Son birkaç yılda "Kamu Yönetimi Reformu" ya da "Yerel Yönetim Reformu" başlığı altında merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki görev paylaşımını yeniden düzenlemeyi öngören kapsamlı bir "reform" programı yasalaştırıldı. Bu kapsamda çıkartılmaya çalışılan en kapsamlı yasa Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Yasa Tasarısı oldu. Bilindiği üzere, bu tasarı, Anayasa‘ya aykırı hükümler taşıması nedeniyle Cumhurbaşkanı tarafından yeniden görüşülmek üzere parlamentoya geri gönderildikten sonra kadük oldu. Ancak, reform paketinin diğer yasaları olan 22 Temmuz 2004 tarih ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası, 3 Temmuz 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Yasası ve 22 Şubat 2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Yasası çıkartılarak yürürlüğe kondu. Yerel Yönetim Reformu‘nun devletin örgütlenme ilkelerini ve kurumsal yapılanmasını çok kapsamlı bir dönüşüme uğratmayı öngören düzenlemelerinden önemli bölümü Anayasa‘ya aykırılık gerekçesiyle yürürlüğe konamasa da, kamu hizmetlerinin görülüş yöntemlerine ilişkin önemli bir bölümü de yasalaştırılmış oldu. Böylece, yerel yönetimler alanında bugüne kadar daha "kısmi" bir biçimde yürütülen özelleştirme politikalarının yasal bir temel kavuşturulduğu görülmektedir.
İlgili yasalardan, 5393 sayılı Belediye Yasası‘nın 15., 18. (j) ve 67. maddelerinde, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Yasası‘nın 10. ve 12. maddelerinde ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Yasası‘nın 10. (i) ve 50. maddelerinde, yerel yönetimlere, yasayla öngörülen alanlarda "idarenin sorumluluğu saklı kalmak kaydıyla" kamu hizmetlerini özel sektöre, sivil toplum örgütlerine, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ve üniversitelere gördürme olanağı tanınmaktadır. Yasa maddelerinin gerekçelerinde de, bu düzenlemelerle, kamu hizmetlerinin kapsamı daraltılmaksızın, kamu hizmetlerinin yürütülüş biçimlerinin zenginleştirilip çeşitlendirilmesinin amaçlandığı belirtilmektedir. Böylece, kamu hizmetlerinin, "piyasa faaliyeti" statüsüne kavuşturma yoluna gidilmeksizin metalaştırılmasının öngörüldüğü görülmektedir. Yasa maddelerinde kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesinin "klasik" biçimleri olan "imtiyaz sözleşmesi", "ruhsat", "yap-işlet-devret" (YİD) ve "yap-işlet" (Yİ) yöntemleri yanı sıra "işletme hakkı devri", "kiraya verme" ve "hizmet satın alma" biçimleri sayılmaktadır. Böylece, kamu hizmetlerinin, "kamu hizmetinin özel kişiye gördürülmesi" yoluyla özelleştirilmesi ve metalaştırılması öngörülmektedir.
Böylece, Yerel Yönetim Reformu kapsamında, merkezi devlet tarafından yürütülen kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere aktarılması konusundaki çabalar tam olarak gerçekleştirilemese de, yerel yönetimlerce yerine getirilen kamu hizmetlerinin özelleştirilmesi çabalarının yasal temele kavuşturulduğu görülmektedir. Kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesi çabalarının meşrulaştırılabilmesi için, hizmetlerin kamu örgütlenmesi eliyle değil de "özel kişilere gördürme" yoluyla yerine getirilmesinin "teknik" bir sorun olarak sunulduğu, böylece hizmetlerin kalitesinin arttırılıp, maliyetlerin ve fiyatların düşürülmesinin sağlanacağının ileri sürüldüğü görülmektedir (Gözler, 2003: 344, 396-399). Neoliberal yaklaşım, bu doğrultuda, kamu hizmeti alanındaki özelleştirme anlayışına dayalı politikaları, "hizmetlerin örgütsel işleyiş sürecindeki sorunlar", "verimlilik-maliyet sorunları" ya da "teknolojik değişimler" ile açıklamakta, içinde bulunduğumuz "küreselleşme" sürecinde yaşanan değişimlerin, kamu hizmeti alanlarında önemli reformlar gerçekleştirmeyi zorunlu kıldığı savını ortaya atmaktadır. Bu görüş, devletin ekonomiye yönelik müdahalelerinin devletin mali krizine, devletin mali krizinin de ekonomik ve toplumsal krizlere yol açtığı, bu nedenle de "kamu yararı"na aykırı olduğu görüşü ile tamamlanmaktadır. Bu yaklaşıma göre, toplumsal faydanın en yüksek düzeye çıkartılıp kamu yararının sağlanabilmesi için piyasa mekanizmasının yaygınlaştırılması ve "devletin ekonomiden elini çekmesi" gerekmektedir. Zira, kamu hizmetlerinin kalitesinin arttırılıp, maliyet ve fiyatların aşağı çekilmesi ve böylece "tüketicilerin korunması" ancak özelleştirme yoluyla sağlanabilir. Görüldüğü üzere, neoliberalizm, kamu yararının "tüketicilerin korunması" yoluyla, tüketicilerin korunmasının da ancak hizmetlerin özel sektör eliyle yerine getirilmesi yoluyla sağlanabileceğini ileri sürmektedir.
Kanımızca, neoliberalizm tarafından ileri sürülen bu savlar, sermayenin yeni yatırım arayışları sonucunda gündeme gelen özelleştirme politikalarını meşrulaştırmak üzere geliştirilmiş ideolojik argümanlardır. Bu nedenle de, kamu hizmetlerinin özelleştirilmesinin bölüşüm ilişkileri açısından sermaye lehine ve emekçi sınıflar aleyhine sonuçlar doğurduğu gerçeğinin üzerini örtmektedir. Neoliberal yaklaşımın bu ideolojik mistifikasyonunun gerçekleştirilmesinde, kamu hizmetlerinin farklı görülüş biçimlerinin bölüşüm ilişkilerine ilişkin önemli sonuçları olduğu gerçeğinin gizlenmesinin önemli bir rolü bulunduğu görülmektedir. Bu nedenle, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi için kullanılan farklı yöntemlerin bölüşüm ilişkilerine ilişkin önemli sonuçları bulunduğunun gösterilmesi özel bir önem kazanmaktadır. Dolayısıyla, kamu hizmetlerinin görülüş yöntemlerinin "bölüşüm" odaklı bir biçimde yeniden sınıflandırılması gerekmektedir. Zira, idare hukuku literatüründe yerleşiklik kazanmış "klasik" sınıflandırma biçimi, kamu hizmetlerinin farklı görülüş yöntemlerinin bölüşüm ilişkilerine ilişkin önemli farklılıklar doğurduğu gerçeğini gözlerden saklamaktadır.
Kanımızca, bu türden bir sınıflandırma için iki temel ölçütten hareket edilebilir: (1) Kamu hizmetinin kâr amaçlı olup olmaması, (2) kamu hizmetinden yararlanan yurttaşlardan hizmetten yararlanmaları karşılığında belirli bir bedel talep edilip edilmemesi. Bilindiği üzere, kamu hizmetinin kâr amaçlı olup olmamasını hizmetin kamu örgütlenmesi eliyle mi yoksa özel kişiler eliyle mi gördürüleceği belirlemekte, hizmet kamu eliyle yerine getirildiğinde kâr amacı güdülmezken özel kişilerce yürütülen kamu hizmetlerinde kâr amacı güdülmektedir. Diğer yandan, kamu hizmetinin finansmanının devlet bütçesinden mi yoksa "fiyatlandırma" yoluyla mı karşılandığı da, bölüşüm ilişkileri açısından büyük önem taşımaktadır. Kamu hizmetlerinin sınıflandırılmasında böylesi bir bakış açısından hareket edildiğinde aşağıdaki dörtlü sınıflandırmaya ulaşmak olanaklı görünmektedir:
1. Kamu Hizmetinin Doğrudan Kamu Örgütlenmesiyle Görülmesi Yöntemi: Sosyal devlet anlayışına en uygun yöntem olan kamu hizmetlerinin doğrudan kamu örgütlenmesi eliyle yerine getirilmesi yöntemi, bu nedenle sosyal hakların geliştirilmesini hedefleyen yaklaşımların en ağırlık verdiği yöntem olma özelliği taşır. Kamu hizmeti literatüründe "emanet yöntemi" olarak anılan kamu hizmetinin doğrudan kamu tarafından yerine getirilmesi durumunda, hizmetin finansmanı "kamusal" nitelik taşır. Hizmetin finansmanının kamusal olarak sağlanması, yurttaşların hizmetin finansmanına katkısının herkesin gelir, tüketim ve servetleri ölçüsünce verdiği vergiler aracılığıyla olması anlamına gelir. Hizmetin gerektirdiği harcamaların bütçeden karşılandığı bu finansman yöntemi, farklı gelir, tüketim ve servet düzeyindeki yurttaşlara eşit hizmet sunumu sağlanmasına olanak tanır. Bu yöntem, bütün yurttaşlara gelir düzeyine bakılmaksızın temel gereksinimlerini karşılama olanağı sağladığından, kamu hizmetlerinin sınıfsal uçurumların dengelenmesi işlevi görmesine olanak tanır. Bu yöntemin bir başka özelliği, hizmetten kâr amacı güdülmemesidir. Dolayısıyla, "emanet yöntemi"yle yerine getirilen kamu hizmetlerinde kâr amacı taşımama ve bütçe yoluyla finansman en temel özelliklerdir. Daha çok "sosyal devlet" anlayışına uygun olan bu yöntem, sosyal hakların geliştirilmesini savunan yaklaşımlar tarafından olabildiğince bütün kamu hizmetlerine yaygınlaştırılmak istenirken, liberal yaklaşım bu yöntemin yalnızca "kolluk" hizmetleriyle sınırlı olarak kullanılmasını savunur. Zira, kamu hizmetlerini kâr amaçlı hale getirmek isteyen liberal yaklaşım için, bu yöntem pek de elverişli olmamaktadır.
2. Kamu Hizmetlerinin Kamu Eliyle Görülüp, Kullananların Ödediği Bedellerle Finanse Edilmesi Yöntemi: Kamu hizmetinin görülüş yöntemlerinden ikincisinde de hizmet doğrudan kamu örgütlenmesiyle yerine getirilmekle birlikte, finansman yöntemi farklılık göstermektedir. Bu yöntemde, hizmetin finansmanı ağırlıkla hizmeti kullananlardan, kullanma karşılığında alınan bir bedelle sağlanmaktadır. Ancak, bu bedel saptanırken iki temel ilkeden hareket edilmektedir. Öncelikle hizmetin karşılığı olarak alınan bedel kâr içermemeli, bedel hizmetin maliyeti kadar ya da maliyetinden daha az bir miktar olarak belirlenmelidir. İkinci olarak da, hizmeti gören kamu idaresinin/kurumunun görev zararlarının (zira, hizmetin bedelinin maliyetin altında belirlenmesi durumunda hizmet sübvanse edilmiş olmaktadır) bütçeden karşılanmasıdır. Böylece, bu yöntem, kâr amacı taşımama özelliği ile kamu hizmetlerinin en temel özelliklerinden birine sahip olmakla birlikte, hizmetin finansmanının kullananlardan alınan bedelle sağlanması özelliğiyle önemli bir farklılık taşımaktadır. Bu yöntemde, hizmetten yararlananlar, bu yararlanma karşılığında bir bedel ödediğinden ve bu bedel saptanırken kişilerin gelir ve servet düzeyi gözönünde bulundurulmadığından, hizmetin finansman yöntemi sınıfsal uçurumların dengelenmesi özelliği taşımamaktadır. Dolayısıyla, hizmetin fiyatlandırılarak kullananların ödeyeceği bedelle finanse edilmesi yöntemi, bütçe yoluyla finansman yönteminden, üst sınıflardan alt sınıflara gelir transferi gerçekleştirme özelliği taşımama özelliğiyle ayrılmaktadır. Bu yöntemde, yalnızca hizmetin kâr amaçlı olmaması ve kullananlardan alınan bedelin maliyeti geçmemesi nedeniyle, hizmetin yerine getiriliş yönteminin sosyal boyutu sınırlı kalmaktadır.
3. Kamu Hizmetlerinin Özel Kişilerce Yerine Getirilmesi Yöntemi: Başlıcaları "imtiyaz sözleşmesi", "ruhsat", YİD ve Yİ yöntemleri olan kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesi yöntemleri, hizmetin kamu örgütlenmesi eliyle görülmesi yöntemlerinden temelde hizmetin kâr amaçlı olması özelliğiyle ayrılır. Hizmeti yerine getiren özel şirketin, hizmeti kâr amacıyla yerine getirdiği ve hizmetin fiyatının maliyet yanı sıra "makul" düzeyde bir kârı içerdiği genel kabul gören bir uygulamadır. Dolayısıyla, bu özelliğiyle, kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesi yöntemleri daha baştan hizmeti metalaştırmakta, kamu hizmetinin en temel özelliklerinden biri olan "kâr amaçlı olmama" özelliğini taşımamaktadır. Bu yöntemlerin ikinci önemli özelliği de, hizmetin finansmanının yararlananların hizmetin karşılığı olarak ödediği bedelle sağlanmasıdır. Dolayısıyla, bu yöntemde, bütçe yoluyla finansman yolunun taşıdığı "gelir dağılımını düzeltme" özelliği de bulunmamaktadır. Haliyle, özel kişilere gördürülen kamu hizmetlerinde, hem hizmet metalaşmakta hem de üst sınıflardan alt sınıflara gelir transferi gerçekleştirme özelliği bulunmamaktadır. Özel kişilere gördürülen kamu hizmetlerinde öngörülen tek sosyal boyut, hizmeti yerine getiren şirketin kârının aşırıya kaçmaması ve makul düzeyde tutulması için fiyatların serbest bırakılmayıp, kamuya fiyat belirleme yetkisi tanınmasıdır. Ayrıca, hizmetin şartnameye uygun bir biçimde yerine getirilmesi için devlete bazı düzenleyici yetkiler de tanınmaktadır.
4. Kamunun Özel Kişilerden Hizmet Satın Alması Yöntemi: Hizmet satın alma yönteminde de hizmet asıl olarak özel kişi tarafından yerine getirilmekte ve özel kişi bu hizmeti karşılığında kâr elde etmektedir. Dolayısıyla, bu yöntemde de hizmetin bedeli maliyet yanı sıra kâr içermekte, hizmet metalaşmaktadır. Ancak, finansman yöntemi, kamu hizmetinin özel kişilere gördürülmesi yöntemlerinden farklı olarak, genellikle "kamusal" özellik taşımaktadır. Bir başka deyişle, kamu, hizmeti doğrudan üretmek yerine özel kişiden satın almakta, bunun bedelini de kamu kaynaklarından karşılamaktadır. Bu yöntemde, hizmetin finansman yönteminin, vergi politikalarının taşıdığı sosyal adalet ölçüsünce, gelir dağılımına kısmi bir iyileştirme sağlama olanağı bulunmaktadır. Zira, yurttaşların hizmetin finansmanına katkısı, gelir, tüketim ve servetleri ölçüsünce ödedikleri vergiler ya da sosyal sigorta fonları gibi kamusal mekanizmalar aracılığıyla olmaktadır. Buna karşılık, hizmeti yerine getiren şirket bu hizmeti karşılığında kâr elde ettiği için, bu yöntem kamudan özel kesime kaynak transferine yol açmaktadır (Güler, 2005: 99).
Kamu hizmetlerinin temel görülüş yöntemleri üzerine buraya kadar verilen bilgilerin de gösterdiği üzere, hizmetlerin hangi yöntemle yerine getirileceğine ilişkin tercihlerin bölüşüm ilişkileri açısından doğrudan sonuçları bulunmaktadır. Hizmetin yerine getirilmesi için seçilen yönteme göre hizmetin niteliği değişmekte, hizmetin "sosyal" boyutu artmakta ya da azalmaktadır. Dolayısıyla, kamu hizmetlerinin hangi yöntemle yerine getirileceği sorunu oldukça "politik" bir sorundur. Durum böyle olunca, kamu hizmetlerinin hangi yöntemle yerine getirileceği sorununun "teknik" bir sorun olduğunu ileri süren görüşlerin pek de "masum" olmadığı ortaya çıkmaktadır[3].
Gerçekten de, Yerel Yönetim Reformu kapsamında gerçekleştirilen ve "kamu hizmetlerinin görülüş yöntemlerini çeşitlendirip zenginleştirmek" iddiasıyla gündeme getirilen düzenlemeler, kamu hizmetlerini "faydalanan öder" ilkesi çerçevesinde örgütlenen "kâr amaçlı" faaliyetlere dönüştürmektedir. Neoliberal reformların bu özelliği, kamu hizmetlerini toplumsal eşitsizliklerin dengelenmesinin ve bunun için üst sınıflardan alt sınıflara gelir transferi yapılmasının bir aracı olmaktan çıkartırken, toplumsal kaynakların yeniden bölüşümüne ilişkin doğrudan sonuçlar doğurmaktadır. Bu değişim, aynı zamanda, devlete "yurttaşların genel, ortak ve zorunlu gereksinimlerinin karşılanması için kamu hizmeti üretilmesi" görevini yükleyen yaklaşımın gündemden düşüp, devletin işlevinin "piyasa ilişkilerinin düzenlenmesi" ile sınırlandırıldığı "düzenleyici devlet" anlayışının hayata geçirilmesi anlamına gelmektedir. Gerçekten de, devletin "ekonomiden elini çekmesini" ve yalnızca bireylerin faaliyetlerinin (özel girişim) ve bireyler arası ilişkilerin (piyasa mekanizması) düzenlenmesiyle sınırlı bir işlev yüklenmesini isteyen "düzenleyici devlet anlayışı", devleti ulusal savunma, güvenlik, adalet gibi işlevlerle sınırlı bir "kolluk gücü"ne dönüştürmeyi hedeflemektedir. Böylesi bir yaklaşımın devlet açısından "meşruiyet" sorunu doğurduğu açıktır.
SONUÇ
Bu çalışmada, son birkaç yılda yasalaştırılan Yerel Yönetim Reformu kapsamında yerel yönetimlerce yerine getirilen hizmetlerin özelleştirilmesini öngördüğüne dikkat çekilmeye çalışıldı. Reform yasalarının gerekçelerinde, yapılan düzenlemelerle kamu hizmeti alanının daraltılmasının amaçlanmadığı, "kamu hizmetlerinin görülüş yöntemlerinin zenginleştirilmesinin" hedeflendiği ileri sürülse de, bu "zenginleştirme" süreci esasen "kamu hizmetlerinin metalaştırılma yöntemleri" açısından ortaya çıkmaktadır. Gerçekten de, reforma esin veren yaklaşım kamu hizmetlerini güçlendirmeyi değil, metalaştırmayı hedeflemektedir. Bunun için de, kamu hizmetlerinin metalaştırılması konusunda "kamu hizmeti kapsamından çıkartarak piyasa faaliyeti kapsamına alma" yaklaşımı yerine, "kamu hizmetlerini özel kişilere gördürme" yaklaşımı benimsenmiş görünmektedir. Dolayısı ile, kamu hizmetlerinin farklı görülüş biçimleri, kamu hizmetleri açısından farklı metalaştırma biçimleri olarak ortaya çıkmaktadır. Yukarıda da açıklandığı üzere, reform paketi asıl olarak kamu hizmetlerinin özel kişilere gördürülmesini öngörmekte, bu da kamu hizmeti alanlarının sermayeye yeni yatırım alanları olarak açılmasını hedeflemektedir.
Çalışmada, yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde seçilen yöntemlerinin esas olarak hizmetlerin özelleştirilmesini öngördüğü belirtilerek, özelleştirme politikalarının kamu hizmetlerinin niteliğinde yaratacağı değişimlere ve bölüşüm ilişkileri açısından yaratacağı sonuçlara dikkat çekilmesi amaçlandı. Günümüzde gerçekleştirilen değişikliklerin, kamu hizmetlerini girişimcilerin "kâr amacıyla" yerine getirdiği faaliyetlere dönüştürdüğü, hizmetin faydasının bireyselleştirildiği, hizmetten yararlanmanın "kullanan öder" ilkesine göre düzenlendiği ve hizmetin finansmanı için bütçeden kaynak ayrılmasına son verildiği görülmektedir. Bu değişikliklerin, kamu hizmetlerini metalaştırdığı ve piyasa faaliyetlerinden pek az farkı olan faaliyetlere dönüştürdüğü açıktır. Dolayısı ile, düzenleyici devlet anlayışının egemen olduğu bir düzende, "yurttaş" kavramı ile "müşteri" kavramı arasında da pek az fark kalmaktadır. Dolayısı ile, yaşanan sürecin, yurttaşlara tanınan sosyal haklarda önemli bir kısıntıya yol açtığı ve sosyal hakları yurttaşlık haklarının bir parçası olmaktan çıkardığı görülmektedir. Böylesi bir sürecin, demokratikleşme açısından bir ilerleme sağlamadığı ve günümüzde hakim olan demokratikleşme retoriği ile uyumlu olmadığı açıktır.
NOTLAR
[1] Makalenin alındığı kaynak: Ataay, Faruk, "Yerel Yönetim Reformu ve Hizmetlerin Özelleştirilmesi", Yerel Yönetimlerde Dönüşüm Sempozyumu (bildiriler kitabı), Ankara: TMMOB Yayını, s. 373-380, 2007.
[3] Konunun daha geniş bir tartışması, literatürün geniş bir eleştirisi ve çeşitli sektör örnekleri konusunda bkz. Ataay (2007).
KAYNAKLAR
Ataay, Faruk, Neoliberalizm ve Devletin Yeniden Yapılandırılması: Türkiye‘de Kamu Reformu Üzerine İncelemeler. 2. Baskı, De Ki Yayınevi, Ankara, 2007.
Gözler, Kemal, "Kamu Hizmeti", İdare Hukuku, Cilt: 2 içinde. Ekin Yayınevi, Ankara, 2003.
Güler, Birgül Ayman, Devlette Reform Yazıları. Paragraf Yayınevi, Ankara, 2005.