Cumhurbaşkanının “Adaylık ve seçimi” kenar başlıklı Anayasa’nın 101/2. maddesinde “Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir.” denilmektedir. Mevcut Cumhurbaşkanı Sayın Recep Tayyip Erdoğan 2014 ve 2018 tarihlerinde iki defa Cumhurbaşkanı seçilmiştir. Cumhurbaşkanının, Anayasa’daki bu hüküm karşısında yeniden seçilebilmesi mümkün müdür?
Bu düzenlemenin bir sonraki seçimlerde tartışma yaratabileceğini düşünerek, kanuniesasi.com adlı kişisel web sayfamda 23.06.2018 tarihinde “Mevcut Cumhurbaşkanı kaç defa seçilebilir?” başlığı altında görüşlerimi ifade etmiştim. Ancak, seçimlere bir buçuk yıl kala konu yeniden alevlendi. Bu konudaki görüşümde bir değişiklik olmamıştır. Ancak, görüşümü yeniden temellendirme ve çözüme dönük öneriler getirme amacıyla bu konuda yeni bir yazı kaleme alma kararı verdim.
1. Anayasal Düzenlemeler
Konuyu doğrudan düzenleyen iki hüküm bulunmaktadır. Biri Anayasa’nın Cumhurbaşkanının “Adaylık ve seçimi” kenar başlıklı 101. maddesinin 2. fıkrasıdır. Bu fıkraya göre “Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir”. (Değişik: 21/10/2007-5678/4 m.). İkinci hüküm “Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanı seçimlerinin yenilenmesi” kenar başlıklı Anayasa’nın 116. maddesinin 3. fıkrasıdır. Bu fıkraya göre, “Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde, Cumhurbaşkanı bir defa daha aday olabilir”. Aynı maddenin 1. fıkrasına göre, “Türkiye Büyük Millet Meclisi, üye tamsayısının beşte üç çoğunluğuyla seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Bu halde Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimi ile Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte yapılır”. Bu düzenlemelerden anlaşıldığı gibi kural, “Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir” şeklindedir. Bunun tek istinası “Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi hali”dir. TBMM böyle bir kararı üye tam sayısının beşte üçü yani 360 milletvekilinin kararı ile alabilir.
Bu düzenlemelerde başkanlık sistemine geçişten sonra Cumhurbaşkanı seçilenler bakımından bir belirsizlik bulunmamaktadır. Belirsizlik parlamenter sistem döneminde Cumhurbaşkanı görevi yapmış olanların durumuna ilişkindir. Temel tartışma noktası, Anayasa’nın 101/2. maddesindeki “Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir” kuralı başkanlık sistemi içinde iki defa seçilme şeklinde mi anlaşılmalı yoksa parlamenter sistemde Cumhurbaşkanı seçilen kişiye de mi uygulanmalıdır? Sorunun pratik boyutu ise mevcut Cumhurbaşkanının yeniden aday olup olamayacağı ile ilgilidir. Bu soruya yönelik iki farklı yaklaşım sergilenebilir. İlk olarak lafzi yorumdan hareketle indirgemeci yaklaşımla konu bir kimsenin cumhurbaşkanlığı adaylığı kapsamında değerlendirilebilir. İkinci olarak amaçsal yorumla hareket edip sistemik yaklaşımla konu ele alınabilir.
2. Lafzi ve İndirgemeci Yaklaşım
Anayasa’nın 101/2. maddesinin lafzi yorumundan hareket edildiğinde, “Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir” kuralına göre, parlamenter sistem döneminde bir kez seçilen Cumhurbaşkanı, başkanlık sistemine geçildikten sonra en fazla bir kez daha seçilebilecektir. Mevcut cumhurbaşkanı bakımından bir geçiş hükmüyle istisna getirilmediğinden, en fazla iki defa seçilme kuralı herkes için geçerlidir. Bu yorumu destekleyen bir diğer argüman da Anayasa’da başkanlık sisteminden söz edilmemiş ve en fazla iki defa seçilme kuralı, sistemle ilişkilendirilmemiştir. Dolayısıyla iki defa seçilme kuralının başkanlık sistemi için geçerli olduğunu söylemek, anayasanın lafzı ile uyumlu değildir.
Mevcut Cumhurbaşkanının durumu, “istisna kuralı mantığı” ile çözülemez. İstisna genel kurala uyan durum dışına çıkılması halinde söz konusu olur. Nitekim Anayasa koyucu bu durumu Anayasa’nın 116/3. maddesinde öngörmüş ve mevcut sistemde iki defa seçilen Cumhurbaşkanının üçüncü kez seçilmesini istisna kapsamına almıştır. Anayasa koyucu, genel kuralı yeni sistem bakımından tekrar yürürlüğe koyarken, bu sistem içinde iki defa seçilmeyi sistem değişikliğinin tabi sonucu gördüğünden mevcut Cumhurbaşkanının durumuna ilişkin bir istisna hükmü getirme gereği görmemiştir. Ancak değişiklik sonrası Cumhurbaşkanı ifadesi kullanılmaya devam ettiğinden, iki defa seçilme kuralının yeni sistem için uygulanıp uygulanmayacağı konusunda bir belirsizlik doğmuştur. Belirsizlik, “Cumhurbaşkanı seçimi” ifadesinin kapsamının yani “geçerlilik alanının” belirlenmesiyle giderilebilir.
Mevcut Cumhurbaşkanının durumuna ilişkin ortaya çıkan belirsizlik kuralın lafzi yorumu ile çözülemez. Sistem değişikliğini dikkate almadan kuralın lafzı ile yetinip sorunu bir kimsenin Cumhurbaşkanlığı adaylığına indirgemek, kuralın yeni sistemdeki amacını görmemezlikten gelmek olacaktır. Hukuk kurallarını kanunun sistematiğine, getiriliş amaçlarına ve dayandıkları ilkelere uygun yorumlamak gerekmektedir. Bu nedenle lafzi ve indirgemeci yaklaşımla bu soruna cevap üretmeye çalışmak önümüzdeki Cumhurbaşkanlığı seçimlerini krize dönüştürebilir.
3. Amaçsal ve Sistemik Yaklaşım
Anayasa’nın 101/2. maddesine göre, “Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir”. (Değişik: 21/10/2007-5678/4 m.). Bu hüküm 2007 yılında parlamenter sistemde Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi kuralı ile birlikte getirilmiştir. İki defa seçilme kuralının parlamenter sistemdeki amacı yetkisiz ve sorumsuz olan Cumhurbaşkanının “tarafsızlığını” sağlamak içindir. Nitekim bu kural gelmeden önce Cumhurbaşkanının tarafsızlığını sağlamak için bir defa yedi yıllığına seçilme kuralı bulunmaktaydı. 2017 Anayasa Değişikliği ile başkanlık sistemine geçilirken bu kural şeklen varlığını sürdürse de, “kuralın anlamı ve işlevi” değişmiştir. Yeni sistemde yürütmenin tek yetkili ve sorumlusu olan Cumhurbaşkanı tarafsız değildir. Bu nedenle iki defa seçilme kuralı yetki ve sorumluluklarda “suistimali engelleme” amacına hizmet etmektedir. Kural aynı kalsa da dayandığı ilke değiştiğinden kurala yeni ilke ışığında anlam vermek gerekir. Ayrıca yeni sistemde Cumhurbaşkanı seçimi tek başına değil TBMM seçimi ile “birlikte” yapılmaktadır. Cumhurbaşkanının iki defa seçilme kuralı “birlikte seçim usulü” göz önünde bulundurularak yorumlanmalıdır. Dolayısıyla iki defa seçilme kuralı “sistemik yaklaşımla” ele alınmalı ve yeni sistem içinde anlamlandırılmalıdır.
2017 Anayasa Değişiklikleri ile açıkça ifade edilmese de parlamenter sistemden “başkanlık sistemine” geçilmiştir. 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanun’un Genel Gerekçesinde “Bu anayasa değişikliği ile öngörülen hükümet sistemi kurgulanırken Cumhurbaşkanlığı ve parlamento seçimlerinin eş zamanlı olarak yapılması ve sistemde bir tıkanmanın ortaya çıkması halinde parlamento ve başkanlık seçimlerinin birlikte yenilenmesine imkan verilmektedir” denilmektedir. Gerekçede ilk birlikte seçimin “başkanlık seçimi” olacağı ifade edilmiştir. Yeni sistemde, devlet başkanlığı makamının “anayasal statüsü” tarafsız, yetkisiz sorumsuz Cumhurbaşkanlığından; partili, yürütmede tek yetkili ve tam sorumlu başkanlık haline gelmiştir. Her ne kadar “Cumhurbaşkanlığı” terimi korunmuş olsa da devlet başkanının yeni statüsü “başkanlık” olmuştur. Artık parlamenter sistemdeki yetkisiz Cumhurbaşkanı yerine, başkanlık sisteminde tek yetkili başkana geçilmiştir. Nitekim yeni düzenlemede Cumhurbaşkanı ifadesi yerine “başkan” tabiri kullanılsaydı bu tartışma hiç yaşanmayacaktı. Bu nedenle iki defa seçilme kuralı yeni sistemde bu yetki ve sorumluluklara sahip Cumhurbaşkanı için iki defa seçilme şeklinde anlaşılmalıdır. Mevcut Cumhurbaşkanı başkanlık yetkileri içinde bir dönem seçilmiştir.
Bu sonucu destekleyen iki argüman kullanılabilir. Birincisi, yeni sistemde Cumhurbaşkanlığı seçiminin “birlikte seçim usulüne” tabi tutulmasıdır. İki defa seçilme birlikte seçim usulü içinde gerçekleşmiş olmalıdır. İkinci argüman ise Anayasa değişikliği hakkında 6771 sayılı Kanun’un 18. maddesinin b) fıkrasından çıkarılabilir. Bu fıkraya göre, “101 ve 102’nci maddelerinde yapılan değişiklikler, birlikte yapılacak ilk Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerine ilişkin takvimin başladığı tarihte, …yürürlüğe girer”. İlk TBMM ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerine ilişkin takvim, 30 Nisan 2018 tarihinde başlamış ve yeni sisteme göre ilk birlikte seçim 24 Haziran 2018 tarihinde gerçekleşmiştir. Bu durumda parlamenter sistem döneminde yapılan Cumhurbaşkanlığı seçimi birlikte seçim kuralına tabi olmadığından, yeni sistemde Cumhurbaşkanı seçiminin birinci dönemi kabul edilmeyecektir[1]. Nitekim Anayasa’nın 116/3. maddesine göre yeni sistemde “Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi halinde, Cumhurbaşkanı bir defa daha aday olabilir”. Burada geçen “Cumhurbaşkanının ikinci döneminde” ifadesi, yeni sistemde birlikte seçim usulüne göre yapılmış ikinci dönemi kastetmektedir. Dolayısıyla sistematik ve amaçsal yorum gereğince iki defa seçilme kuralını yeni sistem içinde iki defa Cumhurbaşkanı seçilmek olarak anlamak gerekmektedir.
4. Çözüm Makamı
Anayasa’nın 101/2. maddesinde, “Bir kimse en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir” kuralına lafzi veya amaçsal yorumla farklı anlamlar vermek mümkündür. İki argüman da temelsiz denilemez. Cumhurbaşkanlığı adaylığı seçilme hakkının bir unsuru olduğundan özgürlük lehine yorum yapılmalıdır. Ortaya konabilecek argümanlara dayanarak bu soruna çözüm üretecek makamlar kimdir?
Konunun ilk muhatabı TBMM’dir. TBMM iki farklı yöntemle konuya çözüm arayabilir. Birincisi, “erken seçim kararı” almak, ikincisi “yasal düzenleme” yapmaktır. Erken seçim kararı alınması durumunda mevcut Cumhurbaşkanı her halükarda aday olabilecektir. Bu adaylık iki şekilde yorumlanabilir. Birincisi, 116/3. madde kapsamında Cumhurbaşkanının ikinci döneminde, üçüncü kez adaylığı şeklinde anlaşılabilir. İkincisi ise Cumhurbaşkanının birinci döneminde olup TBMM’nin erken seçim kararı sonrası ikinci adaylığı şeklinde açıklanabilir. Bu durumda bir sonraki dönemde TBMM yine erken seçim kararı alırsa üçüncü adaylığının mümkün olduğu ifade edilebilecektir.
TBMM sorunu yasal düzenleme yoluyla çözmeyi tercih ederse, “anayasa değişikliği” veya “kanun değişikliği” seçenekleri gündeme gelebilir. Anayasa değişikliği kesin ve sorunu kökten çözecek yöntemdir. Ancak anayasa değişikliği yapmak bu süreçte çok zor bir seçenektir. Kanun yoluyla çözmek istenirse, 6271 sayılı Cumhurbaşkanlığı Seçim Kanunu’nda bir değişiklik yapılabilir. Kanun’un 3. maddesinin 2. fıkrasında “Bir kimse, en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir. Ancak Cumhurbaşkanının ikinci döneminde Meclis tarafından seçimlerin yenilenmesine karar verilmesi hâlinde, Cumhurbaşkanı bir defa daha aday olabilir.” denilmektedir. Bu fıkranın ilk cümlesi “Bir kimse, yürütme yetkisi tek başına Cumhurbaşkanına verildiği dönem sonrası, en fazla iki defa Cumhurbaşkanı seçilebilir” şeklinde somutlaştırılabilir. Bu Anayasa’daki kurala kanunla istisna getirmek anlamına gelmez. Bu değişiklik anayasanın sistematik ve amaçsal yorumu kapsamında kuralın “somutlaştırılması” kabul edileceğinden Anayasa’ya aykırı olmayacaktır.
Konunun Kanun değişikliği yoluyla çözümünün tercih edilmesi halinde, bu değişiklik Anayasa Mahkemesine götürülmezse sorun çözülmüş olur. YSK’nın bu açık kanun değişikliği karşısında farklı bir yorum yapması mümkün değildir. Cumhurbaşkanlığı Seçim Kanunu’nda yapılan değişiklik Anayasa Mahkemesine götürülürse çözüm makamı Anayasa Mahkemesi olur. Anayasa Mahkemesi kanun değişikliğini, Anayasa hükmünü indirgemeci ve dar yoruma tabi tutarak iptal edebilir. Sistemik ve amaçsal yorum yoluyla bu değişikliği somutlaştırma kabul edip iptal talebini reddedebilir. Anayasa Mahkemesi iptal kararı verirse, konu YSK’nın yorumu ve kararına kalacaktır. AYM iptal kararını reddederse sorun çözülmüş olacaktır.
Konuya ilişkin TBMM bir çözüm üretme noktasında hareketsiz kalırsa, sorunun çözüm makamı Yüksek Seçim Kurulu olur. Mevcut Cumhurbaşkanının adaylığı bu durumda önce YSK tarafından resen, sonra itiraz üzerine YSK tarafından kesin karara bağlanacaktır. Cumhurbaşkanı seçiminde aday olma yok, aday gösterilme var. 6271 sayılı Kanun’un 7. maddesine göre, “Cumhurbaşkanlığına; Siyasi parti grupları, En son yapılan milletvekili genel seçiminde toplam geçerli oyların tek başına veya birlikte en az yüzde beşini almış olan siyasi partiler, En az yüzbin seçmen aday gösterebilir”. Aynı Kanun’un 8. maddesine göre, “Yüksek Seçim Kurulu tarafından ilân edilen süre içinde, adayların isimleri, muvafakat belgeleri ve gerekli diğer belgelerle birlikte Yüksek Seçim Kuruluna başvurularak aday gösterilmiş olur”. Kanun’un 9. maddesine göre, “Yüksek Seçim Kurulu, adaylar hakkında yaptığı inceleme sonucunda seçilme yeterliğini ve aday gösterilme şartlarını taşıyanları gösteren geçici aday listesini belirler. Geçici aday listesi ve itiraz süresi Resmî Gazetede yayımlanır”. Kanun’un 10. maddesinde ise “Resmî Gazetede yapılan ilândan itibaren iki gün içinde, geçici aday listesine veya bu listeye alınmamaya ilişkin karara karşı Yüksek Seçim Kuruluna itiraz edilebilir. Yüksek Seçim Kurulu itirazları üç gün içinde kesin karara bağlar ve kesin aday listesini Resmî Gazetede yayımlar”. Bu düzenlemelerden de anlaşıldığı gibi YSK adaylıkları önce resen inceleyecektir. Bu durumda mevcut Cumhurbaşkanının aday olup olmayacağını mevcut Anayasa ve yasa hükümlerine göre yorumlayacaktır. YSK mevcut hükümleri lafzi ve dar yoruma tabi tutarak, mevcut Cumhurbaşkanının adaylığını reddedebilir veya amaçsal ve sistemik yorum yaparak adaylığı kabul edebilir. Adaylığın reddi veya kabule ilişkin verdiği karar üzerine geçici aday listesi Resmi Gazetede yayımlanacak, bu listeye iki gün içinde itiraz edilebilecektir. YSK üç gün içinde itirazları kesin karara bağlayacaktır. Dolayısıyla karar YSK’ya kalırsa “son dakika gölü” şeklinde yorumlanacak, golü yiyen taraf bu konuyu seçim malzemesi yapacaktır. YSK kararlarına karşı Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapılamaz; ancak Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine konu taşınabilir. Bu durum seçim sonuçlarını etkilemez; ancak seçimleri tartışmalı hale getirebilir.
09.02.2022
Prof.Dr. Abdurrahman EREN
[1] Bu konuda bkz. Eren, A. (2018). “Mevcut Cumhurbaşkanı Kaç Defa Seçilebilir?”, 23.06.2018, http://kanuniesasi.com/index.php/kose-yazilari/45-mevcut-cumhurbaskani-kac-defa-secilebilir, 28.10.2018.