, her büyük köy ve kasabaya rüştiye, her kente sivil idadi ve her vilayet merkezine Fransız liselerini örnek alan sultaniye adlı yüksek okullar kurulacaktır.11
İlk belediye nizamnamesi, Fransız esinli olduğu gibi, İstanbul Beyoğlu'nda kurulan ilk belediye teşkilatında da Paris örnek alınmış ve resmi dil olarak Fransızca kullanılmıştır.12 Cumhuriyet Danıştayı’nın tarihsel kökeninde yer alan Şurayı Devlet, “1868 yılında Fransa örneğine göre ve Fransa’nın baskısıyla”, Meclis-i Vâlâ-yı Ahkâm-ı Adliye’nin ikiye bölünmesiyle oluşturulmuştur.13
İdare hukukumuzun pek çok kavram ve kategorisi Fransız idare hukuku kökenlidir. Örneğin, idare hukukumuzun ilk ders kitaplarından olan, Mektebi Fünunu Mülkiye ile Mektebi Alii Hukuk hocası İbrahim Hakkı Paşa’nın “Hukuku İdare” kitabı Akıllıoğlu’nun saptamasıyla “zamanın Fransız yazarlarının ders kitapları temel alınarak yazılmış bir kitaptır. İktibas niteliğindedir.”14
Yasama faaliyetlerimizde Fransız idare hukuku kökenli kavram ve kategoriler etkili olduğu gibi, içtihadımızın gelişiminde de Fransız içtihadı zayıf da olsa yönlendirici olmuştur. İdari yargıcın kullandığı kavramsal donatımın önemli bir kısmı Fransız kökenlidir. İmtiyaz, müşterek emanet, iltizam gibi kavramların tanımları Fransızca’dan aktarmadır. Kimi kavramların Fransızca karşılıkları Türkçe söylenişlerle kullanılmaktadır: Raşat, emprevizyon gibi. İmtiyaz kategorisinin bütün unsurları aktarmadır. Zincir işlem, ayrılabilir işlem, yasama perdesinin kaldırılması gibi kavramlarının kullanımı da yeni örneklerdir.
Danıştay’ın birçok mensubu Fransa’da akademik çalışma yapma imkânı bulmuştur. Bunun yüksek mahkemenin üyelerinin fikri altyapılarının oluşumunda etkili olmadığını düşünmek mümkün değildir.15
Asıl önemli etki Türk idare hukuku öğretisi kurucularının Fransız öğretisiyle kurdukları fikri bağdır. Belirli konulara ait yasalar bulunmakla birlikte idare hukukunun genel kodifikasyona tabi tutulmamış olması, idare hukukunun gelişiminde içtihadın ve öğretinin önemini artırmaktadır. İçtihadın somut olaylara ilişkin olması nedeniyle kural koyucu niteliğinin zayıflığı ve Türk hukukunda, Roma-Germen hukuk ailesinin genel özelliğiyle uyumlu olarak içtihatla hukuk oluşturma, précédent geleneğinin bulunmaması idare hukukunun oluşumunda öğretinin önemini artırmaktadır. Türk idare hukuku öğretisi, fikri yapısını, Fransa’daki kaynakların aktarımıyla oluşturmuş; bunlar içerdeki hukuksal yapının yorumuyla ve içtihatlarla zenginleştirilmiştir. Bu etkilenim – “etkileşim” sözcüğünü kullanmak mümkün değil, zira tam anlamıyla tek yönlü bir ilişki sözkonusudur – Fransız idare hukuku öğretisindeki akımları içeriye taşımaya kadar varmıştır.
Türk idare hukukunun temel kavram ve kategorileri Fransız etkilenimli Türk öğretisi tarafından oluşturulmakta; bu kavram ve kategoriler, kuralların ve içtihatların oluşturulmasında ve giderek de idare hukukunun yaratılmasında etkili olmaktadır. Türk idare hukukunun bu özelliğini “fiili resepsiyon” olarak niteleyebiliriz. Örneğin, Türk medeni hukuku, yasakoyucunun açık iradesiyle gerçekleşen bir iradi “yabancı hukuk alımı”16 iken Türk idare hukukunun oluşumu uzun bir sürece dayanan ve asıl olarak Fransızca okuyan hocaların etkisiyle gerçekleşen Fransız idare hukukunun fiili bir resepsiyonudur.
Burada Fransız idare hukukunun tam anlamıyla kopya edildiği iddia edilmemektedir. İradi yabancı hukuk alımlarında bile hukuk bir kez alındıktan sonra kaynak ülkeden bağımsızlaşmaya ve içinde yer aldığı toplumun dinamikleriyle devinmeye başlar. Her ne kadar temel kavram ve kategorileri Fransız kökenli olsa da Türk idare hukuku kendi toplumsal ve hukuksal yaşamının belirlenimiyle şekillenmektedir.
İdare hukukunda kullandığımız kamu hizmeti kavramı için de bu özellik sözkonusudur. Kamu hizmetinin günümüzde kullandığımız nitelikte hukuki bir kavram olarak oluşturulması Fransa kökenlidir.
Cumhuriyet sonrası modern idarenin ve idare hukukunun oluşumunda bu etki önemlidir.
Bu nedenle, Türk kamu yönetimini kavrayabilmek için Fransız idare hukukuyla bağlantılarını kurmak kaçınılmaz bir gerekliliktir.