Özet
Birleşmiş Milletler’in barış misyonları arasında Kosova ve Doğu Timor misyonlarının yeri ayrı tutulmaktadır. BM’nin geleneksel barış misyonlarından farklı olarak, ikinci ve üçüncü nesil misyonları olarak anılmaktadırlar. Özellikle Doğu Timor, BM’nin ikinci ve üçüncü nesil en başarılı misyonu olarak adlandırılmaktadır. Bu misyon, geleneksel askeri operasyonların dışında, çok fonksiyonlu olarak oluşturulmuştur. Misyonun hem askeri hem de sivil boyutu bulunmaktadır. BM, Doğu Timor’da, 1999-2002 yılları arasında Geçiş Hükümeti olarak görev almıştır. Kamu politikası yapım aşamasına uluslararası bir aktör olarak etkide bulunan BM, bu misyonda doğrudan karar alıcı aktör olarak yer almıştır. Doğu Timor operasyonu hakkında literatürdeki çalışmaların birçoğu hem askeri hem sivil misyonları birlikte incelemişlerdir. Bu sebeple, BM’nin kısa vadede başarılı olduğu yönündeki görüşler ağır basmaktadır. Bu çalışma ise yalnızca 1999-2002 yılları arasında görev alan UNTAET’i (Geçiş Hükümeti) temel alacaktır. BM’nin orta ve uzun vadede kamu politikası yapım sürecinde başarılı olup olmadığı incelenecektir. Kısa vadedeki göstergelerden yararlanılmamıştır.
Anahtar kelimeler: Birleşmiş Milletler, Birleşmiş Milletler Misyonları, UNTAET, Geçiş Hükümeti, Kamu Politikası
Giriş
Kamu politikası, en basit tanımıyla toplumsal problemleri çözmek, toplumsal ihtiyaçlara cevap vermek adına oluşturulan, sistematiğe sokulan ve ardından uygulanmaya geçilen bir dizi program, proje, hareket veya hareketsizliktir. Literatürde kamu politikasının ne olduğu ile ilgili çok çeşitli tanımlamalar mevcuttur. Birçok akademisyen ve uzmanların yaptıkları tanımlar: a) politikanın karar alıcıları, b) karar alıcıların probleme verdiği tepkileri, c) karar alıcılara etki eden aktörler, d) politikaların amaçları ve değerleri, e) hedef kitle kavramları üzerinden şekillendirilmiştir. Örneğin kimi yazarlar aktör veya aktör topluluğuna değinirken (Anderson, 1994, s.5), kimi yazarlar ise hükümetlere gönderme yapmıştır (Dye, 1987, s.1; Wilson, 2006, s.154). Öte yandan Laswell ise amaçları, değerleri ve uygulamaları merkeze almıştır (1951: aktaran Yıldız & Sobacı, 2015 s.18). Tanım çeşitliliğine rağmen kamu politikası ile ilgili ortak tutumlar olduğunu söylemek de mümkündür. Kamu politikasının ortaya çıkması bir sorun veya talebin sonucudur. Kamu politikasının oluşturulması için öncelikle siyasal iktidarın bu sorun veya talebin farkında olması gerekmektedir. Öte yandan, ekonomi biliminin en temelinde de bahsedildiği üzere, kaynaklar kıttır ve bu kaynakların rasyonel bir şekilde kullanılması ve dağıtılması gerekir. Siyaseti de kimin neyi, ne zaman ve nasıl aldığı (Laswell, 1936) ile ilgili bir süreç ve ilişkiler ağı olarak kabul edersek, siyasal iktidarların bu kıt kaynakların dağıtımında oluşabilecek çatışmaları engelleyebilmesi ve uzlaşı sağlaması gerekmektedir. Farkındalık zorunluluğu kamu politikasının oluşturulması sürecine birçok aktörün dahil olma isteğini açıklayıcı nitelikte olmakla birlikte, kaynakların kıt oluşu gibi meseleler de farklı çıkarlara sahip aktörlerin, aynı konuda farklı hedeflere sahip olmasından ötürü mücadele içerisine girdiği bir alan olduğu söylenmektedir (Yıldız & Sobacı, 2015, s. 19). Toplumsal sorunlara çözüm üretmek için geliştirilen kamu politikalarının formülasyonu, uygulanması ve değerlendirilmesi sürecine, politikacılardan uluslararası örgütlere kadar uzanan çok geniş yelpazede birçok içsel ve dışsal aktör dahil olmaktadır. Aktörlerin her birinin etkisi aynı değildir. Kimi aktörler politikanın karar vericileri, kimi aktörler bu karar vericileri etkileyenlerdir. Küreselleşmenin etkisiyle, ulusal kamu politikalarının yapım sürecine uluslararası aktörlerin de dahil olduğu gözlenmektedir. Özellikle ulus-devletlerin üye sıfatıyla katıldıkları, oluşturdukları uluslararası örgütler akla gelen ilk örneklerdendir (Yıldız & Sobacı, 2015, s. 23). Ayrıca, ulus-devletleri aşan, birden fazla ülkeyi ve bölgeyi ilgilendiren küresel sorunların yaşanmasına bağlı olarak, uluslararası aktörlerin ulusal kamu politikalarının yapım aşamasına dahil oldukları bilinmektedir. İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra barışın sürdürülebilirliği vizyonu ile kurulan BM, zamanla demokrasi, insan hakları, sağlık, ekonomik vb. birçok alanda ulusal kamu politika yapımına etki eden bir aktör olarak yer almaktadır. Özellikle iç savaş sonrası barışın sürdürülmesi ve demokrasi kurumlarının kurulması gibi faaliyetlere de katkıda bulunmuştur. Kosova ve Doğu Timor’da ise kamu politikalarına etki eden bir aktör olarak değil, geçiş hükümeti olarak doğrudan kamu politikasına karar veren hükümet aygıtı olarak yer almıştır. Bu çalışmada, literatür ve BM’nin resmi raporlarından yola çıkarak, karar alıcı aktör olarak BM’nin Doğu Timor başarısı ve/veya başarısızlığı tartışmaya açılacaktır.
Tarihsel Süreç İçinde Doğu Timor ve Çatışma
İlk başlarda Portekiz ile Hollanda arasında Timor adasının kontrolü ile ilgili bir mücadele yaşanmasına rağmen, Lizbon Antlaşması (1859) ile doğu – batı sınırı belirlenmiştir. Bu antlaşma ile Doğu Timor Portekiz’in egemenliğinde, Batı Timor ise Hollanda egemenliğine girmiştir. Doğu Timor bu antlaşmadan itibaren yaklaşık üç asır daha Portekiz’in sömürgesi olarak yönetilmiştir. 1910 yılında bir isyan girişimi olmasına rağmen 1975 yılına kadar egemenlik ve self-determinasyon gibi bir meseleden bahsetmek söz konusu olmamıştır. Ada stratejik konumu dolayısıyla, İkinci Dünya Savaşı sırasında Japonya’nın olası bir işgalinden çekinildiği için Hollanda ve Avustralya tarafından geçici olarak işgal edilmiştir. Savaşın sona ermesinin ardından ise tekrardan Portekiz egemenliği tesis edilmiştir. BM Genel Kurulu tarafından 1960 yılında, BM Şartının XI. Bölümü kapsamında, özerk olmayan ülkeler listesine eklenmiştir. Portekiz’de 1974’te gerçekleşen Karanfil Devrimi ile darbe rejimi kurulmuştur. Darbe ile gelen yönetim, Doğu Timor da dahil, BM Şartının XI. Bölümünü kapsamında sömürge halklarının self determinasyon ve hatta bağımsızlık haklarını tanımıştır. Doğu Timor’daki Portekiz hâkimiyetinin sona ermesi ile siyasi bir kaos yaşayan ülke, kısa bir iç savaşa sürüklenmiştir. İç savaşın en önemli nedenlerinden birisi bazı kesimlerin bağımsızlık isteğine rağmen bazı kesimlerin ise Endonezya’ya bağlanma isteğidir. Portekiz’in kararını takiben siyasi partiler kurulmuştur. Bu partilerden Timor Demokrasi Birliği (UDT), Portekiz ile özel bir ilişkisi olan bağımsız bir Doğu Timor kurulması amacıyla kurulmuştur. Bir diğer parti olan Bağımsızlığı Savunan Timor Devrimci Cephesi (FRETILIN) emperyalist güçlerden tamamıyla özgürlüğünü ele geçirmiş, bağımsız bir Doğu Timor isteği ile gündeme gelmiştir. FRETILIN aslen Marksist bir parti olarak kurulmuştur. Bu sebepten ötürü parti programı yalnızca Endonezya’yı değil, bölge ülkelerini de rahatsız etmiştir. Timor Demokratik Halk Birliği (APODETI) ise Endonezya’ya bağlanmayı isteyen gruplar tarafından kurulmuştur. 1975 seçimlerinde FRETILIN oyların yarısından fazlasını almış, fakat iktidar için UDT ile koalisyon kurmuştur. Seçim atmosferinde adanın doğu tarafındaki gerginlik artmış, çatışma unsurları sahaya taşınmıştır. FRETILIN bu çatışma unsurları dolayısıyla silahlı kanadı FALINTIL’i oluşturmuş, başkent Dili’yi ele geçirmiştir. UDT ve APODETI partileri ise Endonezya’ya bağlanma fikrini savunan bir koalisyona bürünmüştür. Bütün bunların gölgesinde, 28 Kasım 1975 yılında, FRETILIN tarafından bağımsızlık ilan edilmiştir.
Timor Adası, tarihsel olarak Endonezya takımadasının bir parçası olarak kabul edilmektedir. 16. yüzyılda bölgede Avrupalı sömürgeci güçlerin mücadelesi başlamış olup, 1944 yılına kadar Portekiz ve Hollanda’nın ada üzerinde egemenliği söz konusu olmuştur. 1944 yılında Japonya tarafından ada işgal edilmiş, Hollandalıların bölgeden çıkartılması sağlanmıştır. İşgalin sona ermesi ve ardından Endonezya’nın bağımsızlığın ilan etmesiyle, Batı Timor, Endonezya‘nın egemenliğinde kalmıştır. Öte yandan Doğu Timor ise tekrardan Portekiz egemenliğine girmiştir. Portekiz’in bölgedeki sömürge halkına self determinasyon hakkını tanıyacağını açıklamasının ardından Endonezya adanın bu bölümündeki gelişmeleri yakından takip etmiştir. Bu durumun iki önemli sebebi bulunmaktadır; ülkeye çok yakın bir yerde Marksist bir devletin olmasını istememesi ve tarihsel olarak da Endonezya takım adası olarak görülen bu bölgenin topraklara katılması isteğidir. Smith’e göre, aynı dönemde bir başka Portekiz sömürgesinin Hindistan tarafından ele geçirilmesine tepki gösterilmemesi Endonezya bu isteği için cesaretlendirmiştir (2001, s. 25-53).
İç savaşın ardından gelen bağımsızlık ilanından sadece bir gün sonra -29 Kasım 1975’te-, Endonezya Dışişleri Bakanı Doğu Timor’u Endonezya topraklarına kattıklarını bir bildirge ile dünyaya açıklamıştır. 7 Kasım 1975 yılında, ABD Başkanı Ford ve Dışişleri Bakanı Kissinger’ın Endonezya ziyaretinden bir gün sonra, Endonezya Silahlı Kuvvetleri işgale başlamıştır. BM Genel Kurulu 11 Aralık 1975 tarihindeki toplantısında 3485 sayılı BM Kararı ile olaya müdahil olmuştur. Kararın içeriğinde Doğu Timor’un toprak bütünlüğüne müdahalenin sonlandırılması, BM Şartı’na bağlı olarak bölge halkı tarafından self determinasyon ve bağımsızlık hakkının kullanılabilmesi için birliklerin derhal geri çekilmesi daveti yer almaktadır. BM Güvenlik Konseyi de 22 Aralık’ta 384 sayılı kararı ile BM Genel Kurulu’nun kararını yinelemiştir. Portekiz’e ise BM Şartının XI. Bölüm kapsamında sorumluklarının devam ettiği hatırlatılmıştır. Pamuk’a göre bu kararın en önemli noktası; tüm devletleri ve ilgili tarafları mevcut duruma barışçıl bir çözüm bulunması ve Doğu Timor’un sömürge statüsünden çıkmasının kolaylaştırılmasına yönelik BM ile bir işbirliğine davet etmesidir (2010, s.152). BM Güvenlik Konseyi tarafından 1976 yılında 384 sayılı kararının tekrarı niteliğinde 389 sayılı karar kabul edilmiştir. BM’nin çabalarına rağmen, 17 Temmuz 1976 yılında, Endonezya Doğu Timor’u resmen topraklarına katmıştır. BM Genel Kurulu bu kararı tanımamış olup, Endonezya’ya çağrısını yinelemiştir. 1982 yılında yılından sonra ise 1999 yılına kadar mesele BM Genel Kurulu’nda tekrardan gündeme alınmamıştır. Fakat Doğu Timor’daki direniş örgütleri gerilla mücadelelerine devam etmiştir.
Endonezya’da 1998 yılında iktidar değişikliği olmuş, meseleye daha ılımlı bakan Habibie iktidarı iş başına gelmiştir. Habibie ilk başta Doğu Timor için özerklik teklif etmiş fakat FRETELIN başta olmak üzere direniş hareketinin mensupları bu öneriye sıcak bakmamışlardır. Bu vesileyle başlayan BM – Portekiz – Endonezya görüşmeleri ile ilk meyvesini 1999 yılında vermiştir (Pamuk, 2010, s. 155). 1999 yılında Endonezya Devlet Başkanı Habibie, Doğu Timor için bağımsızlığı değerlendirmeye alabileceğini açıklamıştır. Açıklamalar üzerinde bir dizi anlaşma imzalanarak 1999’un ağustos ayında bir halkoylaması düzenlenmesine karar verilmiştir. Halkoylamasının organizasyonu ve düzenlenmesi ile BM Genel Sekreteri sorumlu olacaktır. Halkoylamasının gerçekleşmesi için bölgeye BM Gücü gönderilmesi kararlaştırılmıştır. BM Genel Kurulu 11 Haziran 1999 yılında Birleşmiş Milletler Doğu Timor Misyonu (UNAMET) kurulması yönünde bir karar alınmıştır.
1975 ile 1999 yılları arasında süren uzun direniş mücadelesi sonucunda yüzbinlerle insan göç etmek zorunda kalmıştır. Kaldı ki savaş sürecinde Doğu Timor’un nüfusunun yüzde 10’unu kaybettiği de hesaba katılırsa, seçmen kaydı oluşturmak tahmin edilenden çok daha uzun sürmüştür. Bu sebeple halkoylamasının 30 Ağustos 1999 tarihine ertelenmesine karar verildi. BM’nin büyük çabaları sonucunda 451.792 seçmenin kaydı yapılmıştır. Seçmenlerin yüzde 95’i halk oylamasına katılım göstermiştir. Seçimde sorulan soru, Doğu Timurluların, Endonezya’ya bağlı bir özerklik isteyip istemedikleriydi. Halkoylamasının sonucunda çıkan karar ise hayır; yani, tam bağımsızlıktır. Yapılan antlaşmalar gereği Doğu Timor yönetiminin BM’ye devredilmesi ve BM’nin de geçiş hükümeti kurarak bağımsızlık sürecini desteklemesi kararlaştırılmıştır. Fakat bu yönetimin devir süreci sancılı gerçekleşmiştir. Endonezya’nın desteklediği iddia edilen, Endonezya’ya bağlanmak isteyen milisler şiddete başvurmuştur. Buradaki önemli husus, iddia eden tarafın, BM tarafından görevlendirilen ve bölge hakkında bir rapor sunması istenilen ekip olmasıdır. Önemli olmasının sebebi ise, sunulan raporun ardından BM Güvenlik Konseyi’nin tavsiyelere uyup BM Şartı’nın VII. Bölümü çerçevesinde, uluslararası bir güç kurmaya vermiştir. Böylelikle, BM’nin geçiş hükümeti misyonunu üstlendiği UNTAET misyonu oluşturulmuştur.
Doğu Timor BM Misyonu: BM Geçiş Hükümeti (UNTAET)
BM Güvenlik Konseyi’nin 1272 sayılı kararı ile UNTAET’e, bölge genelinde yargı yetkisi de dahil olmak üzere tam yasama ve yürütme yetkisi verilmiştir. BM Genel Sekreterinin atayacağı özel temsilci, Geçici Yönetici sıfatıyla görevlendirilecektir (Doyle & Sambanis, 2006). BM Genel Sekreterinin atayacağı Özel Temsilci, Geçici Yönetici sıfatıyla, yeni hukuki yasa ve düzenlemeler koymaya ve yürürlükte olanları değiştirmeye, yürürlüğünü durdurmaya ve yürürlükten kaldırmaya yetkili kılınmıştır. O halde, Özel Temsilci Geçici Yönetici sıfatıyla, kendisine tanınan yasama yetkisi çerçevesinde tek kural koyucuydu. Ayrıca, bu misyonu korumak ve ulusal güvenliği sağlamak üzere 1640 uluslararası polis birimi ve 8950 kişiye kadar silahlı askeri bir güç bulundurulmasına karar verilmiştir (BMGK, 1272/1999). Özel Temsilci/Geçici Yönetici olarak Sergio Veira de Mello atanmıştır. Artık karar alıcı aktör olarak BM, yetkilerini kullanmaya başlamıştır. Güvenlik Konseyi’nin müteakip 1319 ve 1338 sayılı kararları UNTAET’in görev süresini uzattı ve bu görevlere ek olarak “Doğu Timor halkına yetki verilmesi için daha fazla tedbir alınması” yönünde çağrıda bulunmuştur.
UNTAET üç işlevsel birimden oluşmaktaydı: a) Yönetişim ve Kamu Yönetimi Birimi, b) İnsani Yardım ve Acil Durum Rehabilitasyonu Birimi, c) Askeri birimdir. Yönetişim ve Kamu Yönetimi Birimi, sivil polis, yargısal işler, ekonomik, finansal ve kalkınma işleri, kamu hizmetleri, seçim işlemleri ve bölgesel yönetimler alt birimlerinden oluşmaktadır. 1272 sayılı BM Güvenlik Konseyi kararına göre UNTAET’in görevleri: a) Tüm Doğu Timor ülkesinde güvenliğin sağlanması ve asayişin/kamu düzeninin temin etmek; b) Etkin bir yönetimi tesis etmek; c) Kamu ve sosyal hizmetlerin gelişimine yardımcı olmak; d) İnsani yardım ile rehabilitasyon ve gelişme yardımlarının dağıtılması ve koordinasyonunu sağlamak; e) Öz-yönetim için kapasite geliştirmeyi desteklemek; f) Sürdürülebilir gelişme için şartlarını oluşturulmasına yardım etmektir(BMGK, 1272/1999; aktaran Pamuk, 2010, s.162).
Karar Alıcı Aktör Olarak BM: Geçiş Hükümetinin Uygulamaları
Geçiş Hükümeti’nin önündeki en büyük sınamalardan birisi yargı alanıdır. Endonezya’nın işgalinin sona ermesiyle birlikte, ülkedeki yargı kurumları neredeyse çalışmayacak durumdadır. Yapılan ilk yasama faaliyetleri de doğal olarak yargı alanında gerçekleşmiştir. Bu sebeple, ‘’Geçici Yargı Hizmetleri Komisyonu’’ oluşturulmuştur. Bu komisyonun görevleri arasında geçici yöneticiye yargı ve savcılık kurumları ile ilişkili önerilerde bulunmak, bu kurumların etik çerçevesinin hazırlanması ile ilgili bir rehber hazırlamak, hâkim ve savcıların atamaları, denetimleri ile ilgili konularda yardımcı olmak gibi faaliyetler bulunmaktadır. 1975 ile 1999 yılları arasında devam eden çatışmalardan ötürü nitelikli insan sayısında çok büyük bir azalma olması beklenen bir durumdu. Bu sebeple yargı alanında nitelikli avukat, savcı, hâkim sayısı çok azdır. Bu yüzden sadece dört bölgede (Dili, Baucau, Oecussi ve Suai) mahkemelerin faaliyet yürütmesi mümkün olmuştur. Mahkeme yapısında da düzenleme yapılmıştır. Geçici Yönetici’nin düzenlemesiyle birlikte çift dereceli yargı sistemine geçiş yapılmış olunup bu mahkemeler; Bölge Mahkemeleri ve Temyiz Mahkemesidir. Temyiz Mahkemesi Başkanı 2001 yılından sonra mahkemelerin yönetiminden sorumlu olarak atanacaktır. Bütün bu çabalara rağmen yargı sisteminin kurulması ağır ve sancılı ilerlemiştir. Engel olarak görülen şey hukuk sisteminin oluşturulmasından ziyade fiziksel altyapı eksikliği ile insan gücünün azlığıdır. Nitelikli hâkim ve savcı bulunmasının zorluğu üzerine uluslararası hakimlerin de görev alabilmesinin önü açılmak zorunda kalınmıştır (Doyle & Sambanis, 2006, s. 255).
1272 sayılı karar doğrultusunda, UNTAET bünyesinde, 1640 kişilik uluslararası bir polis teşkilatının oluşturulması öngörülmüştür. Bu kolluk biriminin başında bir emniyet müdürü bulunmakla birlikte doğrudan Özel Temsilciye bağlı olarak görevini icra etmiştir. Bu kolluk birimi, kamusal asayişi ve düzeni sağlamak ile görevlendirilmiştir. Aynı zamanda yerel halkın arasından seçilenlerin eğitilmesi ve böylelikle geçiş hükümetinin ardından emniyet birimlerinin yerleşmiş olması planlanmıştır. Daha sonraları polis biriminde görev yapan 126 Doğu Timorlu yönetim kademelerinde yer alacaklardır. Oluşturulan polis birimi Doğu Timor Ulusal Polis Birimi (PNTL) adını almıştır. Yine 1272 sayılı karara bağlı olarak bir de ulusal ordunun kurulması kararlaştırılmıştır. Önceleri uluslararası bir savunma gücü görev alırken zamanda Doğu Timor Savunma Gücü (F-FDTL) oluşturulmuştur. Fakat bu iki kurum için ayrı ayrı bir düzenleme öngörülmemiştir.
Aralık 1999’da kurulan on beş üyeli Ulusal Danışma Konseyi’nin kurulması için çalışmalar başladı. Ancak Doğu Timorlu katılımcılar bunun onlara herhangi bir siyasi güç vermediğini düşünmekteydiler. Ulusal Danışma Konseyi’nin başkanı BM Özel Temsilcisi/Geçici Yöneticinin kendisi idi. Bunun üzerine Konsey, Haziran 2000’de çeşitli Doğu Timorlu bölgesel, siyasi ve sivil toplum liderlerinden oluşan otuz üç üyeli bir konseyle değiştirildi. Ulusal Konseyin Ulusal Danışma Konseyinden farkı sadece yasama faaliyetlerine ilişkin yetkiler ile donatılmış olmasıdır. Bu düzenleme Geçici Yönetim Kabinesinin oluşturulmuştur. Yeni konsey, Temmuz 2002’de Birinci Geçici Hükümet’in kurulmasını onayladı. Birinci Geçici Hükümet, Doğu Timorlu dört ve UNTAET yetkilileri oluşan dört kişiden oluşan sekiz üyeli bir kabineden oluşturuldu. Ulusal Konsey’in yasama ile ilgili taslak düzenlemelerinin onay mercii yine de Özel Temsilci/Geçici Yönetici olarak kalmıştır. Ulusal Danışma Konseyi’nin geliştirilmesi ve Birinci Geçiş Hükümeti ile BM çabalarına meşruiyet sağlanmaya çalışılmıştır. Bunun sebebini daha sonra inceleyeceğiz (Doyle & Sambanis, 2006, s. 250).
UNTAET’in en önemli faaliyeti ise Doğu Timor Anayasası’nın oluşturulmasıdır. Anayasalar, yasama, yürütme ve yargı gibi devletin temel organlarının kuruluşunu, işleyişini ve bu organlar arasındaki karşılıklı ilişkileri ve devlet karşısında vatandaşların temel hak ve hürriyetlerini düzenleyen hukuk kurallarıdır. Normlar hiyerarşisinin en tepesinde bulunurlar. Doğu Timor Anayasası’nın yapılması ve kabul edilmesi için Kurucu Meclis oluşturulmasına karar verilmiştir. 30 Ağustos 2001’de, yeni bir anayasa taslağı hazırlayıp bağımsızlık sonrası ilk yasama organı olarak görev yapacak olan seksen sekiz üyeli Kurucu Meclis için seçimler yapıldı. Kurucu Meclisin kurulması hakkındaki düzenleme, meclisin yasama organı olarak görev yapmaya devam etmesine olanak tanımıştır. Kurucu Meclisin 88 kişiden oluşması öngörülmüştür. 88 kişinin 13 tanesi, 13 bölgenin temsilcilerinden, 75 tanesi ise seçimle alınacak oylara göre belirlenecektir (Pamuk, 2010, s. 187). Anayasa’nın hazırlanma süreci için 13 bölgede Anayasa Komisyonları kurulmuştur. Doyle ve Sambanis’in belirttiğine göre yaklaşık 38 bin kişi bu komisyonlarda çalışmalara katılmıştır (2006, s.253). 10 Eylül 2001’de Kurucu Meclis resmen göreve başlamıştır. Geçici yönetici tarafından, tamamı Doğu Timorlu olan, yeni bir kabine atanmıştır. 14 Nisan 2002’de, BM bölgenin ilk cumhurbaşkanlığı seçimlerini düzenlenmesini sağladı. Oylama sonucunda FALINTIL’ın eski lideri Xanana Gusmão yüzde 82,7 oyla ilk başkan olarak seçilmiş oldu. Doğu Timorlular ilk kez kendi başkanlarını kendi oylarıyla seçmiş oldular.
Doğu Timor, küçük bir devlet olmasına rağmen doğal kaynaklar bakımından zengin devletler arasında yer almaktadır. Özellikle Timor-GAP bölgesinde zengin petrol ve doğalgaz yatakları bulunmaktadır. Endonezya’nın işgali sırasında bu bölgedeki doğal kaynakların paylaşımı için Endonezya ve Avustralya arasında anlaşma sağlanmıştı. Kısacası bu kaynaklar, Timor-GAP bölgesinde yer almasına rağmen, komşu ülkelerce paylaşılmıştır. Bu sebeple ekonomi, UNTAET misyonu tarafından neredeyse sıfırdan inşa edilmesi gerekmiştir. Daha önce de bahsettiğimiz gibi Kosova ve Doğu Timor BM misyonları arasında ilklerin yaşandığı misyonlar olmuştur. Her ikisinde de elbette göze çarpan BM’nin karar alıcı aktör olarak bu iki ülkede geçiş hükümeti kurmasıdır. Buna ek olarak, Doğu Timor’da BM ve Dünya Bankası bir arada çalışmıştır. Böylelikle ekonomik kalkınma için Dünya Bankası tarafından hazırlanan programlardan faydalanılması öngörülmüştür. Dünya Bankası, Ortak Değerlendirme Misyonu raporu kapsamında, 1999 – 2002 yılları için 300 milyon dolara ihtiyaç duyulduğunu saptamıştır. Yine bu yıllar arasında Dünya Bankası, 150 milyon dolar tutarında yardımda bulunmuştur fakat bu miktar toplanan yardımların arasında küçük bir orandadır. 1999 – 2002 yılları arasında Doğu Timor’u yapılan yardımların toplamı 2 milyar doları geçmiştir. UNTAET maliyenin yapılanması için de hukuki altyapısal hazırlıklara girişmiştir. İlk olarak Doğu Timor Mali İdaresi faaliyete geçirilmiştir. Ülkenin resmi para birimi olarak ABD doları kabul edildi. Vergilendirmeye yönelik de düzenlemeler gerçekleşti fakat kapsamlı düzenlemelerin tamamlanması için üç ay daha beklemek zorunda kalınmıştır (Doyle & Sambanis, 2006, s. 252).
UNTAET’in odaklandığı bir diğer kamu politikası alanı sosyal politikalar olmuştur. 1975’te başlayan işgal ve akabinde ortaya çıkan direniş ve iç çatışmalar 1999’a kadar sürmüştür. 1970-1980 yılları arasında 200 bin sivilin hayatını kaybettiği tahmin edilmektedir. Çatışmaların en yoğun olduğu dönem olan 1991-1999 yılları arasında çok sayıda kadın tecavüze uğramış, binlerce çocuk kaçırılmış, binlerce insan hayatı son bulmuş ve yine yüzbinlerce insan yerlerinden edilmiştir. Bağımsız Doğu Timor devletinin inşasında en büyük sınama alanlarından birisi çatışmaların yarattığı insan hakları boyutuydu. UNTAET, 100’den fazla STK ile koordineli çalışmalar yürütmeye çalışmıştır. STK’lar eğitim, sağlık, cinsiyet eşitliği ve diğerler birçok alan dahil olmak üzere UNTAET ile eşgüdüm içinde çalışmıştır (Doyle & Sambanis, 2006). İç savaşın yarattığı en büyük sorunlardan bir tanesi göç meselesidir. UNHCR, mültecilere yardım etmek için Mayıs 1999’da Doğu Timor’da operasyonlara başladı. Referandum sonrası şiddet olaylarının ardından, Doğu Timor nüfusunun yaklaşık dörtte biri (250 bin kişi) Batı Timor’daki mülteci kamplarına kaçmıştı. UNHCR, Uluslararası Göç Örgütü ve UNTAET ile yaklaşık 200-220 bin arası mültecinin dönüşünü organize ederek ulaşım, bilgi ve koruma sağladı. Bağımsızlıktan sonra Batı Timor’da yaklaşık 30-50 bin arası mülteci ise kalmaya devam etmiştir. Kalan mültecilerin dönüşleri için halen çalışmalar devam etmektedir (Janowski, 2002). 2012 yılında ise UNHCR ülkedeki ofisini kapatmıştır. Sosyal politikaların belki de en önemlisi, ‘Kabul, Hakikat ve Uzlaşma Komisyonu’nun (CAVR) kurulması olmuştur. Bu komisyon, 1974’te başlayan iç savaştan 1999’da Endonezya birliklerinin çekilmesine kadar ki süreçte işlenen insanlık karşıtı suçlar hakkında raporlar hazırlamıştır. 2006 yılında paylaşılan 3500 sayfalık CAVR raporu, 25 yıllık savaş birikiminin en çarpıcı örneklerini sunması, bir ulus devletin kuruluşunun her bir adımını içermesi sebebiyle önemlidir. CAVR ile eski iç savaş suçlularının yargılanması, topluma tekrardan kazandırılması ve affedilmesi gibi çeşitli faaliyetler yürütülmüştür.
BM’nin Kamu Politikalarının Başarısı/Başarısızlığı Üzerine Değerlendirme
Güvenlik Politikaları
BM’nin Doğu Timor sorununa çok daha güvenlikçi perspektiften yaklaşmasının asıl sebebi olarak, Sovyetlerin çöküşü ile Bosna’ya müdahale edememenin getirmiş olduğu pişmanlık gösterilmektedir. Bosna Savaşı’nda olduğu gibi eğer savaşa müdahale edilmezse çatışma facia ile sonuçlanır kaygısı, BM’nin özgüvenini arttırmıştır (Çınar, 2016, s. 107). Çatışmaların son bulması UNTAET misyonunun çalışmasına da zemin hazırladığı için, BM’nin güvenlik politikası literatürde de büyük bir başarı olarak kabul edilmektedir.
Fakat zamanla UNTAET’in başarısız kaldığı birçok sorun gün yüzüne çıkmıştır. Yukarıda da bahsedildiği üzere, kurulan polis gücü ile silahlı kuvvetler arasında bir yetki düzenlemesi yapılmamıştır. Doğu Timor Ulusal Polis Birimi (PNTL) ile Doğu Timor Savunma Gücü (F-FDTL) arasında yetki çatışması ortaya çıkmıştır. Bunun sonucunda 2006 yılında kısa süreli bir iç savaş yaşanmıştır. F-FDTL’nin bazı mensupları silahlarını bırakıp, kışlalarını terk etmiştir. Kısa sürede hem ordudan hem de halktan destek bulan F-FDTL, PNTL ile çatışmasına hükümeti ve hükümet programlarını da dahil etmiştir. F-FDTL mensuplarının iddiasına göre, Doğu Timor’un Doğu tarafında yer alanlar yapılan reformlardan faydalanırken, Batı bölgesinde yer alanlar dışlanmıştır. 24-28 Nisan 2006’da sokak gösterileri ile başlayan süreç kısa sürede çatışma unsurlarına yerini bırakmıştır. Doğu Timor’un 10 Batı ili Hükümet’i boykot etmiş, F-FDTL’yi desteklemiştir. Bu gelişme ile binlerce kişi tutuklanmış ve iç savaş derinleşmiştir. Çatışmaların artmasından dolayı 150 bin kişi yerlerinden edilmiştir. İç savaşın büyümesi üzerine Doğu Timor, BM Barış Gücü’nden yardım istemek zorunda kalmıştır (Çınar, 2016, s. 99). Çatışmanın bir diğer sebebi olarak, BM’nin, Doğu Timor Hükümetinin egemenliğini teslim etmek konusunda çok ağır davranması gösterilmiştir. Hatta, BM Barış Gücünün Doğu Timor’u tam olarak terk etmesi 2012 yılında gerçekleşmiştir.
Siyasi Politikalar
Diğer bir başarı ise Anayasanın oluşturulmasıdır. Bu süreç başarılı bir dizi seçimlerle de devam etmiştir. Anayasanın bir başarı olmasının çeşitli sebepleri bulunmaktadır. İlk sebebi, Doğu Timor Anayasası, Doğu Timor’da ulus kimliğinin oluşturulmasına katkı sağlayan hukuksal bir zemindir. Bilindiği üzere Anayasalar, bir ülke içerisindeki ‘vatandaş’ kavramını da açıklayan hukuksal metinlerdir. Yaklaşık üç yüzyıl sömürge tarihi ve çeyrek asırlık işgal tarihi göz önünde bulundurulursa, milli bilincin beklenenden daha hızlı bir sürede oluşturulması önemli bir başarıdır. Endonezya adayı topraklarına katıncaya kadar, Doğu Timor’da yaşayanları kapsayan bütüncül bir etnik bir kimlik var olmamıştır. Melanesian ve Austronesian göçü Doğu Timorluların etnik kökenini oluşturmuştur (Çınar, 2016, s. 89). Anayasanın bir diğer önemi demokrasi kurumlarının yasal zeminlerinin oluşturulması, bu yasal zeminlere dayanarak siyasal partiler ve seçim sisteminin düzenlenebilmiş olmasıdır. Anayasanın yürürlüğe girmesini takiben yapılan devlet başkanlığı seçimleri ve bu seçimlerde yarışan çeşitli partilerin varlığı başarının bir göstergesidir. Anayasa yapım sürecine de yerel halkın da çalışmalara eklenmesi önemli bir adımdır. Referandumdan sonra geçen 13 yıl içinde Doğu Timor, BM İnsani Kalkınma Endeksi bünyesindeki insan hakları, eğitim ve diğer göstergelerde istikrarlı bir ilerleme kaydetmiştir. Polis, mahkemeler ve cezaevleri kurularak yavaş yavaş bir hukuk devleti ortaya çıkarılmıştır. Literatürde ve BM raporlarında yer alan bu başarılardan hareketle, BM’nin kısa vadede büyük işler başarmıştır.
Bir diğer sorun ise, yukarıdaki bilgilerden de anlaşılabileceği üzere, UNTAET’in bölge ile ilgili sıfırdan temel atma çabalarıdır. Poz’a göre, UNTAET bölgeye terra nullius (sahipsiz toprak) olarak yaklaşmıştır bölgenin yerel birikimleri yok sayılmıştır (Dibley, 2014, s.34 ; aktaran Poz, 2018, s.191). Doyle ve Sambanis, Bölgesel Anayasa Komisyonları aracılığıyla, halkın anayasa yapım sürecinde etkin bir biçimde görev aldığı ve temsil edildiği yönünde tezler ortaya atmışlardır. Fakat, aşağıda da değineceğimiz üzere, bu komisyonların daha çok doğuda yer alan tarafların etkisi altında kaldığı düşünülmektedir. Strating’de, UNTAET’in, siyasi kurumları teknik ve teorik bilgilerden kopmadan, safi Batıcı Weberyan örneğine uygun oluşturmasını eleştirmiştir. Bu sürecin var olan sosyo-politik tecrübeleri görmezden geldiğini vurgulamıştır (Strating, 2016, s. 6). Nixon’da ortaya çıkan anayasanın tamamıyla Batı modelini, özellikle Portekiz, örnek almasından ötürü eleştirmiştir (2012, s.126-127). Bu konuda yapılan bir diğer eleştiri, BM’nin, aşırı merkeziyetçi bir devlet yönetimi uygulaması ve yerelin temsiline izin verilmemesidir. Yukarıda da değinildiği üzere, UNTAET yasama, yürütme ve yargı erklerini tam olarak kullanmakla yetkilendirilmişti. Bu yetkiler, Kurucu Meclis kurulana kadar, doğrudan ve tek başına Geçici Yönetici tarafından kullanılmıştır. Bu durum ileride Geçici Yönetici Sergio Mello tarafından da otoriter olması dolayısıyla eleştirilmiştir (aktaran Strating, 2016, s.6). Danışma Komisyonu ve Kurucu Meclisin de başkent Dili merkezli yaşlı elitlerden oluşması, daha sonra gelen genç jenerasyonların kamu politikası karar mekanizmasından dışlandıklarını hissetmelerine sebep olmuştur (Bexley, 2017, s.108). Bu sebeple Doğu Timorluların yönetime etkilerinin asgari düzeyde tutulması, kamu politikası yapım aşamasına etkilerinin marjinal düzeyde kalması ve ülkenin gelecek mimarisinin nasıl şekilleneceği ile ilgili neredeyse etkisiz kalmaları dolayısıyla Bağımsız Doğu Timor Devleti, zayıf bir demokrasi anlayışı ile dünyaya gelmiştir.
Yargısal Politikalar
Yargısal politikalar da kısa vadede başarılı olmasına karşın orta vadede başarısız olarak nitelendirilmiştir. Bunun ilk sebebine yukarıda da değindiğimiz gibi, normların hazırlanması sürecinde temsil eksikliği olmuştur. Diğer neden ise kanunların Portekizce kaleme alınması olarak gösterilmiştir (Marriot, 2013). Doğu Timor’da iki resmi dil kabul edilmiştir: Portekizce ve Tetum. Yargısal refomların yapıldığı dönemde nüfusun yalnızca yüzde 10’u Portekizce konuşuyor olmasına rağmen, hukuksal normların dili olarak Portekizce seçilmiş olması literatürde çok sık eleştirilen bir konu olmuştur. Bu sebeple Doğu Timorlular, geleneksel mahkemelerin daha kolay ulaşılabilir olduğunu düşünmekteler (Poz, 2018, s. 193).
İnsanların adalete olan inancının aslen daha önce kırıldığını söylemek mümkündür. CAVR, kurulmasına müteakip, 3500 sayfalık bir rapor hazırlamıştı. Bu rapordan önce BM raporlarında da yaşanılan yağmaların, katliamların ve tecavüz gibi suçların yer aldığı görülmektedir. Fakat 1999 yılında uluslararası mahkeme kurulması teklifi edilse de uluslararası kamuoyu bu konuda çok istekli davranmamıştır. Özellikle ABD’nin bu teklife sıcak bakmaması göze çarpmaktadır (Çınar, 2016, s. 97). BM’nin UNTAET ile geçiş hükümetini kurmasına rağmen de bu konudaki çabaların boşa çıkması halkın yargı sistemine güvenini etkilediğini söylemek yanlış olmayacaktır.
Ekonomik Politikalar
Yukarıdaki sorunların orta vadede ortaya çıktığı gözlemlenmişti. Fakat ekonomik sorunlar kısa, orta ve uzun vadede de büyük bir başarısızlık olarak görülmektedir. 1999-2002 yılları arasında, Dünya Bankası, BM ve bağışçı ülkeler de dahil, Doğu Timor’a yapılan toplam yardımlar 2 milyar doları bulmuştur. Fakat bu tutarın büyük bir bölümü BM çalışanlarına, güvenlik güçlerine ve BM’nin oluşturduğu kurumlarda çalışan yerel insanlara harcanmıştır (Doyle & Sambanis, 2006, s.252). Bu yardımların, ülkenin kurum ve kuruluşlarına harcanmamış olması doğal olarak eleştirilmiştir.
Dünya Bankası ve BM’nin iş birliği içerisinde ekonomik reformlar yaptığına değinilmişti. Fakat bu reformlar da başarısız olmuştur. Doğu Timor’un ekonomisi büyük ölçüde petrol ve doğalgaz ihracatına dayanmaktadır. 2018 OEC raporlarına göre, Doğu Timor’un mal ihracatı 67.3 (yaklaşık 40 milyon doları petrolden gelmektedir) milyon dolar, hizmet ihracatı ise 97,3 milyon dolar olarak hesaplanmıştır. Yine aynı rapora göre ise ithalat tutarı 470 milyon dolar olarak hesaplanmıştır. Gayri safi yurtiçi hasıla GSYH) büyüme oranı ise eksi yüzde 41,2 olarak hesaplanmıştır (The Observatory of Economic Compexity, 2018). Ülkenin ekonomisinin temel taşlarından olan Bayu Unda gaz rezervinin 2022’de tükenmesi öngörülmektedir (Enerji Günlüğü, 2018). Halihazırda bütçe açığı problemi ile karşılaşan Doğu Timor için gelecekte ekonomik problemlerin ortaya çıkması beklenmektedir.
Sonsöz
BM, 2006 yılında ortaya çıkan iç çatışmaların sona ermesi için tekrardan bir misyon oluşturmuştur. Bu misyon sırasında konu ile ilgili bir BM raporu hazırlanmıştır. Bu rapora göre, Doğu Timor’daki en büyük eksiklik oluşturulan kurumların sorunların çözüme dair halk ile yeterli derecede irtibata geçememesi gösterilmiştir. Ek olarak, adalet sistemini yönetecek mekanizmaların yeterli seviyede olmadığı ileri sürülmüştür (BM, 2009; aktaran Çınar, 2016, s.101)
Son olarak, UNTAET’in başındaki isim, Geçici Yönetici Sergio Mello, misyonun otoriter olduğunu, direktiflerin ve politikaların yer yer güç kullanılarak dayatıldığını söylemiştir. Geçiş Hükümetinde yasama, yargı ve yürütmenin tek elde toplanmış olmasını eleştirmiş Doğu Timorluların sürece dahil edilemediğini söylemiştir (aktaran Strating, 2016, s.6).
AHMET CAN YILDIZTEKİN
Uluslararası Örgütler Staj Programı
KAYNAKÇA
Anderson, J. (1994). Public Policymaking: An introduction.
Çınar, Y. (2016). Çatışma Sürecinden Devlet İnşasına: Doğu Timor. Bilge Strateji, 85-112.
Doyle, M. W., & Sambanis, N. (2006). Making War and Building Peace: United Nations Peace Operations. New Jersey: Princeton University Press.
Dye, T. R. (1987). Understanding Public Policy.
Janowski, K. (2002). The UN Refugee Agency. UNHCR: https://www.unhcr.org/news/latest/2002/12/3e1060c84/east-timorese-refugee-saga-comes-end.html adresinden alındı
Laswell, H. (1936). Politics: Who Gets What, When and How?
Laswell, H. (1951). The Policy Orientation.
Nixon, R. (2012). Justice and Governance in East Timor. Indigenous Approaches and the ‘New Subsistence State’. London: Routledge.
Pamuk, İ. (2010). Uluslararası Hukukta Yeni Bir Kavram Olarak Uluslararası Yönetimler . Doktora Tezi. İstanbul: Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü .
Poz, A. D. (2018). ‘Buying Peace’ in Timor-Leste: Another UN-success Story? Peace Human Rights Governance.
Smith, A. L. (2001). The Role of the United Nations in East Timor’s Path to Independence. Asian Journal of Political Science, 25-53.
Strating, R. (2016). Social Democracy in East Timor. Londra: Routledge.
(2018, Mart 8). Enerji Günlüğü: https://www.enerjigunlugu.net/avustralya-ve-dogu-timor-petrol-ve-gaz-paylasiminda-anlasti-26342h.htm adresinden alındı
The Observatory of Economic Compexity. (2018). OEC World: https://oec.world/en/profile/country/tls adresinden alındı
Yıldız, M., & Sobacı, M. Z. (2015). Kamu Politikası ve Kamu Politikası Analizi: Genel Çerçeve. Kamu Politikası: Kuram ve Uygulama. içinde
Ayrıca bkz.:
BM Genel Sekreteri Raporları:
BM Güvenlik Konseyi Kararları: