Bürokrasi, siyasal sistem tarafından alınan kararları uygulama ve kamu hizmetlerini yerine getirmekle görevli kurumların örgütlenme şekli olarak kabul edildiği için bürokrasi ile çevresindeki diğer sistemler arasında karşılıklı girdi alışverişi bulunmakta ve bu ilişkinin boyutları ve niteliği ülkelere göre farklılık gösterebilmektedir (Dursun, 2012:321). Her ne kadar Woodrow Wilson “İdarenin İncelenmesi” başlıklı makalesinde, idarenin/yönetimin bir iş alanı olduğunu ve siyasetten ayrılması gerektiğini ileri sürmüş olsa da tarihsel süreçte bunun pek de mümkün olmadığı görülmektedir (Wilson, 1887).
Debbasch, siyasal sistemle bürokrasi arasındaki ilişkinin tarihsel süreçte üç dönemde incelenebileceğini ileri sürmektedir. Birinci dönemde, siyasal sistemle bürokrasi iç içe ve bütünleşik olup, siyasal iktidarın bürokrasiyi içinde eritmesi söz konusudur. İkinci dönemde, bürokrasi siyasal iktidardan ayrılarak yeni bir güç merkezi haline gelmektedir. Üçüncü dönemde ise siyasal iktidar ile bürokrasi özerk birer aktör olarak yarışmaktadır (Debbasch, 1978:70-71). Günümüzde de devam eden bu mücadelenin geldiği noktayı görebilmek için bürokrasinin siyaset karşısında sahip olduğu güç kaynaklarını incelemek gerekir.
Bürokrasinin güç kaynakları, bilgi ve uzmanlık, karar verme gücü, politik destekçileri, apolitik özelliği, kurum ideolojisine sahip olması, performans ve istikrarlı statünün sağladığı avantajlardır (Peters, 2001:234-237). Hill ise bürokrasinin güç kaynaklarını, yasal kaynaklar, materyal kaynakları, stratejik örgütsel kaynaklar ve siyasal eylem kaynakları (siyasi yöneticilerin aldıkları kararların uygulanmasını sağlamada) olmak üzere dört grupta değerlendirmektedir (Hill, 1992:234-236).
Yasal Kaynaklar: Hukuk kuralları bürokrasinin güç kaynaklarının temelini oluşturur. Weber’in rasyonel hukuki otorite anlayışı da yasal otoriteye vurgu yapmaktadır. Hukuk kuralları bürokrasilerin varlığı için bir temel teşkil eder ve bürokrasinin gücünü, yetki sınırını ve uygulayacağı kararları belirler. Çünkü bürokratlar devletin yasal yönden yetkilendirilmiş temsilcisi ve memurudurlar. Onların faaliyetleri (ödül, ceza, yasak koyma, ödenek verme, koruma, kovuşturma) genellikle vatandaşlar ve diğer aktörler tarafından meşru kabul edilir (Hill, 1992:234). Bürokratlar işleri geciktirmek, engellemek ya da kendi istekleri doğrultusunda gerçekleşmesini sağlamak için genellikle yasaların arkasına sığınmakta ve sorumluluktan kaçınmaktadır. Memurların kurallara sıkı sıkıya bağlı olmaları, onların değişen koşullara ve ihtiyaçlara göre hareket etmelerini de engellemektedir (Solakoğlu ve Budak, 1995:97).
Materyal Kaynakları: Bürokrasilerin parasal ve mali kaynakları rakiplerinin güç kaynaklarından daha büyük ve önemlidir. Çok büyük bütçelere kolayca ulaşabilmeleri, ekipmanlar, bilgisayarlar, bilgi analistleri, sosyal hizmet görevlileri, sekreterler hepsi birden politik gücün önemli kaynaklarıdır. Materyal kaynaklar, bürokratlar eliyle kullanıldığından dolayı onların, bürokratik gücün daha da ötesinde bir güç oluşturmalarına olanak sağlayabilmektedir. Özellikle kamu harcamalarının yapılmasında bağlı oldukları gruplara öncelik verilmesi kamu gücünün yanında, ilave güçler elde etmelerine de yol açabilmektedir (Hill, 1992:234-235).
Stratejik Örgütsel Kaynaklar: Yönetişimde yer alan diğer aktörler ve vatandaşlar, hizmetlerin sağlanmasında tekel konumunda bulunmalarından dolayı bürokrasiye bağımlıdırlar. Bu bağımlılık çok sayıda rutin işin hızlıca görülmesindeki yeteneklerinden dolayı bürokrasinin önemini arttırabilmektedir. Ayrıca yönetişimde yer alan diğer aktörler geçici olmalarına karşın bürokrasilerin kariyere dayalı, kesintisiz ve sürekli olması gücün de sürekliliğini sağlamaktadır. Bürokrasinin, diğer stratejik örgütsel güç kaynakları arasında ise uzmanlık, bilgi, profesyonelleşme, karar alma süreçlerinde bilgi akışı ve kontrolünün sağlanması (Hill, 1992: 235), kurum ideolojisi, apolitik olması, özerk örgütlenme, planlama ve bütçeleme, danışma kurulları yer almaktadır.
Bürokrasinin belki de en önemli güç kaynaklarından biri, politikacılardan daha fazla bilgi ve uzmanlığa sahip olmasıdır (Dasandi, 2014:18; Eryılmaz, 2011:246; Peters, 2001:234). Devletlerin sorumluluklarının artmasıyla doğru orantılı olarak bürokrasinin hacminde bir artış meydana gelmiştir. Bununla birlikte kamusal hizmetlerin artması, politika yapım sürecinin karmaşıklaşmasına, daha fazla bilgi ve uzmanlık gerektiren bir faaliyet haline gelmesine neden olmuştur. Hükümetlerin bu süreçte ihtiyaç duyduğu bilgi ve uzmanlığın ise bürokratların kontrolünde olması, bürokrasinin büyüyerek güçlenmesini ve iktidarın temel aktörü haline gelmesini sağlamıştır (Heywood: 2012b:271). Ayrıca, modern toplumlarda gittikçe artan profesyonel istihdamı, bürokrasilerin ilave özerklik kazanmalarına yol açmıştır (Peters, 2001:235).
Bürokrasinin temel görevleri arasında, bilgilerin toplanması, arşivlenmesi, işlenmesi ve yönetilmesi vardır. Siyasi yöneticiler ise herhangi bir konuda politika belirlemek ve daha iyi karar alabilmek için teknik yönden yetersiz kaldıklarından enformasyona ve uzmanlığa ihtiyaç duyarlar (Peters, 2001:234; Eryılmaz, 2013:12). Bürokrasi siyaset üzerinde bilgi ve uzmanlığa dayalı üstünlüğünü çeşitli yollarla sağlayabilmektedir. Örneğin bürokrasi, kararların istediği yönde çıkmasını sağlamak için aşırı ya da yetersiz bilgi paylaşmakta, bilgi paylaşımını geciktirmekte veya yanlış bilgi vererek siyasi kurumları bürokratik sabotaja maruz bırakabilmektedir (Eryılmaz, 2013:112-113). Çünkü kararların zamanlamasını ve bilgi akışını baştan sona kontrol edebilecek olanaklara sahiptirler (Nelson, 1994:58; Peters, 2001:235).
Ayrıca bürokrasiler, toplanma, serbest tartışma ve oylama gibi az sayıda işlemsel kurala sahip oldukları için siyasi organlara göre oldukça hızlı karar alabilmektedir. Yasama organında bir kararın çıkması (kanun) teklif, komisyonda görüşme, genel kurulda oylanma ve onaylanma gibi bir dizi süreçten geçmesine rağmen, bürokraside bu tür süreçler bulunmadığı için karar alma ve uygulama süreleri fazla zaman almamaktadır. Seçilmişlerin Kanun Hükmünde Kararname ve yönetmelik hazırlama gibi ayrıntılı işlerle uğraşacak zamana ve uzmanlığa sahip olmaması, bürokrasiye daha fazla esneklik, otorite ve düzenleme yapma yetkisi kazandırarak özerkliğini arttırmaktadır (Eryılmaz, 2013:113; Peters, 2001:235).
Bürokratlar tüm bunları seçmen baskısından uzak, onların onayına tabi olmadan serbestçe gerçekleştirebilirler. Bürokratlar, seçimde aday olmak zorunluluklarının bulunmaması nedeniyle partizan politikaların dışında yer aldıkları için, karar alırken seçmenlerin gönlünü ya da rızasını alma ihtiyacı hissetmezler. Bu yüzden bürokrasiler, partizan politikalardan ayrılarak ve resmi olmanın sağladığı avantajları kullanarak, karar alma süreçlerinde rekabet edebilmektedir. Ayrıca, bürokratların tarafsızlıkları ile uzmanlıklarını birleştirmeleri, aldıkları kararların teknik anlamda siyasi kurumların kararlarından daha üstün olduğu tartışmasını gündeme getirmektedir (Eryılmaz, 2013:115; Peters, 2001:235).
Bürokrasiler kendi eylemlerini haklı çıkarma yoluyla bir kurum ideolojisi geliştirirler. Bu kurum ideolojisi, örgütün geliştirdiği siyasa, program, yaklaşım ve anlayışlardan oluşur. Bürokratların, hükümetlerin ne yapması ya da yapmaması gerektiği konusunda gelişmiş fikirleri vardır. Onlar, faaliyet alanlarındaki anlayış düşünce ve siyasaları koruyup geliştirirken, yeni politikalarını da kurum ideolojisine dahil etmeye çalışırlar. Kurum ideolojilerinin yumuşak ve sert olmak üzere iki tipi vardır. Yumuşak tip, bürokrasinin tercih ettiği bir takım fikirlerden oluşan mevcut programlarıdır. Bir bakıma kurumun devam eden programı olarak kabul edilebilir. Politika uygulayıcılar herhangi bir siyasi liderin etkinliğini sınırlandıran politikalar hakkında var olan ofisin (departman) bakışı ve memurlarının açık ve gizli dirençlerini hemen hemen hiç değiştirmeden rapor eden bürokratik yapıların sağladığı güç üzerinde sembolik pozisyonlar elde ederler. Örneğin muhafazakâr bakanların eğitim hizmetlerini özel sektöre doğru yayma eğilimine, bir eğitim departmanının kamu sektörünün ağırlığını arttırma konusunda karşı duruşu, bu ideolojinin varlığını göstermektedir. Kurum ideolojisinin sert versiyonu ise kurumun mevcut siyasalarını korumanın yanında, yeni siyasa önceliklerini kabul ettirmek için çalışmasıdır. Bu durum kısmen, memurların uzman oldukları alanda politikaların daha iyi nasıl olacağı konusunda geliştirdikleri fikirlerinden kaynaklanmaktadır. Memurlar fikirlerinde değişikliğe gidebilirler. Bürokratların ve bürokrasilerin örgütsel ve mesleki üyelikleri yoluyla diğer profesyonellerin en iyi uygulamalarına eş zamanlı uyumu sağlamak için politika değişikliği istedikleri görülür. Bazen de tamamen kamu sektörü işletmeciliği ile ilgili eğitim, sağlık gibi örgütlerde çalışan memurlar sıkı bir şekilde bu örgütlere ait olabilirler ve profesyonellerle olan bağlantıları sayesinde yeni fikirler doğrultusunda mevcut politikalarda değişiklik üretebilirler. Böylece iktidara geldiğinde mevcut siyasayı değiştirmek ya da geliştirmek için yeterli birikime sahip olmayan politikacılar, bürokratların fikirlerini kabul etmek zorunda kalabilirler (Eryılmaz, 2013:114-115; Peters, 2001:222).
Bürokrasilerde kurum ideolojisinin oluşmasında sürekli ve istikrarlı bir yapının önemi büyüktür. Bürokrasinin güç kaynakları arasında da sayılan bu özellik, memurların her zaman görevlerinin başında olmalarını ve kamu hizmetlerinin aksamadan yürütülmeye devam edilmesini ifade eder. Bürokratların görev süreleri hükümetlere bağlı olmadığı için onlar değişse de kamusal hizmetler sunulmaya devam eder. Çünkü bürokratlar sorunların nasıl çözüleceğini, neyin, ne zaman ve nasıl yapılacağını siyasetçilerden daha iyi bilirler (Smith, 2003: 167; Eryılmaz, 2013:114; Peters, 2001:236-237).
İstikrarlı yapının yanında bazen bürokrasilerin bakanlık modeli dışında özerk statülü örgütler oluşturdukları da görülmektedir. Bu örgütlerin, bakanlığın hiyerarşik kontrolünden bir dereceye kadar uzaklaşarak kısmi iktidarlar kurma düşüncesinin bir ürünü oldukları düşünülmektedir. Özellikle belirli bir hizmetin görülmesi için oluşturulan bu örgütlerde teknobürokratların egemen olduğu görülmektedir. Özerk yapıların kaldırılması ya da köklü değişiklikler yapılması oldukça zordur (Eryılmaz, 2013:116). Bürokrasinin önemli güç kaynaklarından biri de teknik bir işlev olarak kabul edilen planlama ve bütçeleme ile ilgili görevleridir. Alanı gittikçe genişleyen kamusal hizmetlere yönelik politikalar, merkezi ve yerel düzeyde örgütlenmiş bürokratik örgütler tarafından planlanmakta ve belirlenmektedir. Planlamanın önemli katkılarından biri, uzmanlık gerektiren ve zaman alıcı bir iş olması dolayısıyla, bürokrasiye konumunu güçlendirici ve siyasi iktidarı etkileyecek teknik araçlar sağlayarak, bazı önemli konuların siyasi karar organlarının yetkisinin dışına çıkarılmasına neden olmasıdır. Siyasal kurumlar tarafından düzenlenen ikinci büyük güç para ve paranın kontrolüdür. Kurumlar varlıklarını sürdürebilmek ve büyümek için paraya ihtiyaç duyarlar ve bunu sağlamak için de siyasi kurumları etkilemek zorundadırlar. Bütçe süreçleri, bürokrasi ile siyaset etkileşiminde hayati noktalardan biridir. Siyasi kurumlar paranın nasıl harcandığını ve hesap verebilirliği garanti altına almak ve fonların kontrolünü elinde tutmak ister. Bütçenin önemi, her iki tarafın da diğerinin etkisini gidermek için bir dizi teknik geliştirmesine yol açmasından kaynaklanmaktadır. Modern devlette kurumların sayı ve nitelik olarak genişlemesi, bütçe süreçlerini iyice karmaşık hale getirdiği için bürokratlara siyasetçiler karşısında teknik bir üstünlük kazandırmıştır (Eryılmaz, 2013:117-118; Peters, 2001:237). Kamu Tercihi Kuramının önde gelen isimlerinden Niskanen, bürokratik arz modelinde, kamu kesiminde üretilen mal ve hizmetlerin verimli kullanılmadığını ve kamu harcamalarının aşırı arttığını ifade etmiştir. Bu durumun ise bürokratların kamusal üretimde tekel konumunda bulunmaları ile hizmet üretimi ve bütçe hakkında tek yanlı bilgiye sahip olmalarından dolayı, politikacılar karşısında üstünlük kurmalarından kaynaklandığını ileri sürmüştür (Niskanen, 2007). Ayrıca bürokratların sendika, birlik gibi örgütlü çıkar gruplarının üyeleri olmaları da önemli bir avantaj olarak değerlendirilmektedir (Kaufman, 2001:23).
Bürokrasiye üstünlük sağlayan araçlardan biri de kamu politikalarının belirlenmesinde danışma kurulları ve komitelerin kullanılmasıdır. Baskı gruplarıyla da bağlantılı oldukları için bürokratik güce yardım konusunda oldukça başarılı olan bu kurullar, bürokratlardan ve bazı mesleki kamu kurumlarının temsilcilerinden oluşmaktadır. Bu kurullara genellikle siyaset kurumlarının çözmekte zorlandığı konuların havale edilmesi, kısa vadede siyasetçilerin elini rahatlatmakta ancak uzun vadede bürokrasinin güç kazanmasına neden olmaktadır (Eryılmaz, 2013:118-119; Peters, 2001:243).