Sosyal hizmet disiplininde birinci düzey koruma, tüm bireylerin işlevselliğinin sosyal risklere karşı korunmasını gerektirmektedir. Bilindiği gibi bu düşüncenin makro düzeydeki dayanağını oluşturan “sosyal politika, bir ülkede yaşayan tüm bireyler için ancak özellikle de ayrı bir bakıma ve korunmaya gereksinimi olan nüfus grupları için koruyucu, güçlendirici, sosyal adaleti ve eşitliği sağlayıcı hizmetlerin bütünü olarak tanımlanabilir”. Sosyal politika, sosyal refah sistemlerinin oluşturulması, kapsamlı hizmetlerin sunulması ve bu yolla sosyal sorunların önlenmesiyle ancak gerçek anlamını bulabilmektedir. Ülkemizde yaşanmakta olan sosyal sorunlar; tüm diğer ülkelerde olduğu gibi, tarihsel perspektifte ekonomi, politika, sosyal bilimler etkileşiminin doğal bir parçası olagelmiştir.
Sosyal politikanın en önemli ayağını oluşturan “aile ve çocuk politikaları ise genel anlamda devletin, doğrudan veya dolaylı olarak, aileyle ilgili olarak saptadığı çocuk yardımından, aile planlamasına, sosyal yardımlardan doğrudan gelir aktarımına tüm politika, karar ve icraatları kapsayan geniş kapsamlı faaliyetler bütünü şeklinde tanımlanabilir” (Kontaş, 1992).
Barker (2003)’a göre, “aile politikası denilince, genel olarak devletin gelir dağılımı düzenlemeleri, konut, sağlık, eğitim politikaları yanında; spesifik olarak, doğum hızı, aile büyüklüğü, çalışan ebeveynler için çocukların bakımına ilişkin hizmetler, koruyucu aile programları gibi konularda odaklanmış politikalar akla gelmektedir.”
Dumon (1991: 6), genellikle üç tür aile politikası uygulamasından söz etmektedir: “Birincisi, aileyi sürekli gelir sahibi yapacak, iş bulmasını sağlayacak ekonomik önlemleri içeren, ‘aileyi güçlendirme’ politikalarıdır. İkinci grup, ‘eğitim ve danışma hizmetleri’ gibi aile hayatını geliştirme ve rahatlatmaya yönelik hizmetleri kapsamaktadır. Üçüncü tür uygulama ise, ‘ailenin yerini tutacak’ aile dışı kurumsal yapıların oluşturulmasını (kreşler, koruyucu aile hizmeti gibi) öngören düzenlemelerdir.”
Günümüzde, tüm gelişmiş Avrupa ülkelerinin aile politikaları vardır. Gelişmiş ülkelerde aile politikalarıyla hedef alınan grup, aileler değil çocuklardır. Aile üyeleri, çocukların ebeveynleri olarak ele alınmakta ve bu çerçeve içerisinde aile desteklenmektedir (Kamerman ve Kahn, 2001).
Avrupa Birliği ülkelerinde aile politikasının niteliğini büyük ölçüde sosyal güvenlik uygulamaları belirlemektedir ve tüm ülkelerde bugün yaygınlaşmış üç sosyal güvenlik aracı vardır. Birincisi, sosyal sigorta sistemi ikincisi, sosyal yardım sistemi ve üçüncüsü ise sosyal koruma sistemidir. Avrupa Birliği ülkelerinin tümünde, ailede çocuğu destekleyen tüm önlemler alınmıştır. ‘Sosyal koruma sistemi’, vatandaşların devlet tarafından korunmasını içermekte, sosyal yardımlarla aileler açıktan desteklenmektedir. Ülkelerin çoğunda, destek programları çocuk yardımları biçiminde yürütülmektedir. Ailenin gelir düzeyinden bağımsız olarak verilen bu yardımlar, çocuğun yaşına göre artış göstermektedir. Danimarka, İsveç, Norveç, Finlandiya, İngiltere ile Belçika ve Hollanda’da tek ebeveynli ailelere özel çocuk yardımları olanakları bulunmaktadır.
Tarihsel süreçte, ülkelerin gelişmişlik seviyesiyle de bağlantılı olarak sosyal refah politikaları, yasal ve örgütsel açıdan önemli değişimler geçirmiştir. İhtiyaç sahibi bireye bakış açısındaki ve sosyal refah politikalarındaki bu gelişmeler, hizmet sunum sistemlerinin ortaya çıkmasını sağlamıştır. Günümüzde modern sosyal hizmet sistemleri; ailenin işlevselliğini destekleyici, gereksinimlerini karşılama yönünde güçlendirici ve özellikle çocuk refahı hizmetlerinin organize edildiği gelişmiş yapılardır. Çocuk koruma sistemleri de buna paralel, ÇHS gereğince çocuğun ihmal ve istismardan korunması, toplumsallaşması gibi ‘çocuğun yüksek yararı’nı temel alan hizmetlerin yürütüldüğü yasal ve örgütsel yapılardır. Çocuk koruma sistemleri, ülkelerde yaşanan sosyal sorunlar, göçler, mülteci sorunları, işsizlik ve yoksulluk gibi çocukların iyilik halini tehdit eden risk faktörleri karşısında, onların gereksinimlerini karşılamak ve çocuk ihmallerini önlemek hedefiyle, çağdaş toplumsal refah sistemlerinde yerlerini almışlardır.
Sosyal hizmet sunum sistemi ve çocuk koruma sistemi bu amaçlara hizmet ederken, toplumda varolan diğer sosyal sistemlerle de sürekli olarak karşılıklı etkileşim ve işbirliği içerisinde bulunmaktadır. Uluğtekin (1991)’e göre; “kuşkusuz tüm bu sosyal refah sistemleri de içinde bulundukları toplumun yapısından, yani toplumdaki üretim ve mülkiyet ilişkileri, teknolojik düzey, siyasal düzen, hukuk düzeni ile demografik koşullardan etkilenir. Başka bir deyişle, gerek sosyal refah sistemi gerekse çocuk koruma sistemi, içinde bulunduğu toplumsal ekonomik yapının bir parçası olarak ondan etkilenir ve onu etkiler. Sistemler arası ve sistemler içi ilişkiler bu genel yapının koşullarınca belirlenmektedir”. Genel olarak bakıldığında, her ülkenin kendi gelişmişlik düzeyi, ekonomi uygulamaları ve sosyal politikalarının aynı şekilde sosyal hizmet sunum sistemine ve ÇKS’lerine yansıdığı söylenebilir.
I. ABD İngiltere ve Türkiye Örneğinde ÇHS Temelinde Bir Tarihsel Perspektif Karşılaştırması
A.B.D.’de yirminci yüzyılın başlarında, çocukların gereksinimlerini saptamak ve buna göre çocuk refahı hizmetlerini planlamak üzere, “Beyaz Saray Konferansları” düzenlenmeye başlanmış ve ilk konferans 1909 yılında, başkan T. Roosevelt tarafından, çocuk sorunlarıyla ilgili tüm resmi kurumlar ve gönüllülerin katılımıyla toplanmıştır. Bu konferanstan çıkan önerilerde yer alan “Çocuk Büroları” kurulmuştur. Bu konferanslar, her on yılda bir çocuk sorununa ilişkin olarak yapılmaya devam edilmiş, çocuk refahı hizmetlerinin kapsamının genişletilmesi, standart hale getirilmesi, çocuk suçluluğunun önlenmesi, çocuk sağlığı gibi çocuk sorunlarını içeren önemli temalar işlenmiştir. Tespit edilen sorunların çözümüne yönelik, gereksinim duyulan politika değişiklikleri, yasal ve örgütsel düzenlemeleri belirlenmiş ve uygulamaya konulmuştur. Örneğin, 1921 yılında Analık ve Çocukluk Kanunu, 1935’de Sosyal Güvenlik Kanunu, 1939 yılında ise Çalışma Standartları Kanunu çıkartılmıştır. 1953 yılında Sağlık, Eğitim ve Refah Bakanlığı kurularak çocuk büroları bu bakanlığa bağlanmıştır. 1958 yılında “Sosyal Güvenlik Yasası”nda çocuk koruma hizmetlerine yönelik bir takım değişiklikler yapılmış, 1960 yılında hazırlanan “Çocuk İstismarı Raporu” doğrultusunda 49 eyaletin çocuk koruma sistemlerinde, yasal ve örgütsel iyileştirmeler gerçekleştirilmiştir.
1974 yılında, “Çocuk İstismarını Önleme ve Tedavi Kanunu (CAPTA)” çıkartılmış ve federal fonların çocuk hizmetleri ve araştırmalarına yönelik olarak geniş bir çerçevede kullanılması olanaklı hale getirilmiştir. Bu yasa, 1988 tarihinde “Çocuk İstismarını Önleme ve Aile Hizmetleri Yasası” olarak yeniden düzenlenmiş, 1990 yılında evsiz çocuklar ve ailelerine yönelik eklemeler yapılmış, 1992’de “Çocuk İstismarını Aile İçi Şiddeti Önleme ve Aile Hizmetleri Yasası” olarak düzeltilmiştir. 2003 yılında, “Çocuklar ve Ailelerinin Güvenliği Kanunu” ile çocukların yararına yönelik düzenlemeler en üst düzeye taşınmıştır. A.B.D. çocuk koruma sisteminde, risk altında olup yoksulluk yardımı yapılan her çocuk ve ailesine sağlanan sosyal yardım, sağlık yardımı vb. harcamaların yıllık ortalama 35.000 dolar olduğu hesaplanmıştır (U.S Child and Family Department, 2008).
A.B.D.’nin Minnesota eyaletinde, Loman ve Siegel (2004)’in çocuk koruma sistemini (child protection system-CPS) daha etkili bir hale getirmek için yaptıkları sosyal çalışma uygulamalarında; geleneksel yanıt yerine alternatif yanıtla (alternative response), ailelerle ortak olarak çalışılarak, çocuklar çok daha ciddi şekilde zarar görmeden erken müdahale yoluyla yapılacak derinlemesine vaka değerlendirmelerinin önleyici bir işlev gördüğü kanıtlanmıştır.
Batı Avrupa çocuk koruma sistemini yansıtan İngiltere örneğinde ise, korunması gereken çocuklara yönelik hizmetlerdeki gelişmelerin en önemli dönüm noktası 1868 yılında çıkartılan Yoksullar Yasası (Poor Law) olmuştur. 1889 yılında çıkartılan ve çocuklara karşı kötü muamelenin önlenmesi amacını taşıyan yasa ile de çocuklarını istismar eden ebeveynlere, devletin müdahale etme yetkisi verilmiştir. 1908 yılında ilk kez çocuk mahkemelerinin kurulması, evlat edinmenin yasal altyapısının oluşturulması ve çocuklarına cinsel istismarda bulunan ensest ilişki vakalarında ebeveynlerin cezalandırılmasına olanak sağlayan yasal düzenlemeler yapılmıştır. 1933 tarihli “Çocuk ve Gençler Yasası” ile ilk kez “çocuğun yararı” kavramı gündeme getirilmiş ve çocuk mahkemelerinin etkinliği artırılarak, “çocuğun korunması” ile ilgili iyileştirmelere yönelik yeni yasal düzenlemeler yapılmıştır.
1945 yılı İngiltere’de, çocuk konusu bir dönüm noktası oluşturmuş ve sosyal hayatın her cephesinde, II. Dünya Savaşı nedeniyle önemli değişiklikler ve yenilikler getirilmiştir. 1944 yılı Eğitim Kanunu, 1945 Ailelere Yardım Kanunu (Family Allowance Act), 1948 Milli Yardım Kanunu (National Assistance Act) süratle ve sırasıyla uygulamaya konulmuştur. 1948 yılında “Çocuk Yasası (Chidren Act)” çıkartılmış, bu yasa ile ailelerin parçalanması sonucunda büyük sayıda çocuk grubunun bakıma ihtiyaç duyduğu tespitle, bütünüyle aileyi desteklemek, bireyleri ekonomik ve sosyal sıkıntılardan kurtarmak hedeflenmiştir. Her ilde bulunan “Çocuk Komiteleri” ve “Çocuk Şubeleri”ne bağlı olarak, yerel yönetimler tarafından çocukların gereksinimlerini tespit etmek üzere, “İlk Müracaat Merkezleri (Reception Home)” kurulmuştur.
1960 yılına bakıldığında, İngiltere çocuk koruma sisteminde korunma altındaki çocuk sayısı 61.729 olup bunların yarısı koruyucu aile yanında kalmaktadır. Başka bir deyişle çocuk koruma sisteminde işlem yapılan çocukların % 50’si topluma entegre edilmiş durumdadır. Bu durum, yirminci yüzyılın ortalarında bile İngiltere’de toplum temelli çocuk hizmetlerinin ne derece gelişmiş olduğunu göstermektedir. 1963 yılı İstatistiklerine göre, Londra’da doğan her 10 çocuktan biri evlilik dışıdır (Gökçe, 1971: 47). 1968 tarihli “ Sosyal Hizmet Yasası” ile yerel yönetimlere sosyal hizmet örgütü kurma, çocukların yerleştirilmesi, refahı ve sağlık, gözetim koşullarının iyileştirilmesi, risk altındaki aileler ve çocuklarının durumlarının değerlendirilmesi görevleri ve “çocuk ihmali” konusunda araştırmalar yapma sorumluluğu verilmiştir. 1969 yılında çıkartılan “Çocuk ve Gençler Yasası” İngiltere’de çocuk refahı sisteminin gelişmesinde önemli bir kilometre taşı olmuştur (Uluğtekin, 2004). 1970 tarihli “Yerel Yönetimler Yasası”, çocuklarla ilgili hizmetleri ve çocuk bakım hizmetlerinin birleştirilmesini, bütünleştirilmesini sağlamıştır.
1989 Çocuk Yasası, her çocuğa ihmal ve istismardan korunma hakkı vermektedir. Temel ilke olarak çocuğun en iyi bakımının kendi aile ortamında yapılabileceği ilkesi benimsenmiştir. 1995 yılında, Birleşmiş Milletler Çocuk Hakları Sözleşmesi’ne dayanılarak çocuk yasasına üç temel ilke eklenmiş; çocukların her türlü ayrımcılıktan korunması, çocuğun refahının sağlanmasına birinci derecede öncelik verilmesi ve çocuğun görüş ve düşüncelerinin dinlenmesi ilkeleri kabul edilmiştir. 2003 yılında Margaret Hodge ilk “Çocuk Bakanı” olarak atanmış ve elektronik ortamda her çocuğun sağlık, eğitim ve hizmetlere ilişkin sorunları, görüş ve önerileri alınarak çocuk komisyonu ve yerel otoritelerce ihtiyaçlara uygun hizmetlerin geliştirilmesi ve çocukların güveninin kazanılmasına yönelik çalışmaların yapılması kararlaştırılmıştır.
İngiltere’de de, diğer gelişmiş ülkelerde olduğu gibi “aile odaklı” sosyal çalışma modelleri geliştirilmiştir. Bunun yanı sıra çocuğun aile içinde desteklenmesi yaklaşımı benimsenerek buna yönelik düzenlemeler yapılmıştır. Yirmi birinci yüzyılın başında çocuk refahı çalışmaları ciddi şekilde politika değişikliğine uğrayarak klasik, sığ “çocuk koruma odağı”, yerini “çocukların gereksinimlerini kapsayan” yeni ve geniş bir bakış açısına bırakmıştır. Bu yeni odakla ilgili sonuçlar ve çocuk politikasındaki değişiklikler, yapılan alan çalışmalarında çocuklar ve onların ailelerinin gereksinimlerinin incelenmesi sonucunda ortaya çıkartılmıştır (Department of Health, 2000). Sosyal hizmet uzmanlarının, çocukların geniş yelpazedeki potansiyel gereksinimlerini karşılamaya yöneldikleri bu politika değişimi, “çocuk sorunu üzerine yeniden odaklanma” olarak isimlendirilmiştir (Little, 1997).
Aile ve çocuk değerlendirme konusunda araştırma yapan Holland, 1997-2001 tarihleri arasında “Kent Çocuk Koruma Servisi” ile “Hillside Aile Merkezi”nde aileler hakkında derinlemesine değerlendirmeler yaparak, düzenlenen raporları çocuk mahkemesine göndermiştir. Derinlemesine aile ve çocuk değerlendirme çalışmalarında, ailenin ve çocuğun gereksinimlerinin ayrıntılı ve doğru biçimde tanımlanmasının sorunun çözümünde anahtar nokta olduğu ortaya çıkartılmıştır.
Batı Avrupa’da refah seviyesi yüksek ülkelerde, çocuk koruma sisteminde kurum bakımının yerini toplum temelli koruma ve bakım almıştır. Bunda toplumların, sosyal çalışma alanına verdikleri önemin yanında ekonomik, sosyal ve kültürel gelişmişliklerinin de payı vardır. Örneğin bugün, nüfusu ülkemize yakın olan İngiltere’de sosyal hizmetlerle ilgili kamusal hizmetlerde çalışan sosyal hizmet uzmanı sayısının 100.000’in üzerinde olduğu görülmektedir (Department of Health, 2007). Bu sayı, gelişmiş ülkelerin politika ve sosyal çalışma uygulamaları açısından, nicelik ve nitelik olarak sosyal alana verdikleri önemin en açık göstergelerinden biridir.
Sanayi devrimi sonrasında teknolojik, ekonomik ve sosyal açılardan meydana gelen hızlı gelişmelerle, batı Avrupa ülkelerinde aile odaklı uygulamaları geliştirilmiş, korunması gereken çocukların yetimhane yaklaşımından uzak durularak toplum temelli düzenlemelerle korunması amaçlanmıştır. Ülkemizde, halen korunması gereken çocuklara yönelik çağdaş anlamda çocukların ve ailelerinin gereksinimlerini temel alan, çocukların görüşlerine yer veren böylesine risk-temelli, gereksinim temelli, toplum temelli hizmetler geliştirilmemiş olup bu makalenin yazılmasının bir nedeni de budur.
Gelişmiş ülkelerde, çocuk hizmetlerine yönelik bütçeden ayrılan pay ve sosyal politika düzenlemeleri geniş bir uygulama alanı bulmaktadır. Sosyal hizmetlerle ilgili örgütsel düzenlemeler, tüm toplumsal kurumların entegre olduğu ve özellikle çocukların gereksinimlerinin karşılanmasını amaçlayan plan, program ve uygulamalarla donatılmıştır. Dolayısıyla, çocuk koruma sistemleri de güçlü ve toplumdaki tüm çocukların korunmasına yönelik uygulamaları içermektedir.
Ülkemizde 1924 yılında Türkiye Cumhuriyeti’nin kurucusu Atatürk’ün de imza koyduğu Cenevre Çocuk Hakları Bildirgesi ile başlayan süreç, II. Dünya Savaşı’nın başlaması ile kesintiye uğramış, uluslar arası planda yürütülen çocuk hakları temelli çalışmalar, savaş sonrası kurulan Birleşmiş Milletler (BM) örgütünün önderliğinde sürdürülmüştür. “Dünyadaki çocuklara asgari bir özen gösterilmelidir” ilkesini temel alan “Cenevre Çocuk Hakları Bildirgesi”, 1959 yılında BM Genel Kurulu’nda kabul edilmiştir. 1979 yılında ilan edilen “Dünya Çocuk Yılı”nda başlatılan çalışmalar, 20 Kasım 1989 tarihinde ÇHS’nin Birleşmiş Milletler Genel Kurulu tarafından kabul edilmesiyle sonuçlanmıştır (Müftü, 1997: 18-19).
ÇHS’nin 3. maddesinin 1. bendine göre; “çocuğu ilgilendiren bütün faaliyetlerde, ‘çocuğun yararı’ temel düşüncedir”. Sözleşmede, her çocuğun bedensel, zihinsel, ruhsal, ahlâksal toplumsal gelişmesini sağlayacak yeterli bir hayat seviyesine hakkı olduğu kabul edilmektedir (Madde 27/1). Çocuğun gelişmesi için gerekli hayat şartlarının sağlanması sorumluluğu, sahip oldukları olanaklar çerçevesinde öncelikle çocuğun ana-babasına veya çocuğun bakımını üstlenen diğer kişilere düşmektedir. Sözleşmeye taraf devletler, ulusal durumlarına göre ve olanakları ölçüsünde, ana-babaya, çocuğun bu hakkının uygulanmasında yardımcı olmak amacıyla gerekli önlemleri almakla ve gereksinim olduğu takdirde özellikle beslenme, giyim ve barınma konularında maddi yardım ve destek programları uygulamakla yükümlüdürler.
Her toplum, çocuklarının iyi ve sağlıklı yetişebilmesi için uygun aile, çevre ve toplum koşullarının sağlanmasını öngörür. Ancak, gene de her toplumda uygun olmayan koşullarda yetişen belli sayıda dezavantajlı çocuklar vardır. Bazı ailelerin, türlü nedenlerle çocukları için yeterli düzeyde gerekli olanakları sağlayamaması söz konusu olabilmektedir. Bu gibi koşulları ortadan kaldırmak, her çocuğun yetenekleri ve kapasitesi ölçüsünde gelişebilmesi, en alt düzeyde aile ve en üst düzeyde toplum korunması için elverişli koşullar yaratmak, çocuk refahı politikalarının en temel amaçlarından birisidir. Bu nedenle toplum sistemi, çocuklarını yetiştirmede ana-babaya yardımcı olmak, görevlerini daha rahat yerine getirebilmeleri için onların haklarını korumak durumundadır.
ÇHS’nin 9. madde 1. bendine göre, “Yetkili makamlar uygulanabilir yasa ve usullere göre ve temyiz yolu açık olarak, ayrılığın çocuğun yüksek yararına olduğu yolunda karar vermedikçe, Taraf Devletler çocuğun; ana babasından, onların rızası dışında ayrılmamasını güvence altına alırlar. Ancak, ana babası tarafından çocuğun kötü muameleye maruz bırakılması ya da ihmal edilmesi durumlarında ya da ana babanın birbirinden ayrı yaşaması nedeniyle çocuğun ikametgâhının belirlenmesi amacıyla karara varılması gerektiğinde, bu tür bir ayrılık kararı verilebilir. Bu maddenin birinci fıkrası uyarınca girişilen her işlemde, ilgili bütün taraflara işleme katılma ve görüşlerini bildirme olanağı tanınır”. Oysa, Türkiye’de ÇKS’ndeki alan uygulamalarında çoğu zaman çocuğun görüşü alınmadan ailesinden kopartıldığı, kurum bakımına alındığı görülmektedir. ÇHS’nin temel kriterleri, çocuğun yaşama, gelişme ve korunması hakkı, çocuğun öncelikli yararının gözetilmesi, çocuğun görüşünün alınması, ilkelerinin sadece sözde değil uygulamada yerine getirilmesi gerekmektedir.
ÇHS, uluslararası düzeyde çocukların haklarının korunması ve geliştirilmesi bakımından atılan ilerici ve modern bir adımdır. Sözleşmeyi kabul eden ülkelerin çocuk koruma sistemlerinin de bu felsefeye uygun olarak ‘çocuğun yüksek yararını’ temel alan bir sistem olarak çalışmasını öngörülmektedir. ÇHS, modernitenin tüm yapıları ve değerleriyle hâkim olduğu 20 yüzyılın ikinci yarısında kabul edilmiştir. ‘Modernlik’, teknolojik, bilimsel gelişmelerin toplumsal kurumlara nüfuz etmesi anlamına gelmektedir. Gelişmiş bir çocuk koruma sisteminde de ‘çocukluk’ döneminin, özen gösterilmesi gereken bir dönem olarak ele alınması gerektiği açıktır. Bu açıdan, çocukların korunması, sağlıklı bireyler olarak yetişebilmeleri konusunda ÇHS’de belirtildiği gibi ailenin ve devletin sorumlulukları olduğunu vurgulamak gerekmektedir. Modern çocuk koruma sistemlerinde, çocuklar ve ailelerin gereksinimleri temel alınarak, sosyal çalışma uygulamalarında özellikle çocuğun iyilik halinin sürdürülmesi konusunda odaklanılmaktadır. Sosyal refahın gerçek anlamını bulduğu ve sosyal hizmet örgütlenmelerinin de buna paralel geliştiği modern toplumlarda, tüm çocukların ve ailelerinin iyilik halini desteklemeye yönelik kapsamlı düzenlemeler, ÇHS’nin ruhuna uygun eksiksiz aile ve çocuk politikaları uygulanmaktadır.
Gelişmiş ülkelerde, çocuk refahı temel alınarak çocuk koruma sistemi organize edilmekte, çocukların ve ailelerinin gereksinimlerini sağlamak sistemin özünü teşkil etmektedir. Bu çerçevede, toplumsal riskleri içeren politika ve planlar ailelerin gereksinimlerini temel alarak gereksinim temelli faaliyet gösterdiğinden, birçok risk henüz oluşmadan önlenebilmektedir. Bu yolla, risk yaratan etmenler ortadan kaldırılarak, ailelerin direncini artırmak suretiyle kurum bakımına alınmadan, çocuğun yararına birçok çözüm üretilebilmektedir. Bu açıdan, çocuk koruma sisteminde aileye sosyal çalışma müdahalesi ve gereksinim duyduğu alanlarda ailenin güçlendirilmesi anlayışı, bu araştırmanın temel hareket noktasını oluşturmaktadır.
I.I. Türkiye’de Çocuk Koruma Sisteminin Tarihsel Gelişimi ve Bugünkü Yapısal Özellikleri
Türkiye’de Cumhuriyet dönemine geçmeden önce, Osmanlı İmparatorluğu’nda korunması gereken çocuk olgusuna ve sosyal koruma çabalarının tarihsel gelişimine kısaca bakmak yararlı olacaktır. Bilindiği gibi sosyal refah devleti olgusu, tüm nüfus gruplarına yönelik düzenlemelerin felsefi ve ideolojik altyapısını oluşturmaktadır. Dolayısıyla, çocuğa yönelik düzenlemeler, hangi tarihsel dönemde ele alınırsa alınsın bir bütün olarak sosyal koruma anlayışıyla beraber değerlendirilmelidir. Dünyada, çocukluğun özel olarak korunması gereken bir dönem olduğu anlayışı 1700’lü yıllardan sonra gündeme gelmeye başlanmıştır. Bu nedenle, dünyadaki diğer ülkelerdeki gibi Osmanlı İmparatorluğu’nda da tüm nüfusu ve özellikle çocukları kapsayan bir sosyal refah sistemi olmadığı bilinen bir gerçektir. Sosyal refah benzeri uygulamalar, uzun yıllar boyunca yerel vakıflar ve yardımlaşma sandıkları ile özellikle İmparatorluğun değişik dönemlerdeki başkentlerinde yürütülmüştür. Osmanlı İmparatorluğu’nda, korunması gereken çocuklara yönelik hizmet veren ilk kurum olan “vakıflar” aracılığıyla, özellikle yetim ve yoksul çocuklara İslâm dininin hayırseverlik duyguları çerçevesinde yardım edilmiştir.
Özbek (2002: 10)’e göre;
“Türkiye’de Cumhuriyete kadar çocukların korunması, günümüzdeki anlamıyla devletin sosyal sorumluluğunun bir sonucu olarak değil, padişahların kendi meşruiyetlerini korumasının bir aracı olarak hayır yapma konusu olmuştur. Merkezi devletin sosyal alana müdahale imkânının sınırlı olduğu tarihsel koşullarda aile ve kan bağı ilişkileri, mahalle, köy, cemaat dayanışmaları, lonca gibi üretim temelli dayanışmalar, tarikat, zaviye gibi dini içerikli odaklaşmalardan oluşan bir dizi beşeri ilişki, bireyin ailevi, sosyal ve doğal krizler karşısında korunmasını sağlayan bir refah sisteminin temellerini oluşturmuştur. Osmanlı’da, Bursa, Edirne, İstanbul gibi kentlerde ve bölgelerde merkezi ve yerel elitin çeşitli kesimlerinin girişimleriyle oluşturulmuş ve çoğunlukla vakıf gelirleriyle desteklenen sosyal kurumların varlığı iyi bilinen bir gerçektir”.
Osmanlı İmparatorluğu’nda, önemli olan genel güvenliğin sağlanmasıdır; devletin geleceği ve güvenliği her zaman asıl üstünde durulan konudur. Vatandaşların korunması sorunu, yerel destek sistemleri ve yardımlaşma vakıflarına bırakılmıştır. Toplumsal yapı, ortaya çıkan sorunların çözümü için kendi iç dinamiklerine özgü yöntemler geliştirmiş ve kimsesiz çocukların evlat edinilmesi, kimsesiz kız çocuklarının ‘besleme’ ismi altında, aile yanında bakılıp gözetilmesi köklü bir gelenek olarak yerleşmiştir.
Dünyadaki gelişmelerle bağlantılı olarak, 19. yüzyıldan itibaren Osmanlı’nın sosyal olaylara ve kurumlara ilgisi artmaya başlamıştır. II. Mahmut’tan itibaren meydana gelen gelişmelerle; kamu sağlığı hizmetleri, dul ve yetimlerin maaşlarının düzenlenmesi, yetim çocuklara yönelik vasilik düzenlemeleri, eğitim-öğretimin yaygınlaştırılması, yoksullara yardım amaçlı düzenlemeler gibi konulara devletin girmesi, yeni bir yönetim anlayışının belirtileri olarak ortaya çıkmıştır. Bu dönemde Osmanlı İmparatorluğu’nun yönetici grubu, Avrupa ve özellikle Fransa’daki gelişmelerden ve çağdaş düzenlemelerden etkilenmiş, devletin bu sosyal düzenlemeleri Tanzimat’ı ortaya çıkartan dinamiklerden güç almış ve bu değişime öncülük eden dönemin aydınları, aynı zamanda yeni Cumhuriyetin temellerini inşa etmişlerdir (Okay, 1999).
Osmanlı’da, 19. yüzyılın sonlarına doğru çocuklar için bazı kurumların açıldığı görülmektedir. Örneğin, 1868 yılında Tuna Valisi Mithat Paşa tarafından çocuklar için “ıslahhaneler” açılmıştır. 1872 yılında da “Darüşşafaka”, çocuklara yönelik sosyal hizmetleri yürütmek üzere faaliyete başlamıştır (Çengelci, 1998). Dilenciliği meneden nizamnamenin çıkarılmasının ardından, 1896 yılında açılan “Darülaceze”; kimsesiz, yoksul ve terk edilen çocukların korunduğu belli başlı kurumlardan biri olmuştur. Yine II. Abdülhamit zamanında 1909 yılında açılan ve daha sonra kapatılan “Darülhayr-i Ali” ile yoksul çocuklara yetimhane olarak hizmet verilmiştir (Okay, 1999). 1920’li yıllara gelindiğinde, 13 yaşın altındaki tüm çocukların korunması amacıyla açılan “Islahhaneler” ve yalnızca kimsesiz ve yoksul çocukları korumak ve eğitmek amacıyla açılan darüleytamlar dikkat çekmektedir (Uluğtekin, 2004). 1917 yılında, 65 Darüleytamda yaklaşık 11 bin çocuğa bakım ve eğitim verilirken, parasızlık nedeniyle bunların kapatılması gündeme gelmiştir.
Himaye-i Etfal Cemiyetinin kuruluş tarihi konusunda farklı görüşler bulunmaktadır. Cemiyetin yayınlarında ve birçok makalede kuruluş tarihi, 1921 olarak belirtilmektedir. Ancak, Okay (1999)’a göre cemiyetin aslında 1917 yılında İstanbul’da kurulduğunu gösteren kaynaklar da vardır. Balkan Savaşı ve Ulusal Kurtuluş Savaşı gibi peş peşe yaşanan savaşlarla, şehit olanların geride bıraktıkları yetim çocuklarına yardım etme gereksinimi ortaya çıkmıştır. Bunun üzerine, 30 Haziran 1921 tarihinde, Mustafa Kemal Atatürk’ün talimatları ile konu devlet kademelerinde özel bir önemle ele alınmış ve Ankara’da, Türkiye Çocuk Esirgeme Kurumunun temellerini oluşturan Himaye-i Etfal Cemiyeti kurulmuştur. Bu çalışmada, “Himaye-i Etfal Cemiyeti”nin 1917 yılında kurulduğu kabul edilmekle beraber, asıl büyük atılımların Atatürk’ün konuyu devlet kademelerine taşımasıyla, 1921 yılından sonra ortaya çıktığı ve cemiyetin daha fazla etkinleştirildiği benimsenmektedir.
Çocuğun korunmasına ilişkin ilk esaslı hükümler, 17 Şubat 1926 tarih ve 743 sayı ile kabul edilen Türk Medeni Kanunu’nda bulunmaktadır. Bu kanunun 241-320. maddeleri nesebin tarifiyle, anne çocuğa karşı mükellefiyetleri, evlat edinme, velayet, çocuk malları, nesebi sahih olmayan çocukların durumu refah müesseseleriyle ilgili hükümler bulunmaktadır (Gökçe, 1971). Bu kanuna dayanılarak 1928 yılında Dahiliye Vekaleti tarafından, “öksüz, kimsesiz ve işçi çocukların barınması” için Belediyelerin bütçeleri elverdiği ölçüde, tüm illerde “Barınma Evleri” kurulması kararlaştırılmıştır (Sapmazlı, 1943; akt. Uluğtekin, 2001: 10).
Özbek (2002: 20)’e göre; “Cumhuriyet Türkiye’sinde, devletin sosyal alana müdahalesinin çalışma hayatı, sendikalaşma, işçi sigortaları ve sosyal güvenlik eksenli bir rotaya oturması ancak İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra olmuştur. İkinci Dünya Savaşı sonrası Milletler Cemiyeti’nin etkileriyle ülkemizde, oldukça önemli düzenlemeler yapılmıştır”.
1930 yılında çıkartılan 1593 sayılı “Umumi Hıfzıssıhha Kanunu”ndan sonra, 1949 yılında 5387 sayılı kanun; 1957 yılında 6972 sayılı “Korunmaya Muhtaç Çocuklar Hakkında Kanun” ile yeniden düzenlenmiştir. Bu kanunla, kimsesiz ve korunmaya muhtaç çocukların bakımı konusunda mahalli idarelere de yetki verilmiş, 5387 sayılı yasadaki yetersizlikleri gidermek amacı ile valiliklerdeki koruma birliklerine de sosyal hizmetlere ilişkin görev ve sorumluluklar yüklenmiştir. Cumhuriyet döneminde, sosyal hizmetler alanında yapılan ilk kapsamlı düzenleme de 23 Mayıs 1949 yılında çıkartılan 5387 sayılı “Korunmaya Muhtaç Çocuklar Hakkındaki Kanun”dur. Bu kanunla, “beden ruh ve ahlak gelişimleri tehlikede olan; ana ve/veya babası belli olmayan ve Türk Medeni Kanunu hükümlerine göre, haklarında korunma kararı alınması zorunlu görülen çocukların” korunması amaçlanmıştır. Bu yasanın en büyük önemi, çocuklara yönelik hizmetlerin ilk kez kurumsal bütünlük içerisinde sunulmaya yönelik hedefleri içermesidir.
Türkiye’de sosyal alana ilişkin en önemli düzenlemeler, 1960’lı yılların gelişiyle hız kazanmıştır. Sosyal devletin gelişme dönemi olarak anılan 1960-1970 yılları arasındaki 10 yıllık dönemde; sosyal güvenlikle ilgili önemli gelişmeler yaşanmış, işsizlik sigortası, tam istihdam, bakım sigortası gibi önemli kurumlar hayata geçirilmiştir. Bu dönemde, tüm dünyada toplumların refah seviyesi önemli derecede artmış, insanların yaşam kalitesi yükselmiştir. Türkiye de bu gelişmelerden etkilenmiş ve bunun en önemli yansıması 1961 Anayasasının kabulü olmuştur. 1961 Anayasası’yla beraber, çocuğa ve aileye yönelik ifadeler 43. maddede, “çocuklar, gençler, kadınlar özel olarak korunur” ibaresi ile yer almıştır. 1960’lı yıllarda, Çocuk Esirgeme Kurumu (ÇEK)’nu yakından ilgilendiren ve daha sonraki yıllarda çocuğun korunmasına yönelik yasal, örgütsel yapıyı doğrudan biçimlendirecek ilerlemeler kaydedilmiştir. Bunlardan en önemlisi, 1959 yılında “Sosyal Hizmetler Enstitüsü”, 1961 yılında da “Sosyal Hizmetler Akademisi”nin kurulmasıdır. 1963 yılında ise 225 sayılı Kanun ile SSYB merkez teşkilatı bünyesinde Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü kurulmuş, 20 sene yürürlükte kaldığı süre içerisinde, faaliyetlerinin niteliği ve kazanımları ile 1983 yılında kurulacak SHÇEK’e temel oluşturmuştur. Böylece Türkiye’de ilk kez, “sosyal çalışma” profesyonel anlamda ele alınmaya ve bir meslek olarak filizlenmeye başlanmıştır. Diğer taraftan da 1949 ve 1957 yılında çıkartılan kanunların, korunmaya muhtaç çocuklar sorununa bütüncül bir bakış açısı taşımadığı anlaşılarak, 1979 yılında 2253 sayılı “Çocuk Mahkemeleri Kanunu” kabul edilmiş, yönetmelik 1982 yılında yürürlüğe girebilmiş ve 1987 yılı sonunda da mahkemeler ancak fiilen iki ilde kurulabilmiştir.
Tüm bu gelişmelerle, çocuk sorunu konusunda, kamu ağırlığını hissettirmeye başlamış ve sivil toplum örgütü olan ÇEK’in etkinliği azalmıştır. Sonuç olarak, dönemin Devlet Başkanının Ankara Keçiören’deki çocuk yuvasında yaptığı denetimde, çocukların kötü beslendiği, koşullarının iyi olmadığı tespit edilerek, 5 Mayıs 1981 tarihinde 51 No’lu Milli Güvenlik Kurulu Kararı ile ÇEK feshedilmiş ancak tamamen ortadan kalkması 1983 yılını bulmuştur.
Bu gelişmeler, 1983 yılında, sosyal hizmetlerin tek elde toplanması amacını güden 2828 sayılı SHÇEK Kanunu çıkartılmasına temel oluşturmuştur. Bu kanunla, dağınık haldeki çocuk koruma hizmetlerinin belirli ölçülerde bir araya toplanması amaçlanmıştır. En büyük yenilikler, yeni kurumun muhtaç kişilere “aile bütünlüğü” içinde parasal ve malzeme olarak sosyal yardımlar sağlaması yetkileriyle donatılması ve korunmaya muhtaç çocuklarla ilgili hizmetler merkezi idarenin sorumluluğu altında ve tek kuruluş bünyesinde yürütülmesi anlayışı olmuştur. Bu yeni kuruma, hizmetlerin geliştirilmesi ve düzenlenmesi konusunda geniş bir mevzuat hazırlama yetkisi verilmiştir. Böylelikle 1940’lı yıllardan itibaren çocuğa ilişkin iyi niyetli ancak ağır aksak yürüyen düzenlemeler ve Türkiye çocuk koruma sistemi, hiç değilse çağdaş bir anlayış açısından önemli bir aşamaya ulaşmıştır. Uluğtekin (2001: 17); yasanın önemini belirtmekle beraber, “bu yasanın aileyi ve çocuğu bir arada desteklemeyi amaçlayan yaygın politika ve örgütlenme biçimine sahip olmadığı” eleştirisini getirmiştir.
1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 41, 58, 60, 61, 65. maddeleri genelde ailenin özelde de çocuğun korunmasını içeren hükümler taşımaktadır. 1982 tarihli T.C. Anayasası’nda çocuk kavramı ailenin içinde ele alınmış, çocuğun ve ailenin devlet korumasında olduğu ifade edilmiştir (Kontaş, 1992). Anayasanın 2. Maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti Devleti’nin sosyal devlet olduğuna dair bağlayıcı hüküm yer almakta, bu hüküm Devlete; bireylerin ihtiyaçlarını sağlaması, fakirlik ve eşitsizlikleri asgariye indirmesi, vatandaşların insan onuruna uygun yaşayabilmesi ve yarın endişelerinin azaltılması için gerekli önlemleri alması ve hizmetleri vermesi sorumluluğunu yüklemektedir. “Ailenin Korunması” başlıklı 41. maddesine göre; “Aile, Türk toplumunun temelidir ve Devlet, ailenin huzur ve refahı ile özellikle anne ve çocukların korunması için gerekli tedbirleri alır, teşkilatları kurar” ifadesi yer almaktadır. Sosyal güvenlik hakkını düzenleyen 61. maddede ise, “Devlet, korunmaya muhtaç çocukların topluma kazandırılması için her türlü tedbiri alır ve bu amaçla gerekli teşkilatı ve tesisleri kurar veya kurdurur” denilmektedir.
Aynı şekilde, 2001 yılında yürürlüğe giren 4722 sayılı Yeni Türk Medeni Kanununun 185. maddesinde “Eşler, aile birliğinin mutluluğunu elbirliğiyle sağlamak ve çocukların bakımına, eğitim ve gözetimine beraberce özen göstermekle yükümlüdürler” denilmektedir. Çocuğun yerleştirilmesini düzenleyen 347. maddeye göre ise, “çocuğun menfaati ve bedensel ve zihinsel gelişmesi tehlikede bulunur ve çocuk manen terk edilmiş halde kalırsa hâkim, çocuğu bir aile yanına veya bir kuruma yerleştirebilir”.
Ülkemizde 1983 yılına kadar değişik kurum ve kuruluşlar aracılığı ile dağınık bir şekilde sunulan ve bu durumdan kaynaklanan sorunlar nedeniyle tek elde toplanmasını öngören 2828 sayılı Sosyal hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu 27/05/1983 tarihinde resmi gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiştir.
Kanunla kurulan Sosyal hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü Merkez teşkilatı Ankara’da olmak üzere 81 ilde ve bazı ilçelerde teşkilatını oluşturmuş; çocuk, genç, yaşlı, özürlü ve ailelere yönelik Sosyal Hizmetleri ülke genelinde uygulayan en etkin ve yaygın kurum haline gelmiştir. Tek elden yönetmenin avantajı ile hizmetlerde kalite ve standardın belirli düzeye çıkması sağlanmıştır.
Daha önce belirtildiği üzere; “çocuk koruma sistemi” denilince, bir toplumda çocukların ihmal ve istismardan korunması için, çocuğun tam iyilik halinin devamını hedefleyen hizmetlerin organize edildiği yasal ve örgütsel yapıdan bahsedilmektedir. Türkiye’de çocuk koruma sistemi, SHÇEK tarafından biçimlendirilmiştir.
Ülkemizdeki ÇKS’de yapılan en temel yasal düzenleme olan 2828 sayılı ve 1983 tarihli, SHÇEK kanunuyla; “öncelikli olarak, korunmaya muhtaç çocuklara, gençlere, ailelere yönelik sosyal hizmetleri planlamak, uygulamak, rehberlik hizmetleri sağlamak, yönlendirmek, koordine etmek ve denetlemek hedeflenmiştir”. SHÇEK kanunun üçüncü maddesine göre ‘korunmaya muhtaç çocuk’; “beden, ruh ve ahlak gelişimleri veya şahsi gelişimleri, güvenlikleri tehlikede olup;
Ana veya babasız, ana ve babasız,
Ana veya babası veya her ikisi de belli olmayan,
Ana veya babası veya her ikisi tarafından terk edilen,
Ana veya babası tarafından ihmal edilip; fuhuş, dilencilik, alkollü içkileri veya uyuşturucu maddeleri kullanma gibi her türlü sosyal tehlikelere ve kötü alışkanlıklara karşı savunmasız bırakılan ve başıboşluğa sürüklenen çocuk” tur.
Uluğtekin (1993: 8)’in sistemle ilgili eleştirisine göre;
“Bu tanıma uyan çocukların sayısı hakkında elde kesin bir bilgi yoktur ve kuşkusuz bu, büyük bir eksikliktir. Çünkü, hizmetlerin niceliği ve niteliğini değerlendirirken ve yeni hizmetlere duyulan gereksinmeyi ortaya koyarken, sayılar çok önemlidir. Bugün Türkiye’de, bir görüşe göre beş yüz bin, bir diğer görüşe göre bir milyon civarında korunmaya muhtaç çocuk bulunmaktadır. Halen, 19.732 çocuk devletin korunması altındadır. Diğer bir deyişle eğer ülkemizde bir milyon civarında korunması gereken çocuk varsa; devlet, bunun sadece % 1.97’sine ulaşabilmektedir. Bu durumda korunmaya muhtaç çocuk olduğu varsayılan çocukların büyük çoğunluğu nerededir ve ne yapmaktadır?”
Nitekim, günümüzdeki alan uygulamalarında sadece kuruma yapılan müracaatlar değerlendirilmeye çalışılmakta, toplumsal sistemde risk altında yaşayan bütün çocukların korunması konusunda mevcut durumu belirlemek için, herhangi bir envanter çalışması ya da uygulamanın halen bulunmadığı görülmektedir.
Türkiye’de, sosyal güvenlik denildiğinde akla ancak sosyal sigorta sistemi (prim karşılığı çalışanların korunması) ve dar kapsamlı sosyal yardım sistemi (ihtiyaç sahiplerine karşılıksız ayni/nakdi yardım) gelmektedir. Dumon (1991)’un aile ve çocuk politikaları konusundaki sınıflandırmaları doğrultusunda; ülkemizde aileyi sürekli gelir sahibi yapacak, iş bulmasını sağlayacak güçlendirme politikalarının bulunduğunu söylemek olanaklı değildir. Türkiye’de, bu sistemin son derece yetersiz olduğu açıkça görülmektedir. Ayrıca, devlet memurlarına kira yardımı (lojman tazminatı), eş yardımı, çocuk yardımı, doğum ve ölüm yardımı gibi katkıların son derece düşük tutarlarda oluşu, aile politikası anlayışında ne kadar ciddi eksiklikler olduğuna ilişkin somut örneklerdir. Ayni ve nakdi yardımların dağıtımı ve örgütlenme biçimi açısından çok dağınık olduğu, SHÇEK, SYDV, Belediyeler, sivil toplum kuruluşları gibi birbirinden farklı birçok kurum ve kuruluşun bu hizmetleri sunmaya çalıştığı, hak temelli ve geniş kapsamlı çağdaş sosyal yardım uygulamalarından uzak sadaka biçiminde yardımların dağıtıldığı görülmektedir.
Çocukların korunması ve sağlıklı bireyler olarak yetiştirilebilmesi açısından kurum bakımı modelinin, çocukların fiziksel, duygusal ve zihinsel gelişimlerini ve sağlıklı sosyalleşmelerini sağlamakta yetersiz kaldığı bilinmektedir. Kurum bakımındaki çocukların korunma altına alınma nedenlerinin başında, ailelerin “ekonomik yetersizliklerinin” olduğu bir gerçektir. Sosyal Araştırmalar Merkezi’nin araştırmasında, (2006) SHÇEK’in Türkiye genelinde bulunan yetiştirme yurtlarında bulunan çocukların % 68.1’inin ekonomik yoksunluk nedeniyle korunma altına alınmış olduğu belirlenmiştir. Sosyal yardımların en önemli işlevi, kurumun öncelikli hedef grubu olan korunması gereken çocukların, kurum bakımına alınma nedeninin ekonomik yoksunluk olması halinde, bu çocukların korunma altına ya da kuruluşa alınmadan, sosyal yardımla desteklenerek, ailenin parçalanmadan bir arada yaşamasına olanak sağlamasıdır.
SHÇEK, 2007 Yılı Değerlendirme Raporuna göre; “SHÇEK’in faaliyetleri için; 2005 yılında 340 milyon TL olan ödenek, 2007 yılında % 100’e yakın artışla 618 milyon TL’na yükseltilmiştir”. Devletin sosyal hizmetler alanına daha fazla kaynak aktarması yanında, 2000 yılında, kurumda 811 SHU ve 150 Psikolog ve 65 doktor görev yaparken, 2006 itibariyle bu sayı 1.140 SHU ve 221 Psikolog ve 108 doktora yükseltilmiştir. Modern sosyal hizmetleri organize eden gelişmiş ülkelerle kıyasladığımızda bu sayıların niceliği bile, ülkemizde sosyal politika uygulama düzeyinde sosyal sorunların çözümü, sosyal hizmetlerin yürütülmesi konusuna ne kadar büyük mesafelerin kat edilmesi gerektiğini önüne sermektedir.
I.II.1. Çocuğun Aile İçinde Bakımı ve Korunması
Çocuğun aile içinde bakımı ve korunması, toplum-temelli bir hizmet modeli olarak bu araştırmada korunması gereken çocuklara yönelik çocuğun yararını gözeten ideal uygulaması olarak ele alınmaktadır.
Tüm anne babalar çocuklarını en iyi biçimde yetiştirmek isterler ancak ana babaların yaşam koşulları ve yaşam olayları her zaman bunu olanaklı kılmamaktadır. Bazı aileler, aile bütünlüğü dağıldıktan sonra fiziksel, psikolojik, sosyal, ekonomik nedenlerle güçsüz kalarak, sorunlarını çözemez bir hale gelerek çocuklarına bakamayacak duruma düşebilmektedirler. Ailedeki çözülemeyen problemlerden dolayı, çocukları kurum bakımına alındıktan sonra, aileler normal koşullarına döndüklerinde ya da ailelerin gereksinimleri karşılandığında, aileye sosyal çalışma müdahalesi yoluyla “ailenin yeniden birleştirilmesi” çözümü sonucu, çocuklar ailesine dönebilecek ve normal yaşamlarına devam edebileceklerdir. Zaten, çocuk için sosyal hizmetin temel felsefesi açısından doğru olan yöntem de budur.
2828 sayılı SHÇEK Kanunu’nda yer alan sosyal yardım uygulamaları ile temel gereksinimlerini karşılayamayan ve yaşamlarını en düşük düzeyde dahi sürdürmekte güçlük çeken kişi ve ailelere sosyal yardım sunulmaktadır. 28.09.1986 tarihinde yürürlüğe giren; 29.12.1993, 10.04.1997, 31.03.2005 ve 01.07.2006 tarihlerinde bazı maddeleri değiştirilen “Ayni Nakdi Yardım Yönetmeliği” hükümleri çerçevesinde verilen “sosyal yardım”; yoksulluk içinde olup temel ihtiyaçlarını karşılayamayan ve yaşamlarını en düşük seviyede dahi sürdürmekte güçlük çeken kişilere ve ailelere kaynakların yeterliliği ölçüsünde yapılan ayni ve nakdi yardımları kapsamaktadır.
Yönetmeliğe göre, çocuklar açısından ayni nakdi yardımdan yararlanabilecek öncelikli nüfus grupları şunlardır;
Korunma kararlı kuruluşta bakılan çocuklardan ailesi yanında bakılabilecek olanlar,
Korunma kararlı olup yuvaya yerleştirilmek için sırada bekleyen çocuklar,
Hakkında korunma kararı alınmak talebiyle başvuruda bulunulup, korunma kararı alınmaksızın ekonomik destek ile ailesi yanında bakılabilecek durumda olan çocuklar,
Korunma kararı olmamakla birlikte, eğitimine devam etmekte ekonomik güçlükler yaşayan ilk ve orta öğretim öğrencileri.
Bu kapsamda SHÇEK Genel Müdürlüğü’nde, kurum bakımı altına alınmış olan çocukların tekrar aile veya akraba yanına döndürülmesi ‘ailenin yeniden birleştirilmesi’ yönünde çalışmalar yapılmaktadır. 2005 yılından sonra; Türkiye çapında 1.839 çocuğun, İstanbul’da ise 222 çocuğun aile ve akraba yanına döndürüldüğü bildirilmektedir (SHÇEK, 2007).
SHÇEK 2007 Yılı Faaliyet Raporuna göre; “bir yıllık sürede, toplam 16.526 çocuğa ayni nakdi olarak sosyal yardım sağlanmıştır. Bunlardan 4.640’ı korunma kararı olan çocuklar, 10.225’i korunma kararlı statüde olup kurum bakımına alınmadan sosyal yardım yapılanlar, 1.661’i ise korunma kararı olmaksızın yardım yapılan çocuklardır”. Rapora göre, kurum bakımında yuvada kalan çocukların aylık maliyeti 900 TL, aile yanında desteklenen çocukların maliyeti ise 300 TL’dir. Dolayısıyla aile ve akraba yanında çocuğun desteklenmesi hem 1/3 oranında daha ekonomik, hem de çocuğun sağlıklı kişilik gelişimi için çok daha elverişlidir. Ancak, SHÇEK’de yürütülen uygulamalarda olduğu gibi, aileye sadece para yardımı yapmak yeterli değildir. Ailenin duygusal gereksinimleri, psiko-sosyal sorunlarının çözümü konusunda aile danışmanlığı ve rehberlik hizmetleri geliştirilmeli, aileye sosyal çalışma müdahalesi yoluyla ailenin iyilik halinin devamı sadece maddi bakımdan değil bütün açılardan desteklenmelidir.
Ülkemizin çocuk koruma sistemi olan SHÇEK’te, kurum bakımında bulunan 20.000 çocuğa oranla 2007 yılında 24.340 çocuğa sosyal yardım verilmesi ve SHÇEK’e ayrılan bütçenin son beş yılda üç katına çıkartılması daha önceki dönemlere kıyasla olumlu gelişmeler olarak değerlendirilebilir. Ancak sosyal politika açısından, ‘çocuğun korunması’ konusunu devlet politikası haline getirerek, tüm toplumun entegre edileceği, yeterli kaynak ve finansman sağlanan çağdaş bir çocuk koruma sistemi oluşturmak gereksinimi kendini göstermektedir.
Diğer taraftan, SHÇEK Kanunu’nda, suça sürüklenen çocuklar korunması gereken çocuk tanımı yapılırken kapsam dışı bırakılmıştır. Bu eksiklik, 5395 sayılı Çocuk Koruma Kanununun çıkartılmasının temel nedenlerinden biridir. Temmuz 2005 tarihli Çocuk Koruma Kanunu (ÇKK, md. 1)’nda, korunma ihtiyacı olan veya suça sürüklenen çocukların haklarının ve esenliklerinin güvence altına alınmasını hedeflenmektedir. Kanuna göre, “korunma ihtiyacı olan çocuk” bedensel, zihinsel, ahlaki, sosyal ve duygusal gelişimi tehlikede olan, ihmal veya istismar edilen ya da suç mağduru çocuk olarak tanımlanmaktadır (Madde 3/a-1). Bugün ülkemizde 33 ilde toplam 73 çocuk mahkemesi ve 7 ilde çocuk ağır ceza mahkemesiyle birlikte çocuklara yönelik mahkemelerin sayıları toplam 93’ü bulmaktadır. 2005 yılının sadece ilk 6 ayında, 29.968 çocuk şüpheli tespit edilmiş olup, çocuk mahkemelerinde yıllık ortalama beş binden fazla dava dosyasına bakılmaktadır. Hırsızlık vb. olaylarda her 100 şüpheliden, 25’i çocuk olup, şu an cezaevinde bulunanların % 3’ünü çocuklar oluşturmaktadır (Adalet Bakanlığı, 2008).
I.II.2. Çocukların Koruyucu Aile Yanında Bakılması
Aile parçalanmaları sonucunda, çocuklar bir süre ailesinden ayrılmak zorunda kalabilmektedirler. İşte bu süre içerisinde ailesinden ayrılmaları yönünde karar verilen çocukların, bu süreci kurum bakımı yerine başka bir aile yanında geçirmeleri daha yararlı olacağı düşüncesi, bu bakım türünün geliştirilmesini sağlamıştır. Buradaki amaç, çocukların ailelerinden ayrı oldukları bu zorlu dönemi en asgari zararla, fazla örselenmeden geçirmelerini sağlamaktır. Koruyucu aileler, sosyal hizmet uzmanılar tarafından ayrıntılı sosyal inceleme ve değerlendirmelerle seçilen geçici anne babalardır. Çocukların, kendilerini koruyacak, sevecek, destekleyecek, onlara güven sağlayacak, sosyo kültürel ve ekonomik gereksinimlerini karşılayacak bir aileye ihtiyacı olduğu düşüncesi bu uygulamanın temelini oluşturmuştur. Çocukların kendi ailelerince bakım ve korunma olanağı bulamadığı durumlarda, onları kurum bakımına almak yerine bu süreci başka bir aile yanında geçirmeleri ve normal yaşamlarına devam etmelerini sağlamak, çocuğun yararı için en doğru çözüm olarak görülmektedir. Türkiye’de koruyucu aile bakımı, 1961 yılında uygulanmaya başlamıştır. SHÇEK 2007 Yılı Değerlendirme Raporuna göre, 240 çocuk koruyucu aile yanına yerleştirilmiş, halen, 973 çocuk koruyucu aile yanında bakılmakta olup, 1983 yılından bugüne kadar toplam 4.353 çocuk koruyucu aile hizmetinden yararlandırılmıştır.
Gelişmiş ülkelerde, korunması gereken çocukların % 75’i koruyucu aile yanında bakılmakta iken, Türkiye’de bu oran sadece % 4’dür. Bunun nedenlerinden birinin ÇKS’nde, sosyal hizmet uzmanı sayısının çok yetersiz oluşu sonucu aile ve çocuk değerlendirmesinin gerektiği ölçüde ayrıntılı ve hızlı yapılamaması olduğu düşünülmektedir. Bir diğer neden de SHÇEK tarafından koruyucu ailelere ödenen ücretlerin 300 TL’ye yükseltilmesine karşın, bu toplum temelli bakım hizmetine toplumun gerektiği ölçüde katılım göstermemesidir. Ayrıca, bugünkü yönetmeliğe göre koruyucu aile işlemleri İl Sosyal Hizmetler Müdürlüklerince yürütülmekte olup, dosyayı tamamlama ve il müdürlüğüne sunma yetkisi yuva müdürlüklerine verildiği takdirde, bürokrasi azaltılarak, koruyucu aileye yerleştirilen çocuk sayısının artırılabileceği düşünülmektedir. Çünkü koruyucu aileler, çoğunlukla il müdürlüğü yerine direkt olarak kuruluşlara bu yönde müracaatlarda bulunmaktadırlar.
II. SHÇEK’in Taşra Teşkilatının Özel İdarelere Devrinin İncelenmesi
Önce, yuva-yurt-huzurevi vb. tüm sosyal hizmet kuruluşlarının başlanacağı öngörülen il özel idarelerini yapısını incelemek yararlı bir çerçeve sağlayacaktır. 5302 sayılı il özel idareler kanunu incelendiğinde; il özel idarelerinin mali ve idari bakımından özerk bir kurum olduğu ve il genel meclis, İl encümeni ve vali ile idare edildiği görülmektedir. “İl özel idaresi”, il halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisini ifade etmektedir. Kurumun, bulunduğu ilin müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamayı misyon edindiği ve sağlık, eğitim, sosyal yardımlar, sosyal hizmetler, büyük şehir belediyesinin olmadığı ilin köy ulaşımı ve su işleri konularda hizmet götürdüğü görülmektedir. Ayrıntılı incelendiğinde il özel idarelerinin sağlık, gençlik ve spor, tarım, sanayi ve ticaret; belediye sınırları il sınırı olan büyükşehir belediyeleri hariç ilin çevre düzeni plânı, bayındırlık ve iskân, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, kültür, sanat, turizm, sosyal hizmet ve yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde yapmakla yetkili olduğu dikkat çekmektedir. Ayrıca, merkezi idare tarafından yürütülen görev ve hizmetlere ait yatırımlardan ilgili bakanlıkça uygun görülenler, il özel idareleri eliyle de gerçekleştirilebildiğinden; geçmiş yıllarda da birçok çocuk yuvası, yurt bina yapımı, tadiatı ve tefrişinin daha hızlı bir biçimde gerçekleştirildiği de bilinen bir gerçektir. Görüldüğü üzere esasında zaten il özel idaresi, ilde bulunan kurumların taşra teşkilatıyla hemen hepsiyle bağlantılı ve bunların işlerine müdahil olma yetkisiyle, belli ölçülerde donatılmıştır.
İl özel idaresinin en önemli organlarından İl genel meclisinin görev ve yetkileri şunlardır:
a) Stratejik plân ile yatırım ve çalışma programlarını, il özel idaresi faaliyetlerini ve personelinin performans ölçütlerini görüşmek ve karara bağlamak.
b) Bütçe ve kesin hesabı kabul etmek, bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak.
c) Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyeleri hariç İl çevre düzeni plânı ile belediye sınırları dışındaki alanların imar plânlarını görüşmek ve karara bağlamak.
d) Borçlanmaya karar vermek.
e) Bütçe içi işletmeler ile Türk Ticaret Kanununa tâbi ortaklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek.
f) Taşınmaz mal alımına, satımına, trampa edilmesine, tahsisine, tahsis şeklinin değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın akar haline getirilmesine izin; üç yıldan fazla kiralanmasına ve süresi yirmi beş yılı geçmemek kaydıyla bunlar üzerinde sınırlı aynî hak tesisine karar vermek.
g) Şartlı bağışları kabul etmek.
i) İl özel idaresi adına imtiyaz verilmesine ve il özel idaresi yatırımlarının yap-işlet veya yap-işlet-devret modeli ile yapılmasına, il özel idaresine ait şirket, işletme ve iştiraklerin özelleştirilmesine karar vermek.
j) Encümen üyeleri ile ihtisas komisyonları üyelerini seçmek.
k) İl özel idaresi tarafından çıkarılacak yönetmelikleri kabul etmek.
l) Norm kadro çerçevesinde il özel idaresinin ve bağlı kuruluşlarının kadrolarının ihdas, iptal ve değiştirilmesine karar vermek.
m) Yurt içindeki ve yurt dışındaki mahallî idareler ve mahallî idare birlikleriyle karşılıklı işbirliği yapılmasına karar vermek.
n) Diğer mahallî idarelerle birlik kurulmasına, kurulmuş birliklere katılmaya veya ayrılmaya karar vermek.
o) İl özel idaresine kanunlarla verilen görev ve hizmetler dışında kalan ve ilgililerin isteğine bağlı hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini belirlemek.
İl genel meclisinin aldığı kararları tam metnini 15 gün içinden valiye gönderir ve vali uygun görmesi halinden alınan bu kararı onaylar uygun görmediği zaman 7 gün içinden gerekçesini açıklayarak iade eder valiye gönderilmeyen veya valinin onaylamadığı kararlar geçersiz sayılır.
İl özel idarenin personelini vali atar ve ilk meclis toplantısında il genel meclisi üyelerinin bilgisine sunulur. İç ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır. Kurum tüm resmi kurumlar gibi 4734, 4735 sayılı kanunlarına ve 2886 sayılı Devlet İhale kanuna tabi olup; katma değer vergisi ile özel tüketim vergisi hariç her türlü vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarından muaftır.
Personele yapılan ek ödeme açısından, bazı illerde çalışanlara 200 TL ile 400 TL arasından sosyal yardım veya öğlen yemek ücreti adı altından ek bir ödemelerin yapıldığı ve encümen kararı ile personelin % 10’unu geçmeyecek biçimde yılda en fazla iki kez ikramiye ödenebildiği (1200 TL civarında); büyükşehir belediyelerinin olduğu yerlerde (1800 TL civarında) bilinmektedir. İdari ve mali açıdan özerk bir yapıya sahip olan özel idarelere devredilecek yuva, yurt personeli için ek ödeme alma şansı olabileceği görülmektedir.
III. Genel Değerlendirme Sonuç ve Öneriler
Modern sosyal hizmet sistemleriyle karşılaştırıldığında, mevcut veriler ülkemizde halen “sosyal sorunlar” ve özellikle “çocuk sorunu”na ne kadar yüzeysel yaklaşıldığını ve sorunların gerektiği ciddiyette ele alınmadığını sergilemesi bakımından önem taşımaktadır. Türkiye’de, çocukların korunmasını sağlamaya yönelik politika eksiklikleri nedeniyle yeterince güçlendirilemeyen ve kurumsallaşamayan SHÇEK, kendi olanakları ve gücü ölçüsünde bir takım uygulamalar yapabilmiştir. Oysa tüm çocukların korunması ancak tüm kamu kurum ve kuruluşlarının dahil olduğu entegre politikalarla olanaklı hale gelebilmektedir.
Ülkemizin toplumsal yapısı hızla değişmekte olup bu değişim, aileleri derinden etkilemekte ve durmadan büyüyen sosyal sorunların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Korunması gereken çocukların bakımı ve yetiştirilmeleri, çocuk refahının sağlanması, ailenin korunması konularında öncelikli politikaların bulunmadığı ve aile kurumunun her bakımdan güçlendirilerek, kalkınmaya paralel olarak ekonomik ve sosyal yapıdaki değişme ve gelişmelere uyum sağlamasına yardımcı olacak tedbirlerin devlet tarafından yeterince alınmadığı söylenebilir.
Uluslararası çalışan çocukla ilgili örgütlerin öne çıkardığı gibi sosyal ve ekonomik kalkınmanın iki önemli unsurundan birisi “çocuk” diğeri ise “kadın”dır. Bunun nedeni, kalkınmada çocuğun önemi ve geleceğe yönelik bir misyonu olması, kadının ise sağlıklı bir geleceğin ortaya çıkmasındaki etkili rolüdür. Sosyal hizmet mesleğine, insan refahının güçlendirilmesi ve toplumsal gereksinimlerinin karşılanmasını hedefleyen düşüncenin ürünü olarak, küreselleşmenin ortaya çıkarttığı sorunlara çözüm bulmada hayati bir rol ve görev düşmektedir.
Ülkemizde sosyal hizmetle ilgili son gelişmelere bakıldığında, Bakanlar Kurulu’nun 03 Haziran 2011 tarihinde aldığı kararla kurulan Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 8 Haziran 2011 tarihli Mükerrer Resmi Gazete’de yayımlanmıştır. Sosyal hizmetler ve sosyal yardım sunan kurumların dağınıklığı ve koordinasyon eksikliği, hizmette bir standardın bulunmayışı gibi konularda eleştiriler uzun zamandır kamuoyunda tartışılmaktaydı. Hükümet yetkilileri bu alanda bir “icracı bakanlık” kurulması çalışmalarını sürdürdüklerini çeşitli vesilelerle açıklamışlardı. Seçim sonrası hükümetin ilk uygulamalarından biri olacağı beklenen bakanlık, genel seçimlerden üç gün önce, diğer bazı bakanlıklarla birlikte kurulmuştur.
Sosyal hizmetler ve sosyal yardımlar alanında hizmet standardının sağlanması ve mevcut yapıdaki dağınıklığın giderilmesi, bu anlamda icracı bir bakanlığın kurulması gerekli olduğu bu konularla ilgilenen herkesin hemfikir olduğu bir gelişmedir. Ancak, yeni oluşturulan Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı Teşkilat Kanunu, kamuoyunda tartışılmadan ve üniversitelerin sosyal hizmet bölümleri, sosyal hizmet uzmanları derneği gibi önemli sosyal tarafların ve uzun yıllar alan tecrübesi olan sosyal hizmet uzmanlarının, ilgili kesimlerin görüşleri alınmadan “hızla” çıkarılmış olması, yöntem açısından sakıncalı görülmektedir. Bakanlığın adının daha kapsayıcı, sosyal hizmet disiplinin bilimsel özünü ve sunulan hizmetin niteliğini ifade eden tarzda olması gereklidir. Örneğin bakanlığın adı, “Sosyal Hizmet ve Sosyal Yardım Bakanlığı” olabilirdi. Ayrıca, yeni kurulan bakanlık bünyesinde öngörülen yapı, hizmetten yararlanan toplum kesimlerinin bundan nasıl etkileneceği ve bu alanda çalışan personelin durumuna ilişkin birtakım belirsizlik ve çelişkiler bulunması, bu pozitif gelişmelere gölge düşürmektedir.
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnameyle; 23 Mayıs 1983’de kurulun, neredeyse 30 yıllık birikimi olan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü (SHÇEK), Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, Aile ve Sosyal Araştırmalar Kurumu, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Genel Müdürlüğü, Özürlüler İdaresi Başkanlığı ve Sosyal Güvenlik Kurumu Primsiz Ödemeler Genel Müdürlüğü kapatılmıştır (Geçici madde 1). Bu kurumların taşınır ve taşınmaz malları, personeli, hak ve yükümlülükleri v.b. Bakanlığa devredilmiş sayılmaktadır (Geçici madde 2). Sayılan kurumlardan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü’nün taşra teşkilatında bulunan sosyal hizmet kuruluşları, personeli, taşınır taşınmaz malları v.b. il özel idarelerine devredilmiştir. Devir işlemlerinin esasları Bakanlar Kurulu tarafından belirlenecektir (Geçici madde 9). Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının teşkilatlanmasının tamamlayacağı 31.12.2011 tarihine kadar Bakanlık görevleri, yukarıda sayılan kurumların mevzuatı, birimleri ve ilgili personeli tarafından yürütülecektir (Geçici madde 1).
1983 yılında çıkartılan 2828 sayılı kanunla kurulan Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü Merkez teşkilatı Ankara’da olmak üzere 81 ilde ve bazı ilçelerde teşkilatını oluşturmuş; çocuk, genç, yaşlı, özürlü ve ailelere yönelik sosyal hizmetleri ülke genelinde uygulayan en etkin ve yaygın kurum haline gelmiştir. Tek elden yönetmenin avantajı ile hizmetlerde kalite ve standardın belirli düzeye çıkması sağlanmıştır. Öncelikle belirtmek gerekir ki Ak Parti iktidar döneminde, SHÇEK kurumun üst yönetim anlamında yetkilendirilmesi gereken bilim adamı donanımıyla güçlendirmemiş olması, son 9 yılda bütçesi neredeyse 8 kat artırılmış olan bir kurumun birçok açıdan başarısız olmasına ve zeminini iyice zayıflatılmasına ve kapatılmasına neden olmuştur. Sağlık Bakanlığında uzun yıllar alan tecrübesi bulunan akademisyenlerden (Profesör, Doçent vb.) oluşan ve sağlıkta dönüşümü başarıyla gerçekleştiren stratejik müdahale, SHÇEK’te sosyal hizmet uzmanı akademisyenleri etkili kılınarak pekala başarılabilirdi. Devlet bakanlığı yerine yeni icracı bakanlık oluşturularak, SHÇEK’in yapısı yılların deneyimiyle güçlendirilerek, oluşturulacak sinerjiyle sosyal hizmet alanında başarının yakalanması olanaklı hale gelebilirdi. Ayrıca, sadece 1.000 sosyal hizmet uzmanıyla dahi bugün 310 bin ağır özürlüye evde bakım ücreti bağlanmasına yönelik ev ziyaretleri ve sosyal incelemeler, büyük bir fedakarlıkla yerine getirilmiş ve yüzbinlerce yurttaşımızın sosyal iyilik hali önemli ölçüde yükseltilmiştir.
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı’nın görevleri, kadın, çocuk, özürlü ve yaşlılar, şehit yakınları ve gaziler, yoksullara yapılacak sosyal yardımlar dâhil, toplumun çeşitli kesimlerine sunulacak her türlü sosyal yardım ve sosyal hizmetlerin planlanması, koordine edilmesi ve uygulanması olarak sıralanmaktadır (Madde 2).
Bakanlık bünyesinde 14 hizmet birimi kurulacaktır. Bunlardan 5’i doğrudan sosyal hizmet ve sosyal yardımlarla ilgili olarak kurgulanmış olup genel müdürlük düzeyindedir: Aile ve Toplum Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Kadının Statüsü Genel Müdürlüğü, Özürlü ve Yaşlı Hizmetleri Genel Müdürlüğü, Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü, şehit ve gazi yakınları ile ilgili çalışmaları yürütecek olan birim Daire Başkanlığı olarak kurulacaktır (Madde 6).
Kararname dikkatle incelendiğinde öncelikle; merkez ve taşra teşkilatından oluşacak Bakanlığın merkez teşkilatı, kapatılarak Bakanlığa devredilen Genel Müdürlük ve Başkanlıkların personeli ve taşınır taşınmaz malları vb. ile oluşturulurken, taşra teşkilatının nasıl kurulacağı belirlenmemiştir (Madde 23). Bakanlığın taşra teşkilatının kurulup kurulmayacağı belirsizdir. Bakanlığın “icracı bir bakanlık” mı? “planlayıcı bir bakanlık” mı? olduğu net biçimde anlaşılamamaktadır.
Bakanlık merkez teşkilatında kurulacak genel müdürlüklerin görevleri, çocuk, kadın, yaşlı, özürlü, yoksullar v.b. toplum kesimlerine sunulacak hizmetlerin planlanması, koordine edilmesi, bu alanlarda araştırma ve proje geliştirme, izleme ve değerlendirme v.b. gibi sıralanmaktadır. Doğrudan sosyal hizmet sunulan çocuk yuvası, yetiştirme yurdu, huzurevi, rehabilitasyon merkezi, sığınmaevi gibi sosyal hizmet kuruluşlarının bu zor kuruluşları üstlenebilecek gücü olmadığı görülen il özel idarelerine devredilmesiyle, bu genel müdürlüklerin nasıl bir işlevinin olacağı belirsizdir. Yeni bakanlığa bağlı genel müdürlüklerin, İçişleri Bakanlığı’na bağlı il özel idarelerinin yönetimi altındaki bu sosyal hizmet kuruluşlarının çalışmaları nasıl koordine edebileceği anlaşılamamaktadır. Oysa 30 yılllık bir bilgi ve uygulama birikimine sahip sosyal hizmet il müdürlüklerine bağlı sosyal hizmet kuruluşlarının il özel idarelerine devredilmesi yerine, bakanlığın taşra teşkilatı yapılması çok daha başarılı bir strateji olabilecektir.
Bakanlığın kurulmasıyla kapatılan ve taşra teşkilatı il özel idarelerine devredilen Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğü, mevcut haliyle ülke genelinde sosyal hizmet sunan tek kapsamlı kurumdur. Yeni yapıda, “hizmet sunumu nasıl organize edilecek?” Örneğin, korunmaya muhtaç çocuklar, il özel idarelerine bağlı çocuk yuvalarında bakılırken, evlat edindirme ve koruyucu aile hizmetlerini koordine etme görevi Çocuk Hizmetleri Genel Müdürlüğüne verilmiştir. Bu iki kurum arasında olması gereken, etkili işbirliği nasıl oluşturulacaktır? Benzer şekilde, sosyal yardım talep eden bir vatandaş, bu talebini hangi birime yapacaktır. Bakanlık bünyesinde kurulacak olan Sosyal Yardımlar Genel Müdürlüğü, iller düzeyinde nasıl örgütlenecek ve hizmet sunacaktır?
Sosyal hizmet kuruluşlarının, hizmet sundukları toplum kesimleri ve sunulan hizmetin niteliği göz önünde bulundurulduğunda, il özel idarelerine devri de tartışılması gereken bir durumdur. İl özel idarelerinin siyasi yapısı ve sürekli olarak değişen yapısı bir yana, bu kurumlar ihale yapma vb. konularda uzmanlaşmış olmasına karşın, sosyal hizmetlerin zor misyonunu üstlenebilecek bir donanıma sahip olmadıkları söylenebilir. Hizmet sunumunun iki ayrı bakanlık düzeyinde “parçalanması” başta yetki kargaşası olmak üzere, başka ciddi sorunları da beraberinde getirebilecektir.
Kapatılan Genel Müdürlükler ve Başkanlıkların Merkez teşkilatında görev yapan personel, Bakanlık kadrosuna aktarılırken, Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu taşra teşkilatında görev yapan personel, il özel idarelerine aktarılmaktadır. Personelin özlük hakları ve diğer hususlar konusundaki belirsizlik ve karışıklıklar, oldukça hassas kuruluşlar olan sosyal hizmet kuruluşlarında çalışanları olumsuz etkileyecektir. Sosyal hizmetler alanında çalışan sosyal hizmet uzmanı, psikolog, çocuk gelişimi uzmanı, fizyoterapist, çocuk eğiticisi, hemşire, öğretmen, doktor gibi doğrudan insanla çalışan ve toplumun incinebilir kesimlerine hizmet sunan bu meslek gruplarının durumu belirsizleştirilmiştir. Bunun yanı sıra, Bakanlığın merkez teşkilatı birimlerinde istihdam edilmek üzere, Aile ve Sosyal Politikalar Uzmanı ve Uzman Yardımcıları ile Aile ve Sosyal Politikalar Denetçileri ve Denetçi Yardımcıları kadroları getirilmektedir (Madde 31). Sosyal hizmet ve sosyal yardım alanında hem nitelik hem de nicelik olarak yetersiz personelle hizmet sunan sosyal hizmet kuruluşlarının personel sayısının arttırılması yerine, kariyere yönelik uzmanlık kadroları oluşturulması ne derece doğru bir girişimdir?
Sosyal hizmetler ve sosyal yardımlar alanındaki dağınık yapıyı ortadan kaldırmak ve daha etkin hizmet sunmak iddiasıyla kurulan Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı, bu haliyle, bürokratik yapıyı daha da arttırabilecektir. Oluşturulan yeni kadrolarla (bakan yardımcısı, müsteşarlar, uzmanlar) hizmet amaçlı olmak yerine hizmet “araç” haline getirilmekte, sosyal hizmetler ve sosyal yardımlar alanında, kariyere yönelik yeni kadrolar oluşturulması düşüncesi akla gelmektedir. Müsteşar yardımcısı kadrolarına, alanda sözü geçen sosyal hizmet akademisyenlerin atanması, işgörenlerin tereddütlerini giderecek, geri bildirimler sağlayacak ve örgütsel gelişmelere, düzeltmelere bilimsel bir temel teşkil edecektir.
SHÇEK taşra teşkilatında çalışan personelin il özel idarelerine aktarılması, personelin özlük haklarında belirsizlikler getirmesiyle, oldukça hassas olan çalışanların, zaten zor olan bir hizmeti belli ölçülerde tükenmişlik seviyelerinde yürüttüğü bilindiğinden verimliliği, moral-motivasyonu olumsuz yönde etkilemiş ve işgörenlerde statü kaybı algılaması oluşmuştur. Sürecin uzaması, bu negatif etkileşimi daha da derinleştirmektedir.
KHK ile taşrada bulunan İl Müdürlükleri dışındaki kuruluşlar da İl Özel idarelerine devredilmesi çok doğru bir karar olarak görülmemekle birlikte, diğer taraftan yerelleşmenin ve yerinden yönetimin daha etkili ve hızlı sonuçlar verdiği dikkate alınarak bakanlığın taşra teşkilatının direkt olarak valiliklere bağlanması daha doğru olabilecektir. Çünkü özel idaresi sosyal hizmet alanında profesyonel bir kurum olmadığından, bütüncül hizmetler açısından işleyişinin yetersiz kalacağı dikkate alındığında ulusal sosyal hizmet politikasına katkı vermekten uzak olacağı ve sorunların ortaya çıkacağı söylenebilir. Oysa valilikler, zaten SHÇEK’le birlikte hizmetleri yürüttüğünden, sosyal hizmetlerden sorumlu vali yardımcıları, yerel ölçekte ciddi aksiyonlar, dönüşümler ve stratejiler planlayabilecek denli bilgili ve deneyimlidirler. Diğer taraftan sosyal hizmet kuruluşlarının il özel idarelerine devredildikten sonra çalışma ortamı daha bir politize olacağı, politika ve politikacıların daha fazla söz sahibi olduğu bu yapı içinde çalışanlar ve hizmet alanlar yönetime hakim olan siyasal bakış açısı ile değerlendirileceği, liyakat denilen özelliğin zaten yeterince bulunmadığı SHÇEK’ten sonra böyle bir yapının olumsuzlukları devam ettireceği endişeleri dikkate alınmalıdır.
SHÇEK bünyesinde hizmetlerin tek elden yürütülmesi ve yönetilmesi devri biteceğinden, dezavantajlı kesimlere götürülen hizmetler parçalanacak; siyasi kadrolaşama daha da hızlanacak ve siyasi vesayet artacak gerek çalışanlar ve gerekse hizmet alanlar bakımından daha politik bir ortamın oluşması kaçınılmaz hale gelebilecektir. Oysa, sosyal hizmet meslek örgütünün ve akademisyenlerin resmi otoritenin keyfi düzenlemeleri ve liyakattan uzak atamaları, yönetim yanlışları üzerindeki etki ve katkısının yükseltilmesi “yönetişim” olgusunu işlevsel kılacak ve örgütsel gelişmeye çarpan etkisi yapacaktır.
Bütün bu yorumlar bir yana; SHÇEK’in yeni bakanlığa devredilmesi ve bakanlar kurulunun kararıyla bütün bu ayrıntılı belirsizliklerin hangi usül ve esaslarla gerçekleşeceğinin ortaya çıkması, çok daha doğru tespitler ve önerilerde bulunabilmeyi kolaylaştıracaktır. Ancak şunu belirtmek gerekir ki “sosyal sorunları” çözebilmek için, sosyal alanı modern anlamda önemseyen ve bilimsel anlamda ele alan kararlı bir politik irade, güçlü bir sosyal politika, güçlü bir örgütsel yapı ve özellikle sosyal hizmet uzmanı vb. olarak güçlü bir insan kaynağı sağlayabilen bir ele alış gerekmektedir. Bu yapı kurulduktan sonra, hizmetlerin yerelleşme yoluyla il özel idarelerinde yürütülmesi, süreç içerisinde yasal-örgütsel düzeltmelerin yapılabilmesi çok da zor olmayacaktır. Yani önemli olan, makro düzeyde sorunu bilimsel olarak ele alış ve modern ülkelerin sosyal alanı yapılandırdığı güçlü yapıların oluşturulabilmesidir.
III.I. Öneriler
- Özellikle büyük metropoller olan İstanbul, Ankara, İzmir başta olmak üzere göç, gecekondulaşma, yoksulluk ve işsizlik sorunun boyutlarının ne kadar geniş çaplı olduğu görüldüğünden, “yoksulluk, işsizlik, göç ve sosyal sorunları” belirlemeye yönelik ayrıntılı, sosyal doku haritasının çıkartılması gerekmektedir. Çünkü İstanbul ölçeğinde hizmetlerin niteliği ve niceliğini belirleyecek olan veri, ne kadar sayıda insanın ne tür sorunları ve gereksinimleri olduğunun belirlenmesidir.
- Sosyal sorunların daha çok kırdan kente göçe dayalı olarak yaşanan bir gerçeklik olarak, aile içi şiddet, yoksulluk, işsizlik, ihmal gibi birçok değişkenle ilişkili olduğu ortaya çıkartılmış olup bu açıdan; ailelerin işlevsiz hale gelmesini engellemek amacıyla ailelere yönelik hizmetlerin, sorunun karmaşıklığına yanıt verecek biçimde tasarlanması önem göstermektedir. Özellikle yoksulluk vb. riskler altında yaşayan tüm ailelere ve çocuklara yönelik politikalar geliştirilmelidir. Çocuklarına bakabilmeleri için yoksul ailelere, kira yardımı ve doğrudan gelir desteği sağlanmalı, ‘çocuk sorunu’ üzerine üst düzeyde politika anlamında odaklanılarak, artık kangren haline gelmiş bu soruna, toplumumuzun geleceği için radikal bir şekilde müdahale edilmelidir. Çünkü, erken çocukluk dönemindeki yaşam koşulları, çocukların beyinsel gelişimini fazlasıyla etkilemektedir. Bu yolla, sağlık, öğrenme, sosyal davranış vb. konularında yetişkinlikte insanın iyilik haline etki eden birçok faktör erken çocukluk döneminde şekillenmektedir. Bu araştırmada, çocukların daha sonraki yaşamlarında telafi edilemeyecek birçok unsurun çocukluk döneminde bulunduğu gerçeğinden hareketle, devletin birincil ve ikincil risk altındaki tüm çocuklara ve ailelerine yönelik ‘erken müdahale’ programları geliştirmesinin önemi ve gereği tartışılmaz bir biçimde ortaya çıkmıştır.
- Göç yoluyla büyük şehirlere gelen ve uyumsuzluk, işsizlik vb. risk faktörleriyle başa çıkamayan ailelerin ve kırsal kesimin iticiliğinde çıkış noktası bulmakta zorlanan ailelerin, çocuklarını kurum bakımına verme potansiyelleri ve yoksulluk vb. sebeplerden aile içi şiddet yaşama, işlevsiz kalma riskleri yüksek olduğu anlaşıldığından, özellikle bu yönde önleyici sosyal hizmet programları devreye sokulmalıdır.
- Aile merkezli ve çocuk odaklı sosyal hizmet müdahaleleriyle, ailelerin sahip olduğu güçler, psikososyal beceriler belirlenerek bunların geliştirilmesi yoluyla toplumsal düzlemde ailelerin daha güçlü hale geleceği öngörülmektedir. Bunun için büyük şehirlerde ilçe düzeyinde sosyal hizmet merkezlerinin yaygınlaştırılması, aile içi şiddetin, çocuk ihmal ve istismarlarının önlenebilmesi için yeterli sayıda sosyal hizmet uzmanı ve psikologun istihdam edilmesi yoluyla, tüm ilçeler düzeyinde sorun gruplarına rehberlik hizmeti için “İlçe Sosyal Hizmet Büroları” oluşturulmalıdır.
- A.B.D’de 2007 yılında 3 milyon çocukla ilgili ihbar ya da müracaatla ilgili sosyal inceleme ve ev ziyareti gerçekleştirilmiş, bunlardan 700 bininde çocuk ihmal-istismarı rapor edilmiştir. Ülkemizde, 70 milyon nüfusa rağmen bir yılda yapılan sosyal inceleme sayısının on bini geçmediği düşünülmektedir. Oysa çocuk ihmal ve istismarlarının yaşanmaması için binlerce sosyal hizmet uzmanının müracaat beklenmeksizin risk altında yaşayan ailelere yönelik ev ziyaretleri yoluyla sosyal incelemelerde bulunması ve politik iradenin de ailelerin yoksunluklarını önleyici enstrümanlar geliştirerek, problem çözme odağında sosyal hizmet uygulamalarını zenginleştirmesi gerekmektedir.
Dr. İsmet Galip YOLCUOĞLU / Sosyal Hizmet Uzmanı
KAYNAKÇA
Acar, H. (2006). Sokak Çocuklarına Yönelik Hizmetlerin Değerlendirilmesi: Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Örneği. Ankara: Hacettepe Üniversitesi Sosyal Hizmetler Yüksekokulu, (Yayınlanmamış Doktora Tezi).
Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının teşkilat ve görevleri hakkında 633 sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 8 Haziran 2011 tarih ve 27958 mükerrer sayılı Resmi Gazete.
Ashman, K. K. ve Hull, G. H (1999). Understanding Generalist Practice. Chicago: Nelson Hall Publisher.
Barker, R. L. (2003). The Social Work Dictionary. Silver Spring, Md: NASW Press.
Barut, Y., Balcı, T. (1999). Yetiştirme Yurdu ile Ailesi Yanında Kalan Öğrencilerin Kişisel ve Sosyal Uyum Düzeylerinin Okul Başarılarına Etkisi. I. İstanbul Kurultayı Bildiriler Kitabı. İstanbul Çocukları Vakfı Yayın No:2, ss. 459-467.
Bıyıklı, L. (1982). Yetiştirme Yurduna Yuvadan Gelen 7-11 Yaş Çocukların Zihinsel ve Psiko-Sosyal Gelişimlerinin İncelenmesi. (Yayımlanmamış Doçentlik Tezi). Ankara Üniversitesi.
Cılga, İ. (1999). Türkiye’de Çocuk Hakları Çalışmaları. B. Onur (Ed.), Cumhuriyet ve Çocuk 2. Ulusal Çocuk Kültürü Kongresi. Ankara Üniversitesi Çocuk Kültürü Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayınları, No: 2.
Çamur Duyan, G. (2000). Aile İşlevleri ile Ailenin Sosyal Demografik ve Ekonomik Nitelikleri ve Yaşam Döngüsü Arasındaki İlişkiler. Ankara. H.Ü. SHYO, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi).
Çengelci, E. (1998). Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu, Ankara.
Çocuk Haklarına Dair Sözleşme (1997). T.C. Başbakanlık Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Yayını, Ankara.
Çocuk Koruma Kanunu. (ÇKK). 5395 Sayılı Kanun. 03.07.2005.
Devlet Denetleme Kurulu (DDK), (2003). Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Çalışmalarına İlişkin Rapor. Ankara.
Department of Health (2000). Framework for the Assesment of Children in Need and Their Families. London.
Dumon, W. (1991). Avrupa Topluluğu Ülkelerinde Aile Politikaları. W. Dumon (Der.), T. C. Başbakanlık Aile Araştırma Kurumu Yayınları No. 69, Ankara.
Duyan, V. (2003b). Sosyal Hizmetin İşlev ve Rolleri. Toplum ve Sosyal Hizmet. Ankara: H.Ü. SHY Yayını, Volume 14(2): 1-22.
Fraser, W. M. (1997). Risk and Resilience in Childhood an Ecological Perspective. Nasw Press, Washington.
Gökçe, B. (1971). Memleketimizde Cumhuriyet Devrinde Kimsesiz Çocuklar Sorunu ile İlgili Tutumun Sosyolojik Mukayeseli Tahlili ve İzahı. Ankara: T.C. SSYB Sosyal Hizmetler Genel Müdürlüğü Yayınları, Yayın No: 55.
Holland, S. (2004). Child and Family Assesstment in Social Work Practice. Sage Publicatons.
Kamerman, S. B. ve Kahn, A. J. (2001). Child and Family Policies in The United States at The Opening of The Twenty-First Century. Social Policy ve Administration, Vol. 35 No. 1, pp. 69-84.
Kontaş, Y. M. (1992). Çeşitli Ülkelerde ve Türkiye’de Aile Politikası Uygulamaları ve Türkiye İçin Politika Önerileri. Devlet Planlama Teşkilatı Sosyal Politika Genel Müdürlüğü, Araştırma Dairesi Başkanlığı, Uzmanlık Tezi.
Little, M. (1997). The Re-Focussing of Children’s Services. N. Parton (Ed.), Child Protection and Family Support. London: Routledge. pp. 25-38.
Müftü, G. (1997) Çocuk Haklarına Dair Sözleşme. Emniyet Genel Müdürlüğü Küçükleri Koruma Hizmetleri Yönetici Seminer Notları, T.C. Emniyet Genel Müdürlüğü, Yayın No.3, 17-24, Ankara.
Nazlı, S. (2003). Aile Danışmanlığı. Ankara: Anı Yayıncılık, 3. Baskı.
Okay, C. (1999) Belgelerle Himaye-i Etfal Cemiyeti: 1917-1923. İstanbul: Şule Yayınları.
Özbek, N. (2002). Osmanlı İmparatorluğunda Sosyal Devlet: Siyaset, İktidar ve Meşruiyet. 1876-1914. İstanbul: İletişim Yayınları.
SHÇEK Çocuk Koruma Sisteminin Değerlendirilmesi. (2006). Nihai Rapor, Sosyal Araştırmalar Merkezi (SAM), Ankara.
SHÇEK Genel Müdürlüğü 2007 Yılı Faaliyet Raporu.
SHÇEK Genel Müdürlüğü, Web Sitesi.
Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu (SHÇEK) Kanunu. 2828 Sayılı Kanun. Resmi Gazete. 18059, (27 Mayıs, 1983).
Uluğtekin, S. (1991). Hükümlü Çocuk ve Yeniden Toplumsallaşma. Ankara.
Uluğtekin, S. (1993). Çocuk Mahkemeleri ve Sosyal Hizmet Kuruluşları. M.Ü. Adliye ve Çocuk Suçluluğu Sempozyumu, İstanbul.
Uluğtekin, S. (1993). Çocuk Yuvaları: Uygulamanın Son Araştırmalar Işığında Değerlendirilmesi. Hacettepe Üniversitesi SHYO Dergisi. 11, 1-2-3: 35-56.
Uluğtekin, S. (2001). Yirminci Yüzyılda Türkiye’nin Çocukları: Sorunlar ve Beklentiler. Sosyal Hizmette Yeni Yaklaşımlar ve Sorun Alanları: Prof. Dr. Nihal Turan’a Armağan. H.Ü. SHYO Yayın. No:8, ss. 7-19, Ankara.
Uluğtekin, S., Cılga, İ. ve İl S. (2002). Çoğulcu Demokratik Toplum İçin Aile Eğitim Projesi. Aile ve Toplum Dergisi, 2(5), 29-35.
Uluğtekin, S. (2004). Çocuk Mahkemeleri ve Sosyal İnceleme Raporları. Ankara: Türkiye Barolar Birliği Yayınları. İkinci baskı, Yayın. No: 71.