KAMU KURUMU NİTELİĞİNDEKİ MESLEK KURULUŞLARI
Bu sayfa içeriğinin ms word kopyası tıklayınız.
Kısa tarihçe:
Günümüzde kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak düzenlenmiş bulunan kurumların tarihleri, bu mesleklerin doğdukları tarihlere kadar götürülebilir. Ancak, devlet çatısı altında, yasal ve anayasal olarak düzenlenmeleri çok da eski değildir. Örneğin, Türkiye'de, ilk ticaret odası, resmi olarak, 16 Ocak 1882'de İstanbul'da kurulmuştur. Ticaret ve sanayi odalarına ilişkin ilk hukuksal düzenleme 31 Mayıs 1326 (1910) tarihli Ticaret ve Sanayi Odaları Nizamnamesi ile getirilmiştir.
Ziraat odalarının kuruluşu ve bu odalara ilişkin hukuksal düzenleme daha da eskidir. Ziraat odalarının kuruluşu ilk kez 1297 (1881) tarihli bir tüzükle gerçekleştirilmiştir.
Cumhuriyet döneminde, meslek odaları, kendi yasaları yürürlüğe konularak yasal dayanağa kavuşturulmuştur. Meslek odalarının anayasal dayanağa kavuşmaları, 1961 Anayasası'nın yürürlüğe girişiyle olacaktır. 1924 Anayasası, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarına ilişkin bir düzenleme getirmemiştir. Bununla birlikte, tüccar ve sanayicilerin, tabiplerin, mühendis ve mimarların, veteriner hekimlerin, eczacıların, tarımla uğraşanların odalarını düzenleyen yasalar 1950-1957 yılları arasında yürürlüğe konulmuştur. metnin tamamı: Prof. Dr. Zafer ÜSKÜL, 16.05.2001
Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kurulusları nelerdir:
Hizmet yerinden yonetim kuruluslarından bir grubu da kamu kurumu niteligindeki meslek kurulusları olusturur. Bunlar meslek mensuplarının olusturdukları, tüzel kisilikleri olan, bir kısım kamu gorevlerini yerine getiren, uyeleri uzerinde kamu hukukundan dogan bazı yetkilere sahip olan kisi topluluklarıdır. Bunlar yapıları ve gorevleri yonunden diger kamu kurumlarından ayrılırlar ancak bunlar da kamu tüzel kişileridirler.
Kamu meslek kuruluslarına 1961 Anayasası gibi 1982 Anayasası da yer vermistir. 1982 Anayasasının 135. maddesi meslek kuruluslarını ayrıntılı olarak düzenlemistir. Bu maddeye gore, kamu kurumu niteligindeki meslek kuruluslarının amacı, 'belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumaktır'.
Çeşitli meslek ve sanat dallarında faaliyet gosterenler her zaman aralarında birleserek cemiyet ya da dernek niteliginde bir takım topluluklar olsuturmak yoluna gitmislerdir. Esnaf loncaları ve ahilik teskilatı bunun eski ornekleridir. Çagdas anlamda meslek kurulusları ise XIX. yuzyılın ikinci yarısında ortaya cıkmıstır.
Bu tür kurulusların kamusal düzenleme konusu yapılması, kamusal yasam acısından onem tasıyan mesleklerde bir meslek disiplini kurmak ve devletin bu kuruluslar uzerindeki denetimini kolaylastırmaya yoneliktir. Bu kuruluslar ilk kez 1961 Anayasası ile (md. 122) anayasal düzenleme konusu yapılmıslardır. Anayasa Mahkemesi'ne gore, ' Bu tür mesleki kurulusların cok partili demokratik düzen icinde giderek etkili bir baskı grubu haline gelmeleri ve bu sekilde orgutlenen menfaat grupları arasındaki dayanısmanın toplum cıkarları aleyhine gelismesi tehlikesi, bunların kamu hukuku kural ve usulleriyle yonlendirilmesini zorunlu kılmıs ve sosyal bir olgu olarak oteden beri varlıklarını koruyabilmis bu kurulusların Anayasal bir kurum haline dönüştürmüştür'. (03.12.1991)
1961 Anayasasındaki düzenlenis bicimi ile bu kurulusla kamu tüzel kisligi niteliklerinin acıkca belirtilmemis olması, ozel yasalarında kullanılan deyimler arasında da birlik bulunmaması karsısında, kamu kurumu nitelikleri konusunda uygulamada bazı duraksamalar ortaya cıkarmıstır. Mesela bu kurulusları Y. Secim Kurulu kamu tüzelkisisi sayarken, Danıstay kamu tüzelkisilikleri olmadıgına hatta resmi tesekkül olarak degerlendirilemeyeceklerine karar vermistir. (1992)
1982 Anayasası uygulamadaki bu duraksamaları giderecek bicimde ayrıntılı düzenleme yoluna gitmistir. Anayasa bunların amaclarını belirleyerek etkinlik alanlarını sınırlandırmıs, kamu tüzel kisiliklerini acıklıga kavusturmus, organlarının secimini yargı gozetimine baglamıs, amac dısı faaliyette bulunmaları, siyasetle ugrasmaları siyasal partiler, sendikalar ve derneklerle ortak hareket etmeleri yasaklanmıs, devletin bu kuruluslar uzerindeki idari ve mali denetimi acıklıga kavusturulmus, amac dısı etkinlik yaptırıma baglanmıstır.
Ancak, 1995 yılında 4121 sayılı Yasa ile Anayasa'da yapılan deisiklikler sırasında, 135. madde de onemli degisiklikler gecirmistir. Yeni düzenleme ile kamu kurumu niteligindeki meslek kuruluslarının siyasetle ugrasmayacakları, siyasi partiler, sendikalar ve derneklerle ortak hareket edemeyecekleri gibi kısıtlamalara son verilmis, mahall mulki idare amirinin kamu kurumu niteligindeki meslek kuruluslarını gecici olarak gorevden uzaklastırmak yetkisi de kaldırılmıstır. Yapılan bu degisiklikler dogrultusunda 1997 yılında 4276 sayılı Yasa ile kamu kurumu niteligindeki meslek kuruluslarına iliskin yasalarda da gerekli degisiklikler yapılmıstır.
Ancak Anayasa'daki bu ayrıntılı düzenlemeye karsın bazı duraksamaların surdugu de bir gercektir. Ornegin Danıstayın bu kurulusları resmi tesekkul saymayan gorusu surmektedir. (metnin tamamı: İdare hukuku / A. Şeref Gözübüyük, Turgut Tan, Imprint Ankara : Turhan Kitabevi, 1998-1999, sayfa 272-280)
Anayasa Mahkemesi de, çeşitli kararlarında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının hukuksal niteliğini kesin olarak açıklığa kavuşturmaktan uzak kalsa da, bu kuruluşların kamu hizmeti yaptığını, idare bütününün bir parçası olduklarını, yerinden yönetim esaslarına dayalı olarak kurulduklarını ve özerk kuruluşlar olduklarını belirtmiştir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, "hizmet bakımından" yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Bu açıdan, yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları olan ve mahalli idareler olarak anılan il özel idareleri, belediyeler ve köy idarelerinden ayrılırlar. Mahalli idarelerde özerklik, o yerde ortak yerel ihtiyaçları karşılayacak tüzel kişiliğin organlarına verilmiştir. Oysa, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları gibi hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarında özerklik, hizmetin kendisine tanınmıştır. Anayasa mahkemesine göre özerklik, "sosyal bir topluluğun ya da tüzel kişiliğin kendilerini yöneten kuralların tümünü ya da bir bölümünü bizzat saptayabilmeleri veya anayasa ve yasaların çizdiği sınırlar içinde hareket edebilme özgürlüğü ve yetkisidir" (Prof. Dr. Zafer ÜSKÜL, 16.05.2001)
Kamu meslek kuruluslarının genel nitelikleri:
Kamu kurumu niteligindeki meslek kuruluslarının genel nitelikleri Anayasa'nın 135. maddesinde öngörülmüştür. Bunlar asagıdaki gibi sıralanabilir:
- a) belli bir yasa ile kurulur
- b) belli bir meslek gruplarını icine alır. Bunlara katılma zorunludur. Katılmadan meslek faaliyetinde bulunma olanagı yoktur. Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve surekli gorevlerde calısanlara bu kural uygulanmaz. Yani 1982 Anayasası'nda yer alan bir yenilik ile, "kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz". Bu hüküm yerinde değildir. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları mesleği ve meslek adamını ilgilendiren konularla yetkilendirildiğine göre, meslek mensubunun kamu görevlisi olması ya da serbest çalışması, mesleğin gereklerini yerine getirmesi bakımından farklılık yaratmaz. Bu nedenle, 1982 Anayasası'nın 135. maddesinin 2. fıkrası yürürlükten kaldırılmalıdır. (Prof. Dr. Zafer ÜSKÜL, 16.05.2001)
- c) organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilir
- d) Bu meslek kuruluşları ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde siyasi partiler aday gösteremezler.
- Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları elbette "siyasi parti" değildirler. Bu anlamda siyaset yapmaları söz konusu olamaz. Ancak, bu o kadar doğaldır ki, Anayasa'da yazılmasına gerek yoktur. Meslek kuruluşlarının seçimlerinde siyasi partilerin aday göstermesi de, Anayasa tarafından yasaklanmasa da söz konusu olamaz .1961 Anayasası'nın uygulandığı dönemde böyle bir yasak olmadığı halde böyle bir sorun yaşanmamıştır. (Prof. Dr. Zafer ÜSKÜL, 16.05.2001, < http://www.mimarist.org.tr/komisyon/36_Donem/22.214.171.124.2Meslek.htm>)
- Ancak, kendi mesleklerini ve meslek mensuplarını ilgilendiren alanlarda yapacakları çalışmaların, alacakları tutumun "politik" olması kaçınılmaz olacaktır. 135. maddenin 1. fıkrasında belirtildiği gibi, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak, yani "kamu yararına" geliştirilmesi görevi, ister istemez politik tercihler yapmayı gerektirecektir. Bu, eşyanın tabiatından kaynaklanır. Meslek kuruluşları içinde karar alanların politik bir amaç taşımamaları, aldıkları kararın politik bir içerik taşımadığı anlamına gelmez. Bu çerçevede, benzer görüşleri paylaştıkları sendika ve derneklerle işbirliği içinde olabilmeleri de, demokratik yaşamın vazgeçilmez gereklerindendir. (Prof. Dr. Zafer ÜSKÜL, 16.05.2001)
- e) Bu meslek kuruluşları, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar. Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet Savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.
- f) Milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesine veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmesinde sakınca bulunan hallerde, yetkili merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile etkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar.
- g) Devletin bu kuruluslara faaliyet alanlarına iliskin bazı kamu hizmetlerini yerine getirmek gorevi verdigi de gorulmektedir. Meslek kuruluslarının kamu hizmeti ile gorevlendirildikleri olcude kamusal yetkiler kullandıkları da bir gercektir. Esasen kamu tuzelkisisi olmaları dolayısıyla yonetmelik yapabilmekte, kamulastırma kararı verebimektedirler. Bunun yanında düzenledikleri belgeler karsılıgı ucret alabilmekte, meslek kurallarına uymayanlara para cezası ve diger yaptırımlar uygulayabilmektedirler. Yargutay'ın bir kararında belirttigi gibi, odalara kayıt zorunlulugu ve bu zorunluluğa tabi olacaklardan tahsil olunacak kayit ucretleri ve kayıt yaptırmayanların tabi olacakları muamele ve yaptırımlar birer kamu mukellefiyeti olarak düzenlenmis ve odaların bazı konulardaki kararlarının ilam hukmunda oldugu yasa metninde acıkca ifade edilmistir. (1987) (İdare hukuku / A. Şeref Gözübüyük, Turgut Tan, Imprint Ankara : Turhan Kitabevi, 1998-1999, sayfa 272-280))
- Meslek kuruluslarının kamusal yetkiler kullanmak suretiyle yapmıs oldukları islemler de idari islem yapılıp, bunlara karsı acılan davaların idarı yargının gorevine girdigi kabul edilmektedir.
- h) Bu kurulusların ozel butceleri vardır. Gelirleri uye aidatları, yaptıkları hizmet karsılıgı aldıkları ücretler, ve para cezalarından olusmaktadır.
- i) Yasada öngörülen idari ve mali denetime tabidirler. Yasanın ongordugu durumlarda meslek kuruluslarının islemleri ızerinde merkezi idarece yerine getirilen bir vesayet denetimi söz konusudur. Mesela TOBB, Ticaret Bakanlıgının teftis ve denetimine tabidir.
Mevzuat:
- 1982 Anayasası`nın 135. Maddesi:
- H. Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşları Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzel kişilikleridir.
- Kamu kurum ve kuruluşları ile kamu iktisadi teşebbüslerinde asli ve sürekli görevlerde çalışanların meslek kuruluşlarına girme mecburiyeti aranmaz.
- Bu meslek kuruluşları, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar.
- Bu meslek kuruluşları ve üst kuruluşları organlarının seçimlerinde siyasi partiler aday gösteremezler.
- Bu meslek kuruluşları üzerinde devletin idari ve denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir.
- Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet Savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir.
- Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesine veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, kanunla bir merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile etkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar.