Daha İyi Bir Küresel Düzen Nasıl Kurulur?: Belirsizlik Çağında Yeni Arayışlar
Küresel düzen gözlerimizin önünde bozuluyor. ABD gücünün göreli düşüşü ve buna eşlik eden Çin'in yükselişi, bir zamanlar ABD ve müttefiklerinin egemen olduğu kısmen liberal, kurallara dayalı sistemi aşındırdı.
KÜRESEL DÜZEN gözlerimizin önünde bozuluyor. ABD gücünün göreli düşüşü ve buna eşlik eden Çin'in yükselişi, bir zamanlar ABD ve müttefiklerinin egemen olduğu kısmen liberal, kurallara dayalı sistemi aşındırdı. Tekrarlanan finansal krizler, artan eşitsizlik, yenilenen korumacılık, COVID-19 salgını ve ekonomik yaptırımlara artan bağımlılık, Soğuk Savaş sonrası hiper küreselleşme dönemini sona erdirdi. Rusya'nın Ukrayna'yı işgali NATO'yu canlandırmış olabilir, ancak aynı zamanda Doğu ile Batı ve Kuzey ile Güney arasındaki ayrımı derinleştirdi. Bu arada, birçok ülkede değişen yerel öncelikler ve giderek daha rekabetçi hale gelen jeopolitik, ekonomik entegrasyona yönelik dürtüyü durdurdu ve küresel tehlikelere karşı ortak çözüm çabalarını yavaşlattı.
Bu gelişmelerin arasından doğacak yeni uluslararası düzeni şimdiden kestirmek güç. İleriye baktığımızda, giderek düşmanlaşan ABD ve Çin, yeniden silahlandırılmış bir Avrupa, içe dönük bölgesel ekonomik bloklar, jeopolitik hatlar boyunca bölünmüş bir dijital alan ve stratejik amaçlara dayalı ekonomik ilişkilerde artan silahlanma ile karakterize edilen, daha az müreffeh ve daha tehlikeli bir dünya hayal etmek zor değil.
Ancak ABD, Çin ve diğer dünya güçlerinin bazı alanlarda rekabet ettiği, bazılarında ise işbirliği yaptığı; ülkelere kendi acil ekonomik ve sosyal önceliklerini ele almaları için daha fazla hareket alanı sağlayan, aynı zamanda açık dünya ekonomisinin ana unsurlarını koruyarak silahlı çatışmaları önlemeye imkan sunan yeni ve daha esnek kuralların izlendiği daha iyi bir düzen de tasavvur edilebilir. Dahası, önde gelen güçlerin iklim değişikliğinin etkilerini sınırlamak, küresel sağlığı iyileştirmek, kitle imha silahları tehdidini azaltmak ve bölgesel krizleri birlikte yönetmek için aktif olarak birlikte çalıştığı bir dünya bile tahayyül edilebilir.
Böylesine yeni ve daha iyi huylu bir düzen kurmak, sanıldığı kadar zor değil. Bunun için New York Üniversitesi’nden Jeffrey S. Lehman, Çinli ekonomist Yang Yao ve Dani Rodrik tarafından küresel ilişkilerde daha yapıcı bir yaklaşımın haritasını çıkarmak üzere 2019’da düzenlenen bir forum olan ABD-Çin Ticaret Politikası Çalışma Grubu'nun çabalarından yararlanarak büyük güçler arasındaki ilişkileri yönlendirmek üzere basit, dört parçalı bir çerçeve önerilebilir. Bu çerçeve, en azından ilk başta, temel ilkeler üzerinde asgari düzeyde bir anlaşmayı varsayar ve ülkeler arasında ele alınması gereken sorunlara işaret eden bir kalıcı anlaşmazlıklar listesinin varlığını kabul eder. Bu çerçeve, (Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslararası rejimlerin yaptığı gibi) ayrıntılı bir kurallar dizisi dayatmak yerine, bir “meta-rejim” işlevi üstlenir. Yani rakip devletlerin ve hatta hasımların bir dizi mesele üzerinde anlaşma veya uzlaşma arayışına girebilecekleri bir müzakere sürecini yönlendirecek bir araç. Devletlerin aynı fikirde olmadıkları zaman, aralarındaki iletişimi sürdürebilecekleri, neden aynı fikirde olmadıklarını açıklayabilecekleri ve kendi çıkarlarını korumaya çalışırken başkalarına zarar vermekten kaçınmalarını teşvik edecek bir meta rejim.
Merkezi otoriteden yoksun bir dünyada rekabet teşvikleri her zaman mevcuttur ve büyük güçler şüphesiz birbirlerine ihtiyatla bakmaya devam edeceklerdir. Büyük güçler, ekonomik ve jeopolitik egemenliği birincil amaç haline getirdiklerinde, iyi huylu bir küresel düzen için beklentiler zayıflar. İnsanlar yerçekimi kuvvetini durduramazlar, ama sonunda yerçekiminin etkilerinin üstesinden gelmeyi öğrendiler ve göklere çıkabildiler. Aynı şekilde devletleri rekabete teşvik eden koşullar ortadan kaldırılamaz elbet, ancak siyasi liderler bunları hafifletmek için harekete geçebilirler.
Daha az kural, daha iyi davranış
1990'larda ortaya çıkan uluslararası düzen, büyük güç rekabetinin dinamikleri tarafından giderek daha fazla aşındı. Bununla birlikte, kurallara dayalı düzenin bozulmasının büyük güç çatışmasına yol açması gerekmiyor. Hem ABD hem de Çin ulusal güvenliğe öncelik verseler de bu durum, her ikisinin de paylaştığı ulusal ve uluslararası hedefleri önemsiz kılmıyor. Ayrıca tüm kaynaklarını askeri yeteneklere yatıran ve dolayısıyla eşitlikçi, müreffeh bir ekonomi ya da iklim geçişi gibi diğer hedefleri ihmal eden bir ülke, küresel bir güç olarak yola çıksa bile uzun vadede güvenli olmayacaktır. Bu durumda sorun, belirsiz bir dünyada güvenlik ihtiyacı değil, bu ihtiyacı karşılama biçimi ve devletlerin güvenlik ile diğer hedefleri dengelerken karşılaştıkları maliyetlerdir.
Batı merkezli mevcut düzenin, uluslararası güç ilişkilerini yöneten birçok siyasal güce hitap edebilmek için artık yeterli olmadığı giderek daha açık bir şekilde görülüyor. Gelecekteki dünya düzeninin Batı dışı güçleri de kapsaması, ulusal düzenlemeler ve uygulamalarla ilgili daha fazla çeşitliliğe müsamaha göstermesi gerekecek. Batılı politika tercihleri daha az geçerli olacak; hiper küreselleşme çağını tanımlayan ekonomiler arasında uyum arayışı daha fazla zayıflayacak ve her ülkeye kendi ekonomisini, toplumunu, siyasi sistemini yönetmede daha fazla hareket alanı tanımak gerekecek. Dünya Ticaret Örgütü ve Uluslararası Para Fonu gibi uluslararası kurumlar bu gerçeğe uyum sağlamak zorunda kalacaklar. Ancak bu baskılar daha fazla çatışma yerine yeni ve daha istikrarlı bir düzene yol açabilir.
Bizim bu yazıda önerdiğimiz dörtlü çerçeveye göre, büyük küresel güçlerin etkileşimlerini yönetecek ayrıntılı kurallar üzerinde önceden anlaşmaya varmaları gerekmiyor. Bunun yerine, aralarındaki ilişkide, tüm eylemlerin ve konuların dört genel kategoride gruplandırılacağı temel bir yaklaşım üzerinde anlaşmaları gerekiyor: Yasaklanmış eylemler; iki veya daha fazla devlet tarafından karşılıklı düzenleme gerektiren eylemler; bir devlet tarafından tek taraflı icra edilen eylemler ve son olarak çok taraflı katılım gerektiren eylemler. Bu dört parçalı yaklaşım, rakip güçlerin başlangıçta birbirlerine güvendiğini ve hatta hangi eylem veya konuların hangi kategoriye ait olduğu konusunda anlaştığını varsaymaz. Ancak anlaşmazlıkları, bu çerçeve içerisinde başarılı bir şekilde ele almak, zamanla güveni artırma ve çatışma olasılığını azaltma konusunda çok fazla katkı sunar.
İlk kategori yani yasaklanmış eylemler, Amerika Birleşik Devletleri, Çin ve diğer büyük güçler tarafından zaten geniş çapta kabul edilen normlara dayanacaktır. Dolayısıyla bu kategori, asgari olarak BM Şartı'nda yer alan taahhütleri (örneğin işgal yoluyla toprak edinme yasağı gibi), diplomatik dokunulmazlık ihlallerini, işkence kullanımını veya başka bir ülkenin gemilerine veya uçaklarına silahlı saldırıları içerir. Devletler ayrıca, kendi çıkarları için başkalarına zarar veren ekonomi politikalarından vazgeçmeyi de kabul edebilirler: Örneğin uluslararası ticarette tekel gücünün kullanılması ve kasıtlı para manipülasyonu gibi. Devletler bu yasakları belirli bir sıklıkta ihlal edecek ve hükümetler bazen belirli bir eylemin yerleşik bir normu ihlal edip etmediği konusunda anlaşamayacaklar. Ancak bu genel kategoriyi kabul ederek, kabul edilebilir eylemlerin sınırları olduğunu ve bunları aşmanın da sonuçları olduğunu kabul etmiş olacaklar.
İkinci kategori, devletlerin karşılıklı tavizler karşılığında kendi davranışlarını değiştirerek fayda sağlamaya çalıştığı eylemleri içerir. Açık örnekler arasında ikili ticaret anlaşmaları ve silah kontrol anlaşmaları sayılabilir. Rakip devletler, karşılıklı politika ayarlamaları yoluyla, ekonomik olarak birbirlerine fayda sağlayan veya belirli kırılganlık alanlarını ortadan kaldıran anlaşmalara varabilir; böylece kendilerini karşılıklı olarak daha müreffeh ve güvenli hale getirebilir; savunma harcamalarını farklı alanlara kaydırma fırsatı bulabilirler. Teorik olarak, ABD, Çin veya başka bir büyük gücün, karşı tarafın eşdeğer sınırlamaları karşılığında, belirli askeri konuşlandırmaları veya faaliyetleri (diğerinin topraklarına yakın keşif operasyonları veya diğerinin dijital altyapısını olumsuz yönde etkileyebilecek zararlı siber faaliyetler gibi) sınırlandırmayı kabul ettiği düşünülebilir.
Üçüncü kategori, iki devlet, karşılıklı yarar sağlayan bir pazarlığa ulaşamadığında, her iki tarafın da egemenlik ilkesiyle tutarlı, ancak önceden üzerinde anlaşmaya varılmış yasaklara tabi olarak, belirli ulusal hedefleri gerçekleştirmek üzere bağımsız eylemlerde bulunabileceğine işaret eder. Ülkeler, farklı ulusal öncelikler etrafında sıklıkla bağımsız ekonomik eylemlerde bulunurlar. Örneğin, yüksek hız limitleri, dünya piyasalarında petrolün fiyatını artırabilse; eğitim standartlarının iyileştirilmesi, beceri yoğun sektörlerde uluslararası rekabeti etkileyebilse de, tüm devletler kendi otoyol hız limitlerini ve eğitim politikalarını yerel tercihlere göre belirlemektedir. Ulusal güvenlik konularında, hasımlar veya jeopolitik rakipler arasında anlamlı anlaşmalara ulaşmak özellikle zordur ve bağımsız eylem normdur. Ancak iyi bir dünya düzeni için bu tür eylemlerin iyi kalibre edilmesi gerekir: İstikrarsızlaştırıcı bir askeri yığınak ve hatta açık çatışma riski taşıyan tırmandırıcı adımları önlemek için çözümler, eldeki güvenlik tehdidiyle orantılı olmalı ve bir rakibe zarar vermek veya onu cezalandırmak için tasarlanmamalı.
Elbette, bir ülkenin iyi ayarlanmış bir yanıt olarak gördüğü şey, bir rakip tarafından provokasyon olarak algılanabilir. Ayrıca bir rakibin uzun vadeli niyetlerine ilişkin en kötü senaryo tahminleri, ölçülü bir şekilde yanıt vermeyi zorlaştırabilir. Bu tür baskılar, ABD ile Çin arasındaki artan askeri rekabette açıkça belirgin. Yine de her ikisinin de bağımsız eylemlerini ve hedeflerini sınırlamak için güçlü teşvikleri var. Her ikisinin de büyük nüfusa, kayda değer servete ve büyük nükleer cephaneliğe sahip uçsuz bucaksız ülkeler olduğu göz önüne alındığında, hiçbiri diğerini işgal etmek veya siyasi sistemini değiştirmeye zorlamak için gerçekçi bir umut besleyemez. Karşılıklı bir arada yaşama, tek gerçekçi olasılık. Her iki tarafın da stratejik üstünlük kazanmaya yönelik topyekün çabaları, ellerindeki ulusal kaynakları önemli sosyal ihtiyaçlardan uzaklaştıracak ve işbirliğinden elde edilen potansiyel kazanımlardan mahrum ederek son derece yıkıcı bir savaş riskini artıracaktır.
Dördüncü ve son kategori, küresel düzeyde etkili eylemin birden fazla devletin katılımını gerektirdiği konularla ilgili. İklim değişikliği ve COVID-19 bu noktada bariz örnekler: Her iki sorunda da etkili bir çok taraflı anlaşmanın olmayışı, birçok devleti serbest davranışa sevk etti; bu da ilkinde aşırı karbon emisyonuna, ikincisindeyse aşılarla ilgili yetersiz küresel erişime neden oldu. Güvenlik alanında, Nükleer Silahların Yayılmasını Önleme Antlaşması gibi çok taraflı anlaşmalar, nükleer silahların yayılmasını sınırlamak için çok fazla şey yaptı. Herhangi bir dünya düzeni, nihayetinde çoğu devletin çoğu zaman nasıl davranacağını belirleyen normlara, kurallara ve kurumlara dayandığı için, birçok kilit meselede çok taraflı katılım vazgeçilmez olmaya devam edecek.
Bir bütün olarak bakıldığında, yeni bir küresel düzen için önerilen bu dörtlü çerçeve, rakip güçlerin basit bir "dost - düşman" ikiliğinin ötesine geçmesini sağlar. Şüphesiz devletler bazen bir rakibi zayıflatmak veya ona karşı kalıcı bir avantaj elde etmek amacıyla politikalar benimseyecektir. Dörtlü çerçeve, uluslararası politikanın bu özelliğini ne büyük güçler ne de diğerleri için tamamen ortadan kaldırmayacak. Ancak, ABD ve Çin gibi rakip güçleri, öncelikle ilişkilerini bu dört kategori etrafında çerçevelemek suretiyle kendi eylemlerini açıklamaya ve amaçlarını birbirlerine netleştirmeye teşvik edilecek ve böylece birçok anlaşmazlığı daha az sorunlu hale getirecektir. Ayrıca işbirliğinin zaman içinde güçlenme ihtimalini artıracaktır.
Bu yazı, Foreign Affairs’in Eylül/Ekim 2022 sayısında “How to Build a Better Order: Limiting Great Power Rivalry in an Anarchic World” başlığıyla yayınlanan analizin bir bölümünün çevirisidir. Çeviride editoryal düzenleme yapılmıştır.