Graduate Institute of International and Development Studies, Geneva‘da Anca Doina Cretu tarafından yazılan, “Twenty Years After: The Dayton Accords, Legacies and Opportunities in Bosnia and Herzegovina” başlıklı makalenin Türkçe çevirisidir.
Bosna savaşının bitiminden 20 yıl sonra, bu yıl Bosna Hersek için iki acılı yıl dönümünü işaret ediyor: Srebrenitsa Katliamı ve Dayton Anlaşması. Temmuz 1995’te gerçekleşen Srebrenitsa katliamı ve askeri durumun Bosna Hersek’te artarak bozulmasından sonra NATO, Bosna Sırplarının askeri hedeflerini ve alt yapısını bombaladı. Birkaç ay sonra, Kasım 1995’te, ABD önderliğindeki müzakereciler ve arabulucular bölge liderlerinden, Ohio’nun Dayton kentinde hızlıca hazırladıkları anlaşmaya imza atmalarını istedi. Richard Holbrooke Amerikalı arabulucu olarak, kendi esaslarında, Dayton Barış Anlaşması’nın “altı günlük ateşkesi kalıcı barışa çevirmesini ve çok-ırklı bir devleti kazandırmasını” amaçladığını belirtti. Yirmi yıl sonra hala, bölünmenin kurumsal güçlendirilmesi açısından Dayton Barış Anlaşması, devlet ve barış inşasının kötü şöhretli kalıntılarını taşıyor. Bu makale, yöntemler saptamaya çalışırken savaş sonrası imzalanan, imzalanmasında yirmi yıl sonra uluslararası müdahaleciliğin kalıcı emaneti haline gelen, Dayton Barış Anlaşması’nın etkilerini vurguluyor. Ayrıca, Bosna Hersek’in bugününe göz atmayı ve Dayton siyasi çerçevesi bağlamında fırsatlar yakalayacak yöntemleri saptamayı amaçlıyor.
Bosna Savaşı
Bosna’daki savaş, Yugoslavya’da 1990’ların başlarında çoktandır şiddete dönüşen ortamda başladı. Saraybosna’daki katliamın başlamasından bile önce; Bosna’nın Güneydoğu ve Kuzey kısmı, Hırvatistan Bağımsızlık Savaşı’ndan etkileniyordu. Bosna bağımsızlığını ilan edince Nisan 1992’te savaşın şiddeti arttı ve 1995’e kadar Saraybosna kuşatılmaya devam etti. Hırvat güçleri, Hırvatistan’da Sırpların elindeki bölgeleri tekrar kontrol altına alınca ve ardından, Bosna Ordusuyla birlikte Bosna Sırp Ordusunun tuttuğu bölgeleri ele geçirince çatışma son buldu. Aynı zamanda NATO, Birleşmiş Milletler Koruma Gücü (UNOPROFOR) işbirliği ile, Bosna’nın Srebrenitsa köyündeki ve Saraybosna’daki katliamlardan sorumlu olan Bosna Sırp ordusunun mevzilerinin bombaladı. Bunu ateşkes ve “Dayton Barış Anlaşması” olarak bilinen, Barış için Genel Çerçeve Anlaşması’na götüren Kasım 1994’teki barış görüşmeleri takip etti.
Dayton Sonrası Bosna
Dayton Barış Anlaşması, 21 Kasım 1995’te hazırlandı ve 14 Aralık’ta Bosna Başkanı Aliya İzzetbegoviç, Sırp Başkanı Slobodan Miloseviç ve Hırvat Başkanı Franjo Tudjman tarafından imzalanarak Bosna Savaşı’nın sonu getirildi. Anlaşma başlangıçta, karadaki askeri hareketlilik üzerinde uluslararası kontrol kurulmasını hem de bölgede barışın temini ve yeni devletin baştan inşası için uzun dönemli çerçeveyi amaçlıyordu. Anlaşmanın on bir ekine göre, yeni Bosna devleti büyük ölçüde uluslararası denetime bağımlıydı. Savaşın hemen ardından, Eylül 1996’daki ilk genel seçimlere kadar, geçiş dönemi uluslararası olarak yönetildi. Bunun ardından, merkezi yönetime sınırlı resmi yetkiler verildi. Silahlı kuvvetlerin yanı sıra devlet kurumları da genellikle uluslararası organizasyonlar ve altı yıla kadar görev yapabilen dışarıdan atanan bireyler tarafından kontrol edildi. Bu boyuttaki uluslararası müdahale Bosna Anayasası içerisine yazıldı ve savaş sonrası askeri, siyasi, adli ve ekonomik yeniden yapılanma, Birleşmiş Milletler, Avrupa Konseyi, Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı veya Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası kurumlar tarafından atanan dış yöneticiler tarafından doğrudan denetlendi.
Dayton Anlaşmasının imzalanmasından bu yana, elit-güdümlü, yapay, sert ve kurmaya çalışılan devlet doğası için karmaşık olduğu yönünde sayısız eleştiri yapıldı. Bu makale böyle bir yorumlamadan ayrı tutulamaz. Nasıl olursa olsun Dayton Anlaşmasının altında yatan esasları görmezlikten gelmek basite kaçmak olurdu: Bir tarafta bölgede genel barışın korunması; diğer tarafta kurumsal devlet ağının güçlendirilmesi var. Yerel birkaç çatışmaya rağmen, Bosna Hersek’te geçmiş yirmi yıl için barış sağlandı ve muhafaza edildi. Siyasi açıdan görünüm, Dayton Anlaşması kurumsal altyapının gelişimi için bir zemin oluşturdu. Bu, yeni bakanlıklar (Ör: Dışişleri Bakanlığı, Dış Ticaret ve Ekonomik İlişkiler Bakanlığı) kurularak veya düzenlenerek uygulandı; bunlar özellikle savaş öncesi kurumsal organlara göre daha etkin biçimde performans göstermesi için tasarlandı. İkinci olarak, Dayton Anlaşması insan haklarına, mülteci politikalarına ve Avrupa entegrasyonu konularına odaklanan kurum ve kuruluşların artan uzmanlaşmasına karar vermiştir. Kısaca, Dayton Anlaşması Bosna Hersek’teki savaş sonrası kurumsal gelişimi belirlemiştir. Ancak, dış ve iç siyasi elitlerin nihai istismarı bugün kanıtlanmış bir sorundur.
Anlaşmanın imzalanmasından sonra, Bosna lideri İzzetbegoviç Dayton’u birleşimin, çok-ırklı devletin egemenliğinin yeniden doğrulanması olarak yorumladı. Oysaki Momcilo Krajisnik liderliğindeki Sırplar, kendi askeri ve polis gücüyle Sırp varlığının (entitisinin) oluşumunun üstünde durdu. Holbrooke’e göre, onlar Anlaşmayı etnik çizgiler bağlamında “bölünmeye giden yol üzerinde bir ara istasyon” olarak gördüler. Kresimir Zubak gibi Bosna Hırvat liderleri de Anlaşmanın bölünmeye neden olabileceğini öngördüler. Bunun gibi güven ve işbirliği temelindeki etkin çok-ırklı bir devletin vizyonlarının aslında başlangıçta cesareti kırılıyor. Gerçekte, dış aktörlerin şiddeti bitirmek için çok gerekli gördüğü “güç paylaşımı” düzenlemeleri, sonra etkili yönetime kritik geçişin aleyhinde işledi. Bu nedenden dolayı, siyaset bilimci David Chandler, Dayton sürecinin “sahte demokrasi” olduğunu şiddetle öne sürdü. Barışın sürmesi ve liberal demokratik çerçevelerle birlikte önemli devlet kurumlarının derhal güçlendirilmesine rağmen; Dayton’un Bosna’da dayattığı siyasi sistem, savaştan sonra etnik grupların azınlık olduğu bölgelerdeki zaten var olan zor durumları içinden çıkılmaz hale getirdi. Bunun nedeni ise Dayton Anlaşmasının, kurumsal düzeyde etnik ayrımı ve uzlaştırılamaz çok-ırklılığı tanımlayan dördünce ekinin Anayasaya eklenmesidir.
Her şeyden önce, Bosna iki entitiden oluşmaktadır, Bosna Hırvat-Müslüman Federasyonu ve Sırp Cumhuriyeti. Bu sayede, büyük etnik gruplar yönetimde rol almaktadır. Buna göre, Bosna siyasi sistemi Boşnak, Sırp ve Hırvat bölünmesini kurumsallaştıran birkaç mekanizmayı karakterize ediyor: büyük koalisyon (üç kişinin müşterek başkanlık, her etnik gruptan bir kişi), ırk temelli federalizm, hayati veto hakkı (Ek 4, Madde 5) ve kamu kurumlarında etnik kotalar. Dayton’un resmi siyasi kurumları kapsayıcılık için yeterince geliştirilmiş güçlü stratejilere sahip değil; gerçekte,1995’te ülke 1991’deki son derece iç içe durumundan, üç ulusun neredeyse tam ayrımına dönüştürülmüş. İkinci olarak, temel özgürlükler ve insan haklarının sonraki uygulamalarını denetlemek için devreye sokulan kurumlar kısmen uluslararası olarak kadrolaştırıldı. Çıkmaz durumda, yurtiçinde geliştirildiği farz edilen ve yeni (yeniden) oluşturulan kurumlar, uluslararası organların karar sürecine tabi olacaktır, “demokratikleşmenin” iç siyasi sürecinde tekrarlanarak engellenen vaatleri.
Bununla beraber, Dayton Barış Anlaşmasının son yirmi yıldaki olumsuz görünümü, kurumsal noksanlıkların “yerel” gruplara yayılması olmuştur. Bosna Hersek’in olağan vatandaşları, kendi kişisel ve yerel ağların bir yana, siyasi karar alma mekanizmaları yönünde ilgisizlerdir. 2014’deki genele seçimlere olan düşük katılım (%54) bunun en yakın hayal kırıklığını yansıtıyor. Sivil toplumdaki hareketsizlik Doğu ve Güneydoğu Avrupa bölgesine özgün değil ve Bosna Hersek’in doğuştan gelen eğitimleri ile ilişki kurulamaz. Fakat büyük ölçüde, merkezi hükümetin Dayton-empozeli siyasi felcinin kötü deneyimleri olabilir. Doğrusu, üç-ırklı ulusal-seviyedeki siyasi kurumlardaki kamu güveni, yerel siyasi kurumlardakinden daha düşük olduğu belirlendi.
İleriye bakmak
Nisan 2005’te yayınlanan, “Avrupa’nın Geleceğinde Balkanlar” başlıklı raporda, Balkanlar Uluslararası Komisyonu (International Commission on the Balkans) Bosna Hersek’in nihai AB katılımına yönelik anayasal değişim süreci için çağrı yaptı. Bosna Hersek’in siyasi gelişiminden “sorumlu” uluslararası güçler arasında belirgin değişiklikte, 1995’de Dayton Barış Anlaşmasıyla kurulan anayasal yapının daha fazla işlemeyeceğini, AB katılım süreci çerçevesinde samimi bir anayasal tartışmaya ihtiyaç olduğunu savundu. On yıl sonra, herhangi bir önemli anayasal değişiklik olmadan, yapılan değerlendirmeler hala geçerliliğini sürdürüyor. Peki, Dayton düzenlemeleriyle ilgili olarak önümüzdekiler nelerdir?
Avrupa Güvenlik ve İşbirliği Teşkilatı’nın Bosna’daki 2014 genel seçimleri değerlendirmesinde, “siyasi irade eksikliği, ülkenin mevcut etnik ayrımdan öteye gitmesini engelleyen Dayton Anlaşmasından ve gerçek süreçten uzağına taşıyor.” Avrupa Komisyonu’nun 2013 İlerleme Raporu benzer bir ifadeye sahipti, “siyasi liderlerin bir parçası olarak kolektif siyasi irade eksikliği reformların gerekliliğini işaret ediyor” ve esasen doğruluyor ki ülkenin Avrupa entegrasyonu süreci “duraklamada.” Fakat AB’nin son 10 yılda kullandığı dil belirsizliğe sahip;1990’ların başında Slovakya’daki ve Romanya’daki kaldıraç gücü olma durumu burada bulunmuyor. Örneğin, AB Özel Temsilcisi Peter Sorensen karmaşık iç yapının ve Bosna Hersek için bu zayıflıkları giderme ihtiyacı olduğunu vurguladı ve not düşüyor:
“Bosna Hersek karmaşık bir anayasal yapıya sahip, (…) Bu karmaşıklığa rağmen biz deneyimlerimizle inanıyoruz ki; Bosna Hersek, ülkeyi nihai üyeliğe taşıyacak ekonomik, sosyal, siyasi ve diğer baskılara karşı direnebilecek yollara sahip. Buna karşın, Bosna Hersek’in yönetimdeki ve reformlardaki güncel belirgin bazı zayıflıklarının üzerine gitmesi gerekiyor.”
AB’nin dahil olması nispeten sınırlı görünüyor, hatta zararına, ülkede anayasal reformların son derece gerekli olmasına ilişkin, Soransen’in daha sonra söylediği gibi “bizim, bu noktada, anayasal değişiklikler üzerine tasarılarımız yok.” Değişim Kasım 2014’te şöyle görünüyordu, Alman-İngiliz Girişimi kağıt üzerinde AB üyeliği doğrultusunda ilerleme için fırsat sunuyordu. Koşulluluk Bosna Hersek siyasilerinin imzalamak durumunda kalacağı asli reformlar kümesi olarak devam ediyor. Azınlık hakları ve koordinasyon mekanizması, istikrar ve ekonominin teşviki, hukukun üstünlüğünün güçlendirilmesi, bürokrasinin azaltılması veya hükümet harcamalarının kısılması önerilen reformlardan sadece birkaçıdır.
Amerika Birleşik Devleti, Bosna Hersek’teki siyasi dönüşüme, diğer bir uluslararası aktör olarak dâhil oldu ve Dayton Anlaşmasında, Anayasanın reform ihtimali veya böyle devem etmesi yönünde karışık sinyaller gönderdi. Şüphesiz ki ABD dış politikası geçmiş 20 yılda açık bir değişime sahip. George W. Bush gibi Barack Obama yönetimleri de Ortadoğu veya Asya Pasifik bölgelerine odaklanmayı tercih etti. Her şeye rağmen, Bosna Hersek’teki ABD müdahalesi sistematik olarak AB’ye ve onun “katılım” sürecine transfer ediliyorken, 2011’de Hillary Clinton ve İngiliz Dışişleri Bakanı William Hague gazetelerde yayınlanan Bosna’yla ilgili ortak bir yazı kaleme aldılar: ”Şüphe yoktur ki Dayton’da üzerinde anlaşılan uluslararası toplumun kararı çatışmayı bitirmiştir. Bizim mesajımız çok açık: Biz, Bosna Hersek’in üç kurucu halk ve iki entiti ile tek bir devlet olduğunu taahhüt ediyoruz. “ Gerçekte, Bosna Hersek’teki ABD Büyükelçiliği, Anlaşmanın hükümlerinin Bosna Hersek’in AB’ye katılımı için gerekli reformların genişletilmesinin önünde engel olduğunu kabul ediyorken, bugünlerde sürekli Dayton Anlaşmasının getirdiği faydaları vurguluyor.
Bununla birlikte, Bosna Hersek’te gerekli herhangi bir değişim başka bir harici, elit güdümlü, anayasal toplantılardan gelemez. Şüphesiz, anayasal reform sürecinin açılması aslında ülkenin acilen ihtiyacı olan sosyopolitik ve hatta ekonomik kalkınmayı getirecek. Direkt ajansın birinin pasif konumundan geniş anlamlı sivil toplumun değişimine ihtiyaç vardır. Dayton hükümlerinin bölücü ve ayrıştırıcı karakterleri bir çeşit kolektif kitle seferberliği, organize veya geçici ve özellikle belirmesi ve gelişmesi zor bir devlet mekanizmasına meydan okuyor. Buna rağmen, son birkaç yıl gösteriyor ürkekliği gösteriyor, halk arasında henüz önemli katılımcı reaksiyon yok.
2014’ün başlangıcı, Tuzla’da fabrika işçilerinin protestolarını takiben gösteri serileri ve “herkesin katıldığı toplantıların” oluşmasıyla göze çarpıyor. Birçok yönden, Bosna bağlamında demokrasinin kayda değer “tuhaf” bir pratiğiydi. Böyle herkesin katıldığı toplantı sayısının arttığında, etnik-milliyetçi ayrımcı söylevin belirgin reddi vardır. Protestolar ve sosyal medya sayesinde yayılmaya başlayan “üç dilde biz açız,” protestoların etnik çizgide olduğunu iddia eden, kendilerini Dayton Anayasasında bulunan ayrımcı çerçeveden besleyen politikacılara bir cevaptı. Aslında, herkesin katıldığı toplantılardaki isteklerin çoğu özelleştirme işlemleri ve yolsuzluk skandallarına odaklanıyordu. Bu ilgi Dayton Anlaşmasıyla ve Bosna Hersek’teki sosyopolitik ve ekonomik gelişmelerle doğrudan ilgili değil. Fakat, kısa süreli, Dayton yapısındaki halk katılımı platformları ve onun durgunluğu sosyal adalet görüşünün hakkını aramasıdır. Son olarak, “bu herkesin katıldığı toplantılar” son 25 yılda yaygın olan doğrudan dış müdahale olmadan, insanların şikâyetlerini (işsizlik, yoksulluk, yolsuzluk mağduriyeti gibi oldukça fazla) dile getirdiği bir fonksiyona sahiptir.
Sonuç
Dayton esasen, barış kurma ve devlet (yeniden) inşası pratiğinde başarısız uluslararası müdahalenin kötü şöhretli bir markası oldu. Savaşın yakıp yıktığı bölgede ayrıştırıcı kurumlar sistemi belki de zamanında mantıklı bir karardı. Uzun ömürlü katılık ve sosyopolitik durgunluk Bosna Hersek’teki ayrıştırıcı kurumsal politikalara kök saldı, bununla birlikte hem politika yapıcılardan ve hem akademisyenlerden iğneleyici eleştiriler almasına yol açmıştır. Uluslararası aktörler, devletin siyasi etkisinde hüküm sürenler, Bosna Hersek’ten hem yavaşça geri çekilmeye (ABD örneğinde görüldüğü gibi) veya yeni anayasal hükümlerin ihtiyacı konusunda karışık tepkiler vermeye başladı (AB örneğinde görüldüğü gibi). Bu bağlamda, bu makale esas çözümün uluslararası ve iç elitlerden gelmeyeceğini öne sürüyor. Çözüm, etniklerin-buluştuğu samimi hareketler veya iç ve uluslararası elitlere meydan okuyan etraflı bir ajanda yapmak zorunda olan organize olmuş sivil toplum tarafından gelebilir.
2012’de, Bosna Hersek’in ikinci en büyük şehri olan Banju Luka’da, yerel parkın şehir yönetimi tarafından yıkılmasına tepki olarak küçük bir protesto ortaya çıktı. Sözde “deklarasyonda”, organizatörler kendi pozisyonlarına açıklık getirdi: “Korku ortaya çıktığında, zorbalar, diktatörler, otokratlar ve hatalı yetkililer devrilir. Yetkililer “yürüyenlerden” korktuklarını göstermişlerdir ve biz ısrar ediyoruz ki onların gerekçesi: biz hakları reddedilen vatandaşların sesi olduğumuzdan dolayı biz Değişimiz.” Bu kısa süreli, şimdiye dek ki sivil öz-bilinçli ve mevcut kurumsal yapının değişimi için “sokağın gücünün” teyidinin işaretiydi. Kuşkusuz, iyimser analizciler için bile, ülkeye başarıyla yönetilir hale dönüştürebilecek bir ulusal siyasi hareketi düşünmek çok zor. Fakat biri olmadan, Bosna Hersek için böyle bir değişim ne yazık ki pek mümkün görünmüyor.
Yazar: Anca Doina Cretu
Çeviri: İlker Girit
This is the translation of the article titled “Twenty Years After: The Dayton Accords, Legacies and Opportunities in Bosnia and Herzegovina” writen by Anca Doina Cretu in Graduate Institute of International and Development Studies, Geneva
Papiers d’actualité / Current Affairs in Perspective
Fondation Pierre du Bois
No 6, July 2015