T.C.
ANKARA ÜNĐVERSĐTESĐ SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
KAMU YÖNETĐMĐ VE SĐYASET BĐLĐMĐ (YÖNETĐM BĐLĐMLERĐ) ANABĐLĐM DALI
ĐRAN ĐSLAM CUMHURĐYETĐNDE KAMU YÖNETĐMĐ
Doktora Tezi
Tahereh Ahin
Tez Danışmanı
Prof. Dr. Birgül Ayman GÜLER
Ankara-2008
T.C.
ANKARA ÜNĐVERSĐTESĐ SOSYAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
KAMU YÖNETĐMĐ VE SĐYASET BĐLĐMĐ (YÖNETĐM BĐLĐMLERĐ) ANBĐLĐMDALI
ĐRAN ĐSLAM CUMHURĐYETĐNDE KAMU YÖNETĐMĐ
Doktora Tezi
Tahereh AHIN
Ankara-2008
T.C.
ANKARA ÜNĐVERSĐTESĐ SOSTAL BĐLĐMLER ENSTĐTÜSÜ
KAMU YÖNETĐMĐ VE SĐYASET BĐLĐMĐ (YÖNETĐM BĐLĐMLERĐ) ANABĐLĐM DALI
ĐRAN ĐSLAM CUMHURĐYETĐNDE KAMU YÖNETĐMĐ
Doktora Tezi
Tez Danışmanı: Prof. Dr. Birgül Ayman Güler
Tez Jürisi Üyeleri
Adı ve Soyadı Đmzası
………. ……….
………. ……….
………. ……….
………. ……….
………. ……….
………. ……….
Tez Sınavı Tarihi………
ĐÇĐNDEKĐLER
Sayfa No
ĐçindekilerI
Çizelge Listesi ve EklerIV
KısaltmalarV
GĐRĐŞ1
BĐRĐNCĐ BÖLÜM
ĐRAN ĐSLAM CUMHURĐYETĐNDE KAMU YÖNETĐMĐNĐN
YAPISI5
I. YÖNETSEL VE SĐYASAL AÇIDAN TARĐHSEL GELĐŞME 6
A. Đslam’dan Önce Đran’da Devlet Yapısı 7
B. Đslam’dan Sonra Đran’da Devlet Yapısı 12
1. Meşrutiyet’ten Önceki Dönem 12
2. Meşrutiyet dönemi 22
3. Pehlevi Dönemi 24
II. SĐYASAL YAPI 38
A. 1979 Anayasası 41
B. Merkezi Đktidar Organları 46
1. Uzmanlar Meclisi (Meclis-i Hubregan-e Rahbari) 46
2. Önderlik Makamı 46
3. Yasama 50
a. Đslami Danışma Meclisi (Meclis-i Şuraye Eslami) 50 b. Korucu Şura (Şuraye Nigehban) 54
4. Yürütme 56
5. Yargı 59
C. Şura Sistemi 61
III. YÖNETSEL YAPI 62
A. Đdari Sistemde devrimden Sonra Meydana Gelen Değişiklikler 63 1. Hükümet Şeklinde Yapılan Değişiklik 63 2. Devlet Teşkilatında Yapılan Değişiklik 63 3. Kamu Personel Yapısında Yapılan Değişiklik 65
B. Merkezi Hükümet 65
1. Cumhurbaşkanı 68
2. Bakanlıklar ve Bakanlar Kurulu 72
C. Merkezi Hükümetin Taşra Örgütlenmesi 75
1. Đl Örgütü / Vali (Ostandar) 76
2. Đlçe Örgütü/ Kaymakam (Farmandar) 78
3. Bucak Örgütü/ Bucak Müdürü (Bakhşdar) 78
D. Yerel Kuruluşlar 79
1. Yerel Đslami Şuralar 79
2. Belediyeler 87
3. Kısa Bir Yorum 90
IV. PLANLAMA SĐSTEMĐ 91
A. Đran’da Planlamanın Tarihçesi 92
B. Đran’da Planlama Dönemleri 98
1. Đkinci Savaş Sonrası: Ümran Planları (Barnamehaye Umrani) 98 2. Đslam Cumhuriyeti Dönemi: Kalkınma Planları (Barnamehaye
Tosee) 103
C. Yönetim ve Planlama Teşkilatı 110
1. Plan ve Bütçe Kurumu 110
2. Đdari Đşler ve Đstihdam Kurumu 111
3. Yönetim ve Planlama Teşkilatının Görevleri 111
V. PERSONEL YAPISI 114
A. Tanımlar 116
B. Sayılar 119
C. Kalkınma Planları Çerçevesinde Kamu Personel Rejiminde Öngörülen Değişiklikler (Đslam Cumhuriyeti Dönemi) 122
VI. DEĞERLENDĐRME 127
ĐKĐNCĐ BÖLÜM
ĐRAN ĐSLAM CUMHURĐYETĐ KAMU YÖNETĐMĐNDE REFORM ÇALIŞMALARI132 I. KAVRAMLAR VE REFORM ÇALIŞMALARININ TARĐHÇESĐ 134
A. Kavramlar 135
B. Đran’da Reform Çalışmalarının Tarihçesi 138
1. Kaçar Dönemi: Islahat ve Modernleşme Çabalarının
Başlaması 139
2. Meşrutiyet Devrimi: Đlk Anayasal Sisteme Geçiş 145
3. Pehlevi Dönemi 150
a. Birinci Pehlevi Dönemi (1925- 1941): Modern Đran’a
Doğru 150
b. Đkinci Pehlevi Dönemi (1942- 1979): Beyaz Devrim 155
II. DÖNEMLERE GÖRE KAMU YÖNETĐMĐ REFORMU 159
A. Kuruluş ve Tespit Dönemi (1979-1988): Đslamileşme Reformları 161 B. Rafsancani Dönemi (1989- 1997): Ekonomide Islahat 172
C. Hatemi Dönemi (1997- 2005): Siyasi Islahat 181
D. Ahmedinejad Dönemi (2005- ) 192
III. NEOLĐBERAL REFORMLARIN ĐNCELENMESĐ 198
A. Reformun Nedenleri ve Amacı 199
B. Reformun Araçları ve Kurumu 201
1. Reformun Araçları 201
a. Kalkınma Planları 203
b. Hükümet Programları 213
2. Reformun Kurumu 219
C. Reformun Sonuçları 222
D. Reformun Aktörleri 227
IV. ĐRAN ĐSLAM CUMHURĐYETĐ VE KÜRESELLEŞME 229
A. Küreselleşme Kavramı ve Tanımı 230
B. Küreselleşmeye Yönelik Farklı Yaklaşımlar 233
C. Küreselleşmenin Boyutları 237
D. Küreselleşme Sürecinde Đran 240
1. Ekonomi Alanında Küreselleşme 245
2. Siyasal ve Kültürel Alanda Küreselleşme 250
3. Dini Çoğulculuk 254
V. DEĞERLENDĐRME 256
SONUÇ 259
EKLER 264
KAYNAKÇA 274
ÖZET 290
SUMMARY 291
ÇĐZELGE LĐSTESĐ
Sayfa
Şekil 1. 1818 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı 16
Şekil 2. 1836 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı 17
Şekil 3. 1868 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı 18
Şekil 4. 1878 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı 19
Şekil 5. Đran Đslam Cumhuriyeti Anayasasında Yer Alan Temel Kurum ve Birimlerin Birbirleriyle Đlişkileri 44
Şekil 6. Düzene Uygunluğu Teşhis Konseyi 49
Şekil 7. Đran Đslam Cumhuriyeti Devlet Teşkilatı Şeması 67
Şekil 8. Đslami Şuraların Birbirleriyle Đlişkisi 87
Şekil 9. Yönetim ve Planlama Teşkilatının Örgütsel Şeması 113
Tablo 1. Đstihdam Yasası ve Diğer Đstihdam Kuralları Kapsamında Kamu Personel Sayısı 120
Tablo 2. Đstihdam Yasası ve Diğer Đstihdam Kuralları Kapsamında Kamu Personeli Cinsiyet Dağılımı 120
Tablo 3. Đş Yasasına Tabi Kamu Personeli Cinsiyet Dağılımı 121
Tablo 4. Đstihdam Yasası ve Diğer Đstihdam Kuralları Kapsamında Kamu Personeli Eğitim Durumu 122
Tablo 5. Dördüncü Kalkınma Planı Çerçevesinde Kamu Personel Sayısında Öngörülen Değişiklikler 127
Tablo 6. Dört Ülkede Đnsani Gelişmişlik Bakımından Kadınların Durumu 252
Tablo 7. Đran’da Küreselleşme Lehine ve Aleyhine Kişiler (Cinsiyet, Yaş ve Meslek Ayrımına Göre) 255
Ekler: Ek 1. Đran’da Kalkınma ve Planlamanın Takvimi 264
Ek 2. 1957-1974 Yılları Arasında Dünya Bankasının Đran’daki Proje Kredileri 265 Ek 3. 1991-2005 Yılları Arasında Dünya Bankasının Đran’daki Proje Kredileri 267 Ek 4. Devlet Teşkilatının Yapısı Konusunda Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planının Hükümleri 268
Ek 5. Đran Đslam Cumhuriyeti Hakkında Genel Bilgiler 272
Ek 6. Yararlı Olabilecek Adresler 273
KISALTMALAR
a.g.e. : adı geçen eser a.k. : aynı kaynak a.g.m. : adı geçen makale A.Ü. : Ankara Üniversitesi A.B. : Avrupa Birliği
ABD : Amerika Birleşik Devleti AĐD : Amme Đdare Dergisi Bkz. : Bakınız
C. : Cilt
DB : Dünya Bankası Der. : Derleyen
IMF : Uluslar arası Para Fonu
ĐRĐB : Đran Đslam Cumhuriyeti Devlet Radyo ve TV Kurumu ĐRNA : Đran Đslam Cumhuriyeti Resmi Haber Ajansı
No. : Number
SAVAK : Pehlevi Dönemi Gizli Đstihbarat Örgütü
s. : sayfa
TODAĐE : Türkiye ve Orta Doğu Amme Đdaresi Enstitüsü T.C. : Türkiye Cumhuriyeti
GĐRĐŞ
Çok eski bir medeniyete sahip olan Đran’ın yönetim ve idari yapısı da oldukça eski sayılmaktadır. Đslam öncesi dönemde bile Đran’da güçlü bir idari yapı mevcut olmuştur. 1979 yılında gerçekleşen bir halk ayaklanmasıyla şahlık dönemi sona ermiştir. 1979 devriminde rol alan aktörlerin, siyasi ve ideolojik görüşleri birbirinden oldukça farklı bulunmaktaydı. Yeni siyasal sistemin adı ‘Đslam Cumhuriyeti’ olana kadar oldukça sancılı ve karmaşık bir süreçten geçilmiştir. Bu süreçte, çeşitli ideolojilere mensup örgüt ve gruplar arasında ciddi bir iktidar mücadelesi yaşanmıştır.
1979 devriminden sonra kamu yönetiminin siyasal ve örgütsel yapısında köklü değişiklikler meydana gelmiştir. Tez’de öncelikle devrim sonraki yaklaşık on yıllık bir süreçte bu değişiklikler ve onları meydana getiren nedenler araştırılmıştır.
Bu dönem Đslam cumhuriyetinin kuruluşu ve tespiti dönemidir. Yürütülen çalışmalar tamamen yeni ve Đslami sistemin yerleştirilmesini amaçlamaktadır. Bu tezin iki amacı bulunmaktadır. Đslam cumhuriyeti anayasası ‘Velayet’i Fakih’ ilkesinden esinlenerek hazırlanmış bir anayasadır ve cumhuriyet, meşruluğunu Đslam dininden almaktadır. Bu özellik kamu yönetimi alanında kendisini nasıl göstermektedir sorusuna cevap aramak tezin birinci amacını teşkil etmektedir. Đkinci amaç, 1990’lı yılların sonundan itibaren dünyayı etkisi altına alan küreselleşme sürecine paralel olarak, Đran Đslam cumhuriyetinde yavaş yavaş izole durumundan çıkarak reform/ıslahat adı altında bazı faaliyetler ve değişiklikler yapılmaktadır. Bu faaliyetlerin şekli, önemi, amacı, iç ve dış dinamikleri nelerdir sorusunu açıklamak tezin ikinci amacını teşkil etmektedir.
Đran Đslam Cumhuriyeti kamu yönetimi ve buradaki reform/ıslahat süreci çağdaş genel kamu yönetimi örgütlenmesi ile farklılıkları, bu çalışmanın sorunsalını oluşturmaktadır. Tez Batı dünyası dışında kaldığı kabul edilen bir sistemde, Batı dünyası kaynaklı küreselleşme sürecinin neden ve nasıl etki yarattığı sorununu anlamaya odaklanmıştır. Đran Đslam Cumhuriyeti siyasal ve yönetsel yapı açısından kendine özgü özelliklere sahip bir ülkedir ve tüm meşruluğunu siyasi düşünceye hakim Đslam ve din kültüründen almaktadır. Bunun yanında özellikle 2000’lı yılların başından itibaren iç ve dış etkenlerin baskısıyla küresel gelişmelerin içerisinde yer alma ve olanaklardan faydalanma, uzun yıllar münzevi kalmış durumdan kurtulma çabaları içinde yer almıştır. Bu çabalar tespit edilmeye çalışılmıştır.
Đran Đslam Cumhuriyetinin bugünkü yapısı ve yürütülen reform/ıslahat hareketleri, özgün bir tarihsel ve toplumsal zemin üzerinde yükselmektedir. Var olan tarihsel ve toplumsal zemin bilinmedikçe, günümüzün Đran Đslam Cumhuriyeti kamu yönetimi reformlarını analiz etmek mümkün olmamaktadır. Dünya genelinde az sayıdaki uygulamalardan ve özel bir örnek olan Đran devletinde, değişme konusunda bilgiler çok az ve sınırlıdır. Đran’da tarih boyunca reform kavramı çok az kullanılmış veya hiç kullanılmamıştır. Kullanılan kavramlar devrim ve ıslahat olmuştur.
Göründüğü gibi Đran kendi sisteminde yaşanan değişim süreçlerine farklı adlar verme ve farklı kavramlarla irdeleme arayışı içinde bulunmaktadır. Đran’da yürütülen ve ıslahat ile anılan değişiklikler Batı’da yürütülen ve reform ile anılan değişimlerden farklı mıdır? Yoksa aynı içerik farklı kavramlarla mı anlatılmaktadır? Bu bakımdan tezin kavramsal çerçevesi de farklılık göstermektedir.
Tez iki bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde öncelikle tarihsel süreç içerisinde yönetsel ve siyasal yapı incelenmiştir. Đncelemeye tabi tutulan dönemlerde
bazı önemli kırılma noktaları göz önünde bulundurarak dönemselleştirme yoluna gidilmiştir. Bu şekilde yapılan bir inceleme, her dönemin kendine özgü özelliklerini ortaya çıkarmış ve üstünde vurgu yapılmıştır. Böylelikle Đslam cumhuriyeti öncesi dönem (1979’a kadar) incelenmiş ve özellikle 1979 devrimine zemin hazırlayan faktörler üzerinde durulmuştur. Bu dönemi anlamak Đslam Cumhuriyeti dönemini anlamamız için önemli bir malzeme teşkil etmektedir. Đran Đslam Cumhuriyetinin siyasal, yönetsel, planlama ve personel yapısı birinci bölümün diğer başlıklarını teşkil etmektedir. Özellikle devrimin ilk yıllarında bu yapılarda yeni düzene uygun köklü değişimler meydana gelmiştir. Zaman içerisinde de bu değişimler devam etmiştir. Genel olarak Đran Đslam Cumhuriyetinin yönetim yapısının tarihsel gelişme süreci içinde ‘Đslam Cumhuriyeti’ kuruluşu ve özelikleri bu bölümün ana amacını teşkil etmektedir.
Đkinci bölümde Đran Đslam Cumhuriyeti kamu yönetiminde yürütülen reform çalışmaları ele alınmıştır. Bu bölümde de önceki bölümde olduğu gibi, öncelikle Đran’da reform çalışmalarının tarihçesi devrime kadar olan süre için ele alınmıştır.
Reformun iç ve dış faktörleri, reformları gerekli kılan nedenler ve reform sonuçları incelenmiştir. Đslam Cumhuriyeti döneminde yapılan reformlar iki ayrı başlıkta incelenmiştir. ‘Dönemlere Göre Kamu Yönetimi Reformu’ adı altında incelenen bölümde öncelikle devrimin ilk on yılında (1979-1988) Đslamileşme reformları detaylı olarak anlatılmıştır. Bu bölümün diğer başlıkları altında savaş sonrası yeniden yapılanma faaliyetleri biraz da neoliberal reformların kavramları ile beraber açıklanmaya ve uygulanmaya çalışılmıştır. Đkinci başlık ‘‘Neoliberal Reformların Đncelenmesi’’ adını taşımakta ve 2000’lı yıllardan itibaren küreselleşme söylemlerine paralel olarak yapılan reform/ıslahat hareketleridir. Bu iki süreç
arasında zaman zaman çatışma yaşanmış ve yaşanmaktadır. Bazen de bir noktada kesişip birlikte ve paralel olarak sürdürülmüştür. Bu bölümde ayrıca Batı/emperyalizme karşıtlık konumunda bir ülkede küreselleşme reformun anlayışı, nasıl yapıldığı, araçları, kurumları ve işleyişi ayrıca reformu destekleyenler ve karşı çıkanlar, eleştiri konuları ile beraber ele alınmıştır. Đran’da küreselleşme tartışmaları çok kısa belki bir iki yıllık bir geçmişe sahiptir. Bu nedenle bu bölümü hazırlarken Farsça literatüre özgü kaynak bakımından biraz zorluk yaşanmıştır.
Đran Đslam Cumhuriyeti kamu yönetiminin üzerinde çalışılması, dinsel düşünce ve kültüre dayanan ve kendine özgü başka örneği bulunmayan bir kamu yönetimi incelenmesi yapmak demektir. Diğer çağdaş kamu yönetimleriyle olan benzerlik ve farklılıkları tespit etmek adına günümüz kamu yönetimi alanı çalışmaları içerisinde kendi başına önemli sayılmaktadır. Böyle bir çalışma farklı siyasal temellere sahip kamu yönetimlerinin karşılaştırılmasına hizmet edecektir. Öte yandan tüm siyasal savları ile Batılı siyasal değerlerden farklılığını vurgulayan bir sistemin, genel dünya sistemi ile ilişkilerini bilimsel bir analize tabi tutmak öğretici bir çaba olacaktır. Tezin bu iki yönüyle Türkçe bilimsel literatüre katkı sağlayacağı umut edilmektedir.
Tezdeki konuları araştırmak ve soruları cevaplandırmak için yoğun bir kütüphane çalışması yapılmıştır. Bu amaçla konuyla ilgili kitaplar, raporlar, süreli yayınlar, çalışma notları, kalkınma planları, hükümet programları, kanun tasarı ve taslakları, ders notları, günlük gazete ve yayınlar dikkatlice taranmaya çalışılmıştır.
BĐRĐNCĐ BÖLÜM
ĐRAN ĐSLAM CUMHURĐYETĐNDE KAMU YÖNETĐMĐNĐN
YAPISI
Đran çok eski bir medeniyete sahip bir ülkedir. Bu nedenden dolayı devlet yapısı ve idari kurumlarının tarihi de oldukça eski sayılmaktadır. Đslam’dan önceki dönemde Đran’da kamu yönetimi alanı oldukça gelişme göstermiştir ve o dönemde bile güçlü idari yapı mevcudiyeti göze çarpmaktadır. Ancak Batılı anlamda gelişmiş kurumlara ve anayasaya 1900’lu yıllarda kavuşmuştur. Bu dönemde Batı ile iletişim sonucunda hızlı bir modernleşme sürecine girilmiştir. Ancak modernleşmenin bedeli de sömürgeleşme olmuştur.
Đran tarihini incelerken iki önemli devrim ile karşılaşıyoruz. Birincisi meşrutiyet devrimi yani ilk anayasal sisteme geçiş ve diğeri 1979 devrimidir. 1979 yılında bir halk ayaklanması gerçekleşmiş ve şahlık dönemi sona ermiştir. Her ne kadar devrimde rol alan aktörler tüm kesimleri kapsamış olsa da siyasi güç devrimden sonraki ilk yıllar din adamları ve liberallerin eline, sonraki yıllar da tamamen din adamlarının eline geçmiştir.
1979 Anayasası Vilayet-i Fakih ilkesine dayanan bir düzeni öngörüyor ve bu dönemden itibaren dinin düzenleyici etkisi devletin egemenlik araçları olan yasama, yürütme ve yargıda göze çarpmaktadır.
Birinci bölümde, Đran Đslam Cumhuriyetinin kamu yönetimi yapısı incelenirken öncelikle tarihsel gelişme süreci 1979 devrimine kadar olan dönemin tüm özellikleri göz önünde bulundurularak anlatılacaktır. Đslam cumhuriyetinin yönetsel, siyasal, personel ve planlama yapısı Đslam cumhuriyetinden sonra meydana gelen değişikliklerle beraber anlatılmaya çalışılacaktır.
I. YÖNETSEL VE SĐYASAL AÇIDAN TARĐHSEL GELĐŞME
Bugün Đran olarak bildiğimiz yer aslında ilk medeniyetlerin ortaya çıktığı geniş bir bölgenin bir parçasıdır. Đran tarihini incelerken genelde 2500 yıllık bir devlet geleneğinden söz edilir. Ancak bazı tarihçilere göre 2500 yıl sadece büyük Đran imparatorluklarının ortaya çıktığı tarih olarak bilinmelidir.
Đnsanlık tarihinin en büyük ve en eski yerleşim bölgelerinden biri olan ‘Şuş’, M.Ö. 6000 yılında ortaya çıkmıştır ve M.Ö. 3000 yılında (Sümerlerle aynı dönem) eski çağın en eski devletlerinden biri olan ‘Đlam’’in başkenti olarak bilinmektedir.
Yönetim uygulaması Đlamiler ve Sümerler tarafından başlatılmıştır. Ancak Sümerlerin aksine Đlamiler büyük gelişme göstermişlerdir1. Bu, ‘sınıflı toplum’ ya da
‘devletli toplum’ aşamasının da başlangıcıdır.2
Federal bir yapıya sahip olan Đlam devleti 3 katlı bir yönetim şeklinde organize olmuştur. Yönetim, Padişah, Nayib-ul Saltanat ve Farmanbardaran’dan oluşmaktaydı. Đlamilerin başarılarından bir tanesi ‘yazının’ geliştirilmesi olmuştur.
Ayrıca yer altı su kanalları inşası, mimarlık, yeni bir tartı sisteminin geliştirilmesi, gelişmiş idari ve medeni ve ceza kanunu bu dönemde gerçekleşmiştir.3
M.Ö. 2000 yılında (bu tarihte görüş birliği yoktur.) Orta Asya’da yaşayan Aryai veya Aryanlar (Hint ve Avrupalıların bir kolu) kendi topraklarından ayrılarak, Đran’a4 göç edip burada yaşamaya başlamışlardır. Sonuçta Aryailer ve Persler,
1 A. Fagihi – H. Danaeifard, Bürokrasi ve Tosee Dar Đran (Đran’da Bürokrasi ve Kalkınma), Resa Kültür Hizmetleri Yayınları, Tahran 2006, s.141.
2 B. A. Güler, Yönetim Düşünü Đçin Araştırma Alanını Belirlemek, Çalışma Notu, Mart 2005 – 0cak 2006, s. 5.
3 A. Fagihi – H.Danaeifard, Bürokrasi ve…, a.g.e., s.142.
4 O tarihte Đran: bugünkü Đran, Afganistan, Türkmenistan ve Beluçistanın (günümüzde Beluçistan’in bir kısmı Đran’da diğer bir kısmı Pakistan’dadır) tamamından oluşuyordu.
Aşuriler ve diğer kabileleri de kendi hakimiyetleri altına alarak dünyanın en eski imparatorluklarından biri olan ‘Mad’ devletini kurmaya doğru yol almışlar.5
Aryailerin toplumsal yapısını incelediğimizde, din adamları, askerler ve çiftçilerden oluştuklarını ve ataerkil bir yapıya sahip olduklarını görüyoruz.
Đran tarihini incelerken genellikle Đslam’dan Önceki Dönem ve Đslam’dan Sonraki Dönem olarak ele alınır.
A. Đslam’dan Önce Đran’da Devlet Yapısı:
Đran’da Đslam’dan önceki dönemin devletleri, beş dönem olarak sınıflandırılmaktadır.6 Bunlar Mad (800- 550 M.Ö.); Hakhameneşiler (559-330 M.Ö.); Sulukiler (330-250 M.Ö.); Aşkaniler (256 M.Ö-224 M.S.); Sasaniler (224 – 652) devletleri olarak bilinir.
Đran’ın Đslam öncesi yönetim şekli konusunda tarihçiler övgüyle söz etmişlerdir.7 Aryailerin ikinci bir kolu olan Madlar M.Ö. 800-550 yılında Mad Đmparatorluğunu kurmuşlar. Yaklaşık 250 yıl hükümet eden Mad devleti kabilelerden oluşuyormuş. Bu kabileler birbirlerinden bağımsız olarak yönetiliyormuş. Aslında bir çeşit federal devlet uygulaması varmış. Padişahın yanında halk meclisi ve şeyhlerin (kabile yaşlıları) şuraları da yer alıyormuş. Kabile önderleri bu meclis ve şuralardan seçiliyormuş. Madlar hükümetlerinin son yüz yılında çok güçlü bir merkezi iktidar ve idari teşkilat kurmuşlardır. Madların devlet yapısını incelerken iki özellik göze çarpmaktadır. Birincisi, Federe devlet yapısına benzer bir yapı oluşturarak Mad devleti sınırları içerisinde yaşayan tüm kesimler için
5 R. Chrishman, Đran Az Ağaz Ta Đslam (Đran Başlangıçtan Đslam’a Kadar), (Çev. Mohammad Moin ), Moin yayınları, 2004, s.92.
6 H. Naragi, Çekideye Tarihe Đran Az Kuçe Aryayiha Ta Payane Selseleye Pahlavi (Đran Tarihi Aryailerin Göçünden Pehlevi’nin Sonuna Kadar), Tahran, Akhtaran Yayınları, 6.baskı, Tahran 2005.
7 M.Vazirniya, Sazemanhaye Edari Dar Đran (Đran’ın Đdari Kuruluşları), Tahran Üniversitesi Đdari Đlimler Fakültesi Yayınları, Tahran 1974 s.43.
özgürlük sağlanmış. Đkincisi, idare konusunda tecrübe sahibi olan ve halkın saygısını kazanmış kişiler yönetimin başında bulundurulmuştur.
Madların idari yapısı Hakhameneşiler döneminde de aynen devam etmiştir.8 Hakhameneşiler döneminde9 (M.Ö.559- 330) padişah tüm devlet teşkilatının başıymış. Padişahlık kutsal bir makam olarak görülüyor ve şah tanrının yer yüzündeki temsilcisi olarak büyük takdir ve saygı görüyormuş. Bu dönemin ünlü padişahlarından Kuoroş çalışır bir idari yapı, hızlı iletişim, düzenli bir denetim, merkezi idari yapılarla işlerin doğrudan yapılması ve gerektiğinde hızlı savunabilecek bir ordu ile güçlü bir Pers hükümetinin temellerini atmış. Kuoroş’un liderlik konusunda görüşleri saygıya değer, onun dönemi –günümüz anlamında- insan haklarına saygı, toplumsal gelişme ve düzgün idari yapıların kurulması dönemi olarak bilinmektedir.10
Bu dönemde ülke 20 (bazı kaynaklara göre 26 veya 30) satrapi’ye (Bölge) ayrılıyor, her strapinin başına bir satrap görevlendiriliyordu. Bu dönemde Đran’ın sınırları çok genişledi. Yollar yapıldı ve milli para11 ilk kez bu dönemde kullanılmaya başlandı. Bu dönemde siyasi bakımdan merkeziyetçi, idari bakımdan ademi merkeziyetçi bir politika benimsendi. Önemli konularda ve tüm ülkeyi ilgilendiren konularda merkezden karar alınıp, yerel konular tamamen yerel hükümet ve satrapilere bırakıldı. Yargı konusu merkezi olup padişah bu konuda tam
8 T.Feyzi, Mebaniye Modiriyete Dowleti (Kamu Yönetiminin Đlkeleri), Tahran Payam-e Nur Üniversitesi Yayınları, Birinci Cilt, Tahran 2004, s.107.
9 Bu dönemin ünlü padişahlarından Kuoroş ve Daryouş Đran tarihi ile özdeşleşen iki değerli şahsiyet olarak bilinmektedir.
10 A.k. s. 107- 108.
11 Bu para tüm imparatorluk sınırları içinde geçerli olup o dönemde ticaretin gelişimi konusunda önemli rol oynamıştır., a.k., s.108.
yetkiliydi12 buna karşın bölgelerin güvenliğini sağlama tamamen o bölgenin valilerine13 bırakılmıştı.14
Yönetim konusunda uzman bazı tarihçilere göre, eski Đranlılar yönetim ve idare konusunda kendilerinden o kadar çok başarı gösterdiler ki Makduniler, Araplar ve Moğollar döneminde bile hassas ve önemli görevler onlara verildi.15
Sulukiler dönemindeki (M.Ö.330-250) siyasi ve idari yapı konusunda tarih kitaplarında pek fazla bilgi mevcut değildir.
Đskender Makduni’nin (Büyük Đskender) Đran’a saldırmasıyla, toplumsal ve ekonomik alanda yeni bir dönem başladı. Bu dönem Đran tarihinde Makduni veya Yunani dönemi olarak bilinmektedir. Yunanlılar döneminde satrapiler bölünüp 72 satrapiye dönüşmüştür. Yunan kuralları geçerli olup yargı da Yunanlı yargıçlar tarafından yapılıyordu. Yunanlılar yaklaşık 100 yıla yakın Đran’da etkili oldular ve yaklaşık M.Ö. 250 yılında Aşkaniler hükümeti başladı.16 Aşkaniler döneminde ülke yönetimi soylulardan oluşan 7 aileye bırakılmıştır.17Aşkaniler özel bir yönetim şekliyle 500 yıla yakın hüküm sürmüşler. Ülkenin başında büyük padişah olmakla beraber, belli bölgelerin başında oldukça geniş yetkilere sahip bir kişi bulunuyordu.
Bu dönem Đran tarihinde Mülükül-Tavayif Dönemi (Tayfaların Yönetimi) olarak
12 Yargı konusunda padişahın yanında ‘Müşavire Encümeni’ adında ve kanunları iyi bilen, tarafsız ve toplumsal konularda bilgi sahibi olan yedi kişiden oluşan bir encümen de görev yapıyordu.
Padişah yargı konusunda bu kişilerin görüşlerine başvuruyordu. Bu kişiler ölene kadar mevkilerini koruyorlardı. T. Feyzi, Mebaniye… a.g.e., birinci cilt, s.109.
13 Valiler genelde soylulardan ve saltanat mensuplarından ömür boyu bu göreve getiriliyorlardı.
Kendi bölgelerinde tam yetkili olup hatta bazı civar devletlerle basit diplomatik ilişkiler
kuruyorlardı. Ancak yine de sürekli merkezden görevlendirilen heyetler tarafından sıkı bir şekilde kontrol ediliyorlardı.
14 M.Vazirniya, Sazemanhaye …, a.g.e., s.44-45.
15 P.Namegh, Mebaniye Modiriyete Dowleti (Kamu Yönetiminin Đlkeleri), Havaye Tehran Yayınları, Tahran 2001, s.89.
16 T.Feyzi , Mebaniye …,a.g.e.,birinci cilt., s.110.
17 Bazı kaynaklarda yedi alt hükümetten söz ediliyor. Bunlar merkezi hükümete bağlı olmakla beraber oldukça bağımsız bir yapıya sahiplerdi.
bilinmektedir.18 Bu dönemde iki meclisten söz edilebilir. Birincisi Aile Meclisi (Şehzadeler Şurası): Saltanata mensup erkek ve yaşlılar, Đkincisi, Sena Meclisi (Memleket Şurası): yaşlı ve tecrübeli insanlar ve din adamları’ndan oluşuyorlardı.19 Bu dönemle ilgili fazla bilgi mevcut değildir. Ancak bu dönemde idari teşkilata gümrük teşkilatı da eklenmiştir. Bu da o dönemde Đran – Rum arasında gelişen ticari ilişkiler sonucunda meydana gelmiştir.
En gelişmiş idare yapısı Sasaniler döneminde görülmektedir. Bu dönemde çok geniş olan ülke yönetimi merkeziyetçi özelliklere sahiptir. Sasaniler dönemi Đran Đslam öncesi devlet tarihinde ‘Milli Birlik’ dönemi olarak bilinmektedir. Toplum dört sınıfa ayrılmıştır: 1- Askerler 2- Yazışma Yapanlar (Dabiran)20 3- Din Adamları ve 4- Diğer (çiftçiler, zanaatkarlar ve …).21 Bu sınıfların temsilcileri padişahın ve sadrazam’ın (vezirin) doğrudan denetimi altında ülkenin siyasi ve idari fonksiyonlarını yerine getiriyorlardı. Yargı, vakıfların yönetimi, eğitim ve kültür işleri din adamlarına bırakılmıştı. Bunların başında ‘Mobedan-e Mobed’ vardı.
Devlet evraklarının düzenlenmesi, devlet yazışmaları, gelir giderlerin hesaplanması ve diğer ülkelerle ilişkiler konusu ‘Dabiran’ sınıfına bırakılmış bunun başında ‘Dabir Bod’ bulunuyordu. Askeri işlerin başındaki makam ‘Reyis’i Cengiyan’ (Savaşçıların Başı) idi. Vergi işlerinin yürütülmesi, çiftçiler ve sanat ve ticaret işleriyle ilgilenmek 4.sınıfın görevlerinden sayılıyordu. Bu sınıfın başında ‘Vasteryuşan Salar’ vardı. Bu kişi hem maliye bakanı hem de ticaret ve tarım bakanı sayılırdı.22 Đdari işler ise, 8 kurum tarafından yürütülüyordu. Bu kurumlar, Askeri Divan (Divane Umure Arteş);
18 M.Vazieniya, Sazemanhaye …, a.g.e., s.45
19 P.Namegh, Mebaniye…, a.g.e., s. 89
20 Carter V.Findley Kalemiyeden Mülkiyeye adlı eserinde bu gruptan kalemiye diye söz etmekte ve Şöyle tanımlamaktadır: Osmanlı Đmparatorluğunda ve eski Đslam devletlerinde, hükümet yazışmalarını yürüten, malı kayıtları ve toprak mülkiyeti kayıtlarını tutan görevlilerdi.
21 M.Gahari, Edareye Umure Şehr (Şehrin Yönetimi), Ramin Yayınları, Tahran 1985, s.61.
22 T.Feyzi, Mebaniye…, a.g.e, Birinci Cilt, s.111.
Yollar Divan’ı (Divane Rah-ha); Maskukat Divanı (Divane Maskukat-Darphane);
Posta Divanı (Divane Name-ha); Yargı Divanı (Divane Dad-resi); Devlet Đmtiyazları Divanı (Divane Emtiyazat-e devleti); Vakıflar ve Medreseler Divanı (Divane Medares ve Mogufat) ve Evlenme ve Boşanma Divanı (Divane Nikah ve Talağ) tarafından yürütülüyordu.23
Bu dönemde Zerdüşt dini ülkenin resmi dini olarak belirlendi ve din adamlarına bazı görevler verildi. Bu görevlerin başında yargı işleri, vakıf ve medreselerin idaresi ve evlenme boşanma gibi işler geliyordu. Bu dönemde idarenin yapısı ve fonksiyonları oldukça genişledi ve memur dediğimiz sınıfın sayısı arttı.
Ayrıca bu dönemde memurların eğitimi (göreve gelmeden önce ve görev süresince) dikkate alınıp yükselme şartlarında memurun liyakati eklenmiştir.24 Sasaniler döneminde Đran’ın ilk üniversitesi olan Condi Şapour Üniversitesi25 kurulmuştur.26
Đran tarihi Đslam öncesi dönemi kısaca gözden geçirildi. Bu döneme ait temel özellikler şu şekilde sıralanabilir: Birincisi, her dönemde ülke yönetimi için kurulan güçlü bir idari yapı mevcuttur. Đkincisi, devletler birbirlerinin devamı olup bir çok yönden benzerlikler taşımaktadır. Üçüncüsü, eski toplumlarda devletin oluşumu ve varlığı yasa koyan ve buna uymaya zorlayan sultan, padişah ile gerçekleşir ve ayakta kalır. Birisi kendini padişah ilan ettiği zaman, kendi teşkilatını ve devletini de kurmuş sayılmaktadır. Tüm maddi ve manevi imkanlar genellikle hükümdarın ayakta kalması için kullanılıyordu. Dördüncüsü, devletin görevleri, toplumun ihtiyaçlarını
23 M. Vezirniya, Sazemanhaye…, a.g.e.,, s.49.
24 P. Namegh, Mebaniye…, a.g.e., s.90-91.
25 1700 yıl önce aynı adı taşıyan Condi Şapour şehrinde (Đran’ın güney batısında bulunan) kurulan bu üniversitenin yanında yine aynı adda bir hastane kurulmuştur. O devirde bu üniversite ve hastane oldukça ün kazanarak Hindistan ve Yunanistan’dan birçok tabip istihdam edilerek tıp dersleri verilmeye başlanmıştır. Bu üniversite günümüzde de aynı adla varlığını
korumaktadır.
26 M. Gahari,Edareye…, a.g.e., s.133.
yerine getirme açısından, geniş olmadığından27 idari kuruluşların yapısında köklü değişiklikler meydana gelmemiştir. Bu kuruluşların var olma nedeni –yukarda da belirttiğimiz gibi- daha çok hükümetlerin ayakta kalma ve devam ettirebilme tezi üzerine kurulmuştur. Beşincisi, yönetim şekli bakımından dönem dönem sıkı bir merkeziyetçi yapıya sahip iken bazı dönemler de oldukça özerk bir yapıya bürünmüşlerdir.
B. Đslam’dan Sonra Đran’da Devlet Yapısı
Đslam’dan sonraki dönemi, Đran tarihinde önemli kırılma noktalarından biri olan Meşrutiyet Devrimine göre dönemlere ayırma yoluna gidilmiştir. Bu dönemler sırasıyla incelenmiştir.
1. Meşrutiyet’ten Önceki Dönem
Sasanilerden sonra, ülke bir süreliğine karmaşık bir duruma düştü. Bu dönemde bir çok merkezi hükümet ve yerel hükümetler işbaşına geldiler. Đslam’dan sonraki hükümetleri 3 gruba ayırabiliriz.
Birinci grup Đslam’ın Başlangıcı ve Hülefaye Raşidin Dönemidir. Bu dönemdeki hükümetler: Emeviler (651-745) ve Abbasiler (749-809) hükümetleridir.
Sasanilerin son döneminde Araplar Đran’a saldırarak (yedinci yüzyıl) yavaş yavaş kendi hakimiyetleri altına aldılar. Bu dönemden sonra zaman içerisinde Đslam kuralları hayatın her alanına nüfuz ettiği gibi ülke yönetimini de etkiledi. Bu dönemde daha önce kurulan idari yapı ve kurumlar Arapça isimlerle faaliyetlerine devam ettiler. Divan-ul haraç (maliye), divan-ul ziya (tarım) ve divan-ul zimam (muhasebe ve arşiv)28 bunlardan bazılarıdır.
27 C.V. Findley’ye göre 19.yüzyılın sonlarından önce dünyanın hemen hemen hiçbir yerinde tam anlamıyla ‘kamu hizmeti’ mevcut değildi. Kalemiyeden Mülkiyeye, s.7
28 M.Vezirniya, Sazemanheye…, a.g.e., s.46.
Đkinci grup Yerel Hükümetler Dönemidir. Bunlar: Taheriler (785-836);
Safariler (840-866); Samaniler (866-968); Ziyariler (840-968); Buyiler (899-1019);
Gazneliler (967-1134); Selçuklular (1055-1194); Harezmşahlar (1094-1231)29 Moğollar (1259-1335) ve Teymuriler (1384-1500) dönemleridir. .
Abbasilerden sonra birçok bağımsız yerel hükümetler kuruldu. Bu dönemde de öncekilerde olduğu gibi siyası ve idari yapının başında emirler ve sultanlar vardı.
Onun yanında vezirler görev yapıyorlardı. Bu dönemde her ne kadar Türk, Tatar ve Moğol gibi Đranlı olmayan sultanlar hüküm sürseler de genelde Đranlı vezirler tarafından devlet işleri yürütüldü. Ancak vezirlerin yetki ve sorumlulukları her zaman aynı değildi. Bu dönemin en önemli olayı Moğolların Đran’a saldırmasıdır.
Moğollar Đran’ı harabeye çevirip tüm idari ve sosyal yapıları tahrip ettiler. Bu dönemin şahları ülke yönetimi konusunda herhangi bir bilgiye sahip değillerdi.
Bunların en önemli özellikleri disiplin ve mutlak itaat idi.30
Üçüncü grup Milli Hükümetler Dönemidir. Bunlar: Safeviler (1501- 1732), Afşarlar (1727-1740), Zandlar (1742-1788) ve Kaçarlar (1795-1925) dönemleridir.
Đslam’dan sonraki dönemde idari ve siyası bakımdan en iyi sayılabilecek dönem Safeviler dönemidir. Bu dönemde Đran devleti tekrar eski gücüne kavuşarak güçlü bir merkezi hükümet kurulmuştur. Sadrazam veya vezir-e azam sultan’dan sonra en yetkili makam ve yürütmenin başı sayılırdı. Vakanevis emirleri yazılı hale getirir ve arşivleri tutardı. Eşik ağası başı saraydaki törenleri organize eder ve vezir-e biyutat şah’ın fabrikalarını (askeri elbise diken vs.) denetlerdi. Diğer idari kurumlar kısaca divan beygi (adalet bakanlığı), mostofiyol mamalık (maliye bakanlığı), gurçi
29 Gaznaviler, Selçuklular ve Harezmşahlar (Türkçede Harzemşahlar ) Đran tarih kitaplarında Đran’da hüküm sürmüş yerel Türk devletleri olarak adlandırılmaktadır.
30 P. Namegh, Mebaniye…, a.g.e., s.100.
başı (harp bakanlığı) idiler.31 Bu dönemde ilçeler de (bölgelerin) o bölgenin önemine göre sırasıyla vali, beylerbeyi ve han tarafından yönetiliyordu.
Arapların Đran’a saldırmasıyla birçok merkezi ve yerel devlet kuruldu.
Başlangıçta çok güçlü bir merkezi hükümet32 ve devlet varken yavaş yavaş bazıları yerel sayılabilecek yönetimlere bölündü ve Safeviler dönemine (1501- 1732) kadar devam etti. 1501 yılında Safevi Hanedanının işbaşına gelmesiyle Şii mezhebi ilk kez Şah Đsmail (bu Hanedanlığın ilk şahı) tarafından Đran devletinin resmi dini olarak kabul edildi ve günümüze kadar bu özellik korundu. Safevi şahları birçok kurum ve kuruluşu yeniden yapılandırdı.
800 yıllık Arap istilası ve kabileler yönetiminden sonra Safeviler iki güçlü ve karizmatik şahları yani şah Đsmail ve Büyük Şah Abbas vasıtasıyla güçlü bir merkezi hükümet kurarak ilk kez devlet kelimesini (nimet anlamında) hanedanlık yerine kullanmaya başladılar. Ayrıca Şiiliğin resmi devlet dini olarak kabul edilmesiyle, bunu ideolojik çerçeveye oturtarak Đranlılık kimliğiyle birleştirdiler.33 Safeviler döneminde din işleriyle uğraşan idari bir kurum olan Sadr kuruldu. Sadr dini işler bakanlığı olarak görev yapıyordu. Ayrıca vakıfları da yönetiyordu. Bu da ulemaya ekonomik açıdan devletten bağımsız olma özelliği tanıyordu. Bu şekilde Safeviler döneminde din adamlarından oluşan güçlü bir grup kurularak dönem dönem hakim güç haline geldiler.34
Safevi dönemi ayrıca Batıda sanayi devriminin ilk kıvılcımlarının ortaya çıktığı dönemdir. Đran bu dönemde yavaş yavaş Đngiltere, Fransa ve Hollanda gibi
31 P.Namegh, Mebaniye…, a.g.e., s.102-103.
32 Dönem dönem çok güçlü bir merkezi yönetimden söz edilmektedir. Ancak bu dönemlerde merkezi hükümetlerin gücü her zaman sınırlı olup yerel hükümetler ve valiler yönettikleri bölgenin gerçek hükümdarı sayılır, bazen de oldukça bağımsız bir özellik taşıyorlardı. M.Tabatabayi Motamani, Huguge Edari (Đdare Hukuku), Mizan Yayınları, 2005, s.71-72
33 M. Kemali, Cameeye Madani, Dowlet ve Nosazi Dar Đrane Muaser (Đran’da Toplum, Devlet ve Yeniden Yapılanma), Çev. Kemal Puladi, 2002, s.50.
34 A.k., s.52.
Batılı ülkelerle iletişim kurmaya başladı.35 Bu dönemle ilgili son önemli nokta, çarşı denilen ticaret merkezlerinin oluşumu ve oldukça gelişmesiydi. Daha sonraki yıllarda da görüleceği gibi çarşılar sadece alışveriş merkezleri olmayıp dini faaliyetlerin merkezleri olan medrese ve mescitlerin de inşa edildiği yerler olarak ortaya çıkmaktaydı. Bu dönemde ulema ve çarşı esnafı arasında çok ciddi boyutlarda işbirliği imkanları gelişti ve ilerdeki dönemler için de sağlam bir zemin oluşturarak Meşrutiyet dönemi, Pehlevi döneminin özellikle son yılları ve Đran Đslam cumhuriyeti döneminde de devam etti.
Afşarlar ve Zandler döneminde idari ve sosyal yapı değişmedi. Ancak Afganların saldırmasıyla idarenin merkeziyetçiliği ortadan kalktı. Zandlar döneminde toplumun refahı konusunda adımlar atıldı. Ancak bu adımlar fazla etkili değildi36 Kaçar Hanedanlığı döneminin (1795- 1924) ilk yıllarında siyasal ve yönetsel yapı hemen hemen Safeviler dönemiyle aynıydı.
19.yüzyıl Avrupa’sında eğitim, yargı ve sosyal hizmetler gibi birçok faaliyet devletin görevi sayılırken, Kaçar Hanedanlığı döneminde (önceki dönemlerde olduğu gibi) bu faaliyetler din adamları (ulema) tarafından yapılıyordu. Kaçar dönemi Đran’ın Batı ile buluşması ve Batılı siyasal rejim ve yönetim sisteminin gündeme geldiği, ekonomik, toplumsal ve siyasal alanlarda ıslahat ve yenilikçiliğin gerçekleştirilmeye ve modern kurumların kurulmasının başladığı bir dönem olarak bilinmektedir.
1818 yılında Đran’ın ilk modern idari kurumu olan Dış Devletler Bakanlığı (Vezaret-e Dowlet-e Harece) kuruldu. Hemen sonra Maliye, Đçişleri ve Kamu
35 T.Feyzi, Mebaniye…,a.g.e., Birinci Cilt, s.131.
36 A.k., s. 131.
Hizmeti (Vezaret-e Fevaed-e Amme) Bakanlıkları da kurularak ilk bakanlar kurulu faaliyete başladı. (Şekil 1)
Şekil 1. 1818 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı37
Bu bakanlıkların her biri daha önce geleneksel olarak yürütülen bazı görev ve sorumlulukları üstlendiler. Görüldüğü gibi askeri ve ordu ve yargı işleri ile ilgili henüz bir bakanlık mevcut olmayıp, bunlar sırasıyla padişah ve şer-i hakimlerin görevleri arasında yer almaktaydı.
Kaçar şahlarından Nasirettin Şah Avrupa ülkelerinin idari yapısından esinlenerek ‘Devlet Şurası’ kurarak bakanlıklar sayısını altıya yükseltti.(Şekil 2)
37 F. Fakhimi, Az Meşrutiyet Ta Be Emrouz Tağyirate Edari Dar Đran (Đran’da Meşrutiyetten Günümüze Kadar Đdarenin Değişimi), Zand Yayınevi,1994, s.22.
Şekil 2. 1836 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı38
Sanayi devrimi ve Đran üzerindeki etkileri ve onun sonucunda orta çıkan değişimler neticesinde toplumun siyasal ve sosyal konularda bilinçlenmesi, dönemin devletlerini yeni görevler üstlenmeye zorluyordu. Bunun sonucunda devlet teşkilatı yeni ihtiyaçlar doğrultusunda yeniden şekilleniyordu. Daha önce belirttiğimiz gibi, devletin üstlendiği görevler arttıkça, bakanlıkların sayısı da artıyordu. Ancak Ticaret ve Turizm, Sanayi ve Đlimler Bakanlıkları gibi bazı bakanlıkların kurulması, dönemin yeni ortaya çıkan ihtiyaçlarına yönelik olup artık devletin görevi sadece vergi toplamak ve savaşmak olmayıp ekonomi ve kültürel alanlarda da müdahalesini zorunlu kılıyordu. 39 (Şekil 3)
38 F. Fakhimi, Az Meşrutiyet…, a.g.e., s. 23.
39 A.k., s. 26.
Şekil 3. 1868 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı40
1878 yılına gelindiğinde bakanlıklar sayısı 14’e yükseldi. (Şekil 4) Bu husus devletin kamu hizmetleri alanında artan nüfuzunu gösteriyordu. Ancak yine de bu dönemde kurulan bakanlıklar daha çok hakim sınıfın menfaati doğrultusunda görev yapıp toplumsal ihtiyaç giderme yönü ve özelliği zayıf kalıyordu. Ayrıca bakanlıklar görev alanı daha çok merkezle sınırlı kalıp taşrada etkinlikten uzak sayılırlardı.
40 F. Fakhimi, Az Meşrutiyet…, a.g.e., s. 26.
Şekil 4. 1878 Yılında Merkezi Đdare Teşkilatı41
Bu dönemde idari teşkilatta meydana gelen değişiklikler ve yeniliklerle beraber diğer alanlarda da (maliye, ordu, eğitim ve kamu personeli vb. gibi bir çok alanda) ciddi bir değişim (modernleştirme- yenileştirme) ve iyileştirme (ıslahat) yaşanmaya başlandı.
Kaçar şahlarından Fath Ali Şah’ın veliahdı ve Tebriz valisi Abbas Mirza döneminde, birinci Đran-Rusya savaşı sırasında, kabile savaşçılarının Rusların karşısında ezik duruma düştükten sonra o dönemin yenilikçi Osmanlı Đmparatorluğu Sultanlarından III. Sultan Selim’den esinlenerek ‘Nizam-i Cedit’ adı altında yeni bir ordu kuruldu. Bunların üniformaları olup, maaş alıyor ve modern teçhizatlara sahiplerdi. Ayrıca Avrupa’dan gelen uzmanlar tarafından eğitiliyorlardı.42
Abbas Mirza’nın ölümünden sonra başlatılan ıslahat programları bir süreliğine rafa kaldırıldı. Nasirettin Şah döneminde (1848- 1895) bu dönemin en
41 F.Fakhimi, Az Meşrutiyet…, a.g.e., s. 27.
42 E.Abrahamian, Đran Beyne Do Engelab (Đki Devrim Arasında Đran), Çev: A. Golmohamadi, M.
E. Fattahi, Ney yayınları, Tahran 2004, s.68.
parlak simalarından biri olan sadrazam Mirza Takı Amir Kabir tarafından tekrar başlatıldı. Amir Kabir üç yıl gibi kısa bir sadrazamlık döneminde (1848- 1851) çok önemli yeniliklere imza attı. Amir Kabir’in ilk icraatlarından bir tanesi merkezi hükümetin güçlendirilmesi ve ordunun yeniden yapılandırılması oldu.
Abbas Mirza tarafından başlatılan, Emir Kabir döneminde ciddi adımlar atılan ve diğerleri tarafından devam ettirilen yenilikler ve icraatları belli başlıklar altında şu şekilde sıralayabiliriz. Maliye’de yapılan yeniliklerin bazıları: Vergi toplama yöntemlerinin etkin hale getirilmesi, devlet gelir ve giderlerinin hesaplanması için bir komisyonun kurulmasıdır. Kamu personel alanında belli başlı icraatlar: Devlet memurlarına maaş bağlanması, devlet dairelerinde rüşvetin yasaklanması ve ağır cezalar öngörülmesi ve valiler ve devlet memurlarının seçiminde idari, siyasi yetenek ve becerilerin ön plana çıkması gibi maddeler dönemin kamu personeli alanında ciddi bir icraat ve yenilik sayılmaktaydı. Eğitim konusunda da ciddi yenilikler yapılarak yeni düzenlemelere gidilmiştir. Bunların en önemlileri: 1888 yılında Hac Mirza Hasan Rüşdiye tarafından Avrupa’nın modern okullarından esinlenerek Tebriz kentinde Rüşdiye adında okulun,43 ilk modern lise olan Darül-fünün’ün kurulması ve bu lisede Avusturyalı hocalar tarafından tıp, kimya, fizik vs gibi derslerin verilmesi, Avrupa’da eğitim görmeleri için ilk öğrenci grubun yurtdışına gönderilmesi ve ilk Farsça ders kitaplarının basılmasıdır. Diğer icraatlara gelince, ilk Resmi Gazetenin (Vagaye-ye Ettefagiye) çıkması, Almanyalı uzmanların yardımıyla darphanenin kurulması, Đran posta işlerinin geliştirilmesi, telgraf-hane kurularak diğer ülkeler ve ülke içinde iletişim imkanları sağlanması, yargı işlerinin merkezileşmesi, ordunun ihtiyaçlarını karşılamak ve ithalatı
43 Bu uygulama çok ciddi bir şekilde din adamlarının muhalefeti ile karşılaştı. O dönem Đran’da iki çeşit okul vardı. Mektepler ve medreseler. Her iki tür okul da din adamları tarafından
yönetiliyordu. M. Kemali, Cameeye Madani…, a.g.e., s.113.
sınırlandırmak için 15 fabrikanın kurulmasıdır. Bu yeniliklerin uygulanması için hanedanlığın harcamaları kısılarak yeni vergiler işleme konuldu ve vergi memurları sıkı kontrol altına alındı.
Tüm ıslahat ve yeniliklere karşın dönemin diğer Đslam ülkelerindeki (Türkiye, Tunus ve Mısır) ıslahat ile karşılaştırıldığında bu icraatın çok yetersiz olduğu görülmektedir.44 Abrahamiyan’a göre45 bunun nedenlerinden birincisi, Kaçar şahlarının özellikleri (oldukça liyakatsiz oldukları, ülkenin işleri ile ilgilenmedikleri gibi özellikler) ve ikincisi ademi merkeziyetçiliği savunan geleneksel güçlerin varlığıdır. Bu iki nedene ilaveten mali sıkıntı da güçlü ve geniş bir merkezi bürokrasinin oluşumunu engelliyordu.
Kaçar Hanedanlığının son dönemi Đran’ın Batı ile buluşması ve verilen imtiyazlar aracılığıyla hızla sömürgeleşme sürecine girmesi46 dönemi olarak da nitelenmektedir. Abrahamian 1872’den sonraki dönemi ‘Đmtiyazlar Avı’ dönemi olarak adlandırmaktadır.47
Kaçar Şahlarından Nasirettin Şah 1890 yılında Đngiltere’yi ziyaretinde tütün imtiyazının bir Đngiliz şirketine verilmesi konusunda anlaşma yaptı. Ancak verilen bu imtiyaza toplumun geniş kitleleri tarafından beklenmedik bir şekilde itiraz edildi.
Özellikle çarşı esnafı ve tüccar, verilen imtiyazdan ilk zarar görenler arasında yer almaları bakımından, itiraz eden ilk toplumsal grup oldu. Esnaf ve tüccar, ulemanın (din adamları) desteğini almada gecikmedi. Öyle ki dönemin önemli din adamlarından olan Muçtehit Hacı Mirza Hasan Şirazi bir fetva ile tütün kullanımını
44 P. Namegh, Mebaniye…, a.g.e., s.107
45 E. Abrahamian, Đran Beyne…,a.g.e, s.71. Ervand Abrahamian Đran asıllı New York Üniversitesi, Barock Colleg’i tarih bölümü öğretim görevlisi.
46 B.A.Güler, Đran Đslam Cumhuriyeti ‘Karşılaştırmalı Kamu Yönetimi’ 1990- 1991 Öğretim yılı, Ankara, 1991, s.1.
47 E. Abrahamian, Đran Beyne…, a.g.e., s.71
her ne şekilde olursa olsun yasak ilan etti. Đtirazlar arttıkça 1892 yılında fesih etmek zorunda kalındı. Bu olay o güne kadar Đran tarihinde devlet politikalarına ulema, aydınlar, tüccar, çarşı, pazar, esnaf ve halk’ın birlik içinde itiraz ederek sonuca ulaştırdığı bir hareket olarak bilinmektedir.48 Tütün hareketinde önemli olan bir nokta (sonraki yıllarda birçok hareket ve başkaldırışa ışık tutacak) ulemadan oluşan yeni bir siyasal grubun toplumsal olaylarda liderlik edebilecek bir konuma gelmesidir.49 Bu hareket Meşrutiyet Devrimcinın başlangıcı olarak kabul edilmektedir.
2. Meşrutiyet Dönemi
Osmanlıda Đkinci Meşrutiyetin, Çarlık Rusya’sında 1905 ayaklanmasının yaşandığı yıllar, Đran’da da Meşrutiyet dönemidir (1905- 1909)50 ve ülke ilk Anayasasına bu dönemde kavuşmuştur.51 Meşrutiyet Devriminin amacı – daha önceki başkaldırılardan farklı olarak- sadece diktatör bir monarşiyi ortadan kaldırmak olmayıp, onun yerine Avrupa tecrübesinden esinlenerek yeni anayasal hükümet oluşturmak idi. Bu amaçta başarılı olundu.
Meşrutiyet Devriminin başlangıcı, Aralık 1905 olarak bilinmektedir. Bu tarihte Tahran valisi birkaç tüccarı mallarını pahalıya sattığı için cezalandırdı.
Dönemin aydın uleması itiraz ederek bir halk ayaklanmasına önayak olundu. Halkın istekleri arasında meclisin ve adalet hane’nin (adliye) kurulması vardı. Kaçar şahlarından Nasirettin Şah sonunda meşrutiyet fermanını imzalayıp meclis’in52 kurulmasına izin verdi. Ancak göstericiler ikna olmayınca yeni bir ferman imzalandı.
48 P. Namegh, Mebaniye…, a.g.e, s.109
49 M.Kemali, Cameeye Madani…, a.g.e, s.104
50 Birçok kaynak Meşrutiyet Devriminin sonunu ikinci meclisin kapandığı tarih olan 1911 olarak yazmaktadır.
51 B.A.Güler, a.g.e, s.2
52 Bu meclis şehzadeler, ulema, soylular, esnaf, tüccar ve toprak sahiplerinden oluşuyordu.
Buna göre hızlı bir şekilde seçime gidilerek Milli Şura Meclisi (Meclisi Şuraye Melli) kuruldu.53 Bir kaç bin yıllık bir devlet geleneğine sahip olan Đran, bu şekilde ilk anayasasına kavuştu. Bu anayasa Belçika ve Fransa anayasalarından esinlenerek tanzim edilmişti ve 2 bölümden oluşuyordu. Birincisi 51 maddelik esas maddeler ve diğeri 107 maddelik tamamlayıcı maddeler. Yani aslında anayasa 158 maddeden oluşuyordu. Ancak Meşrutiyet Devriminin heyecan ve coşkusu uzun sürmedi.
Muzafarattin Şah’ın ölümünden sonra yerine geçen Muhammet Şah Rusya ve Đngiltere’nin yardımıyla meclise saldırarak birçok kişiyi öldürdü. Böylece büyük ümitlere açılan Birinci Meclis faaliyete geçemeden kapandı. Đkinci Meclis 1909 da açıldı. Ancak hem ülke içinde başlayan iç karmaşa, hem de 1911’in son günlerinde Đngiliz ve Rus askerlerinin Đran topraklarına girmesiyle Meclis kapanarak kısa süren meşrutiyet sona erdi. Meşrutiyet dönemi kısa olmasına rağmen Đran siyasal tarihinde önemli bir yere sahiptir ve günümüzde hala büyük törenler ve etkinliklerle anılmaktadır.
Meşrutiyet’in başlangıcı birkaç tüccarın cezalandırılması olarak bilinse de aslında daha derin toplumsal ve siyasal nedenlere bağlanmaktadır. Kaçar Hanedanlığı ülke idaresinde aciz kalmış, çeşitli antlaşmalar ve verilen imtiyazlarla ülkeyi dağılma noktasına getirmiştir. Batı ile yakınlaşma ve etkileşme, yeni aydın kesimin ortaya çıkmasına sebep olmuştur. Aydın kesim daha etkili ve hızlı bir değişim istiyordu. Diktatörlüklerde olduğu gibi kaçar şahları toplumu ve ülkeyi dış güçlere karşı koruma yerine sadece devleti topluma karşı koruma yolunu seçmişti.
Ayrıca bu dönemde kötüleşen yaşam şartları ve ülkede uygulanmaya konulan yeni vergiler, aydın ulemanın aktif olarak toplumsal olaylarda yer alması ve toplumun
53 F.Mohammadnejad, Nahadhaye Siyasiye Hukumeti Ve Toseeye Siyasi Dar Cumhuriye Eslamiye Đran (Đran Đslam Cumhuriyetinde Devletin Siyasal Yapısı (Yasama, Yürütme) ve Gelişimi), Emam Sadeg Üniversitesi Yüksek Lisans Tezi, 1993, s.57.
bilgilendirilmesinde önemli rol üstlenmesi, Meşrutiyet Devrimine katkıda bulunan etkenler arasında gösterilmektedir. Meşrutiyet hareketinin başlamasında ve zafere ulaşmasında o dönem yeni yeni yaygınlaşmaya başlayan modern iletişim araçlarından biri olan gazetelerin de rolü büyüktür. Özellikle okuryazar ve aydın kesim için gazeteler büyük önem taşırdı54
Meşrutiyet Devriminin sonuçlarına gelince:
• Đlk kez ülke yönetiminde anayasal bir sisteme geçilerek, meclis kuruldu demokrasiye geçiş sürecinde önemli bir yere sahip güçler ayrılığı ilkesi kabul edildi .
• Yargıda örf ve şer ayrımı ortadan kaldırıldı.
• Halk demokrasi ile tanıştı. Artık sadece meclisin varlığı yeteri olmayıp, mecliste söz sahibi olanların kendileri tarafından seçilmesini talep etmekteydiler.
• Birçok devlet faaliyetlerini yerine getirmeleri için kurumlar kuruldu. Bakanlıklar (vezaret haneler) ve devlet kuruluşlarının işleyişi için kanunlar düzenlendi.
• Yerel faaliyetlerin yürütülmesi için eyalet-velayet encümenleri kuruldu. Bu encümenlerin üyeleri halk tarafından seçiliyordu ve merkezi hükümetin denetimi altında idi.
• Anayasanın 8-25’inci maddelerine göre sosyal haklar, kanunlarla belirlenip öncelik tanınıyordu.55
Meşrutiyet anayasasında öngörülen birçok madde sonraki dönemlerde uygulanmayıp rafa kaldırılsa bile, Meşrutiyet Devrimi demokrasi yolunda ilerlemede atılan önemli bir adımdır. Meşrutiyet Devrimi ayrıca ilk kez Đran tarihinde gelenekçi toplumsal kesim ile liberal modern gruplar arasında dayanışmayı gerçekleştirdi. Bu dayanışma 20. yüzyıl modern Đran toplumunun inşasında temel olarak görülmektedir.56
3. Pehlevi Dönemi
Đran devleti tarih boyunca merkezi bürokratik otoriter bir devlet olma çabası ile adem-i merkezi kabile düzeninin egemenliği arasındaki çatışmanın bir ürünü olmuştur. Önceki bölümlerde gördüğümüz gibi, Đran devleti uzun tarihsel geçmişe
54 Bu dönemin en önemli gazeteleri: Meclis Gazetesi, Hebl-ul Metin, Sobh-e Sadegh, Musavat ve Sur Esrafil gazeteleriydi. Sur Esrafil gazetesinin tirajı 24000 olup bu dönemde önemli bir rol oynadı .M.Kemali, Cameeye Madani…,a.g.e., s.143.
55 P.Namegh, Mebaniye… a.g.e., s.111.
56 M.Kemali, Cameeye Madani…, a.g.e., s.142.
sahip olmasına rağmen ancak yirminci yüzyılın başlarında güçlü bir merkezi siyasi otorite oturtabilmiştir.
Birinci Dünya Savaşının bitimini takip eden yıllar Đran için güçlü merkezi otoriteden yoksun kargaşa dönemi olarak bilinmektedir. Bu dönemde Đran’ın siyasi alanında Rusya ve Đngiltere önemli rol oynamışlardır. Ama güç dengeleri Rusya Devrimi nedeniyle Đngiltere lehine dönüşmüştür.
Meşrutiyet Devrimi süresince yabancı güçlerden ve diktatörlüklerden kurtulmanın tek çaresi olarak görünen meşrutiyete dayalı siyasi sistem, tüm etkinliğini ve inandırıcılığını kaybetmiştir. Yerel güç örgütlerinin varlığı, Đngiliz askerlerinin ülkenin her tarafta görülmesi ve ülkenin bağımsızlığının tehlikeye girmesi, milli birlik ve beraberlik duygularının yok olması, siyasi alanda zıt görüşlerin varlığı, ekonomik alanda yoksulluk ve bürokraside kifayetsizlik ve yetersizlik, toplumu yeniden bir diktatörlük sisteminin yerleşmesine destek olmada en önemli etkenler olarak görülmekteydi. Böyle bir dönemin, Rıza Şah’ın yükselmesinde oldukça etkili olmuştur ve Đran’ın son monarşisi böyle bir ortamda 1925 yılında Rıza Şah tarafından kurulmuştur.
‘Rıza Han’ın’ ‘Rıza Şah’ olması yavaş ama istikrarlı oldu (192157-1941).58 Rıza Şah milliyetçi59 bir kişi olarak güçlü bir ordunun ülke bağımsızlığının garantisi olduğunu biliyordu. 1920’de Đran’da ordu iki bölümden oluşuyordu: jandarma ve kazak güçleri. Rıza Şah bu iki gücü birleştirerek kendi kontrolü altına aldı ve 1921 yılında askeri bir darbe ile sıkı yönetim ilan etti. Askeri darbeden sonra bir bildiri yayınladı. Bu bildiride şöyle yazıyordu: ‘bizim amacımız güçlü ordu kurabilecek
57 Rıza Han 1925 yılında resmen tahta oturarak Rıza Şah oldu.
58 E.Abrahamian, Đran Beyne…, a.g.e.s.148.
59 Rıza Şah’ın milliyetçiliği ‘diktatörlüğe dayalı bir milliyetçilik’ olduğu konusunda birçok tarihçi aynı fikirdedir.
merkezi bir hükümet kurmaktır. Ancak güçlü bir ordu ile ülkeyi bu vahim durumdan kurtarabiliriz. Öyle bir hükümet kuracağız ki Gilanlı, Tebrizli ve Kermanlı60 arasında herhangi bir fark gözetilemesin ve ülke yabancı güçlerin maşası olmasın.’61
Birinci Pehlevi dönemi (Rıza Şah dönemi) nispi bir siyasi istikrarın yerleşmesi sonucunda tüm ekonomik, sosyal ve kültürel alanlarında geniş ve güçlü değişimleri beraberinde getirdi. Rıza Şah yeni ve güçlü bir ordu, geniş bir bürokrasi ve saray himayesi gibi önemli destek noktaları ile kendi iktidarını pekiştirmeye çalıştı. Ayrıca Safeviler döneminden sonra ilk kez üç önemli faktör olan kamu kurumları, kanunlar ve yasal güç ile toplumu kontrol altına almayı başardı. Bu şekilde yukardan uygulanan bir ıslahat hareketini başlama olanağı bulabildi.62
Rıza Şah Đngiliz ordusundan esinlenerek Đran tarihinde en güçlü ve düzenli orduyu kurarak ilk adımı attı. Aynı zamanda zorunlu askerlik uygulamasını başlattı ve genel bütçenin üçte birini63 orduya tahsis etti. Đran’ın meşrutiyet döneminden kaynaklanan yeni kanunları bu dönemde genişledi ve yeniden düzenlendi. Medeni Kanunu, Ceza Kanunu, Ticaret Kanunu ve Tapu ve Kadastro Kanunu gibi birçok kanun bu dönemde çıkarıldı.64 Ayrıca nüfus idaresi de bu dönemde kuruldu. Rıza Şah dönemi çıkarılan kanunlar ve geliştirilen hukuk açısından Đran tarihinde önemli bir yere sahiptir.65 1927 yılında çıkarılan bir kanunla yargıçlar yeni hukuk sistemin eğitimini almış din adamlarından ve hukukçular arasından seçilecekti. Ancak sonradan yargıçlar için üniversite eğitimi zorunlu hale geldi. Böylece din adamlarının
60 Gilan Đran’ın Kuzeyinde, Tebriz Đran’ın Batısında ve Azeri bir bölge ve Kerman Đran’ın orta bölgesinde şehirlerdir.
61 M.Kemali, Cameeye Madani…, a.g.e.s.149
62 E.Abrahamian, Đran Beyne…, a.g.e., s.169
63 M. Kemali ,Cameeye Madani…,a.g.e., s.151
64 Bu kanunlar Avrupa ülkeleri özellikle Fransa, Belçika ve Đtalya kanunlarından esinlenerek çıkartılmıştır.
65 T. Feyzi, Mebaniye…, a.g.e. Birinci Cilt, s.151.
%90’i meslekten yoksun kaldılar.66
1937- 1938 yıllarında Eyalet Velayet Kanunu fesih olarak yeni bir düzenlemeye gidildi. Yeni düzenlemeye göre Đran 10 il ve 42 ilçeye bölündü. Bu dönem ve bundan sonraki dönem kamu yönetimi açısından merkezi gücün pekiştirilmesi, modernizasyon ve yeni kamu kurumlarının kurulması dönemi olarak bilinmektedir. Kamu hizmetlerinin çeşitlenmesi yeni bakanlıkların kurulmasını zorunlu kıldı.1941 yılında merkezi idare başkent örgütü aşağıdaki gibiydi:
• Adalet Bakanlığı (Vezaret-e Dadgostari )
• Maliye Bakanlığı (Vezaret-e Darayi)
• Dışişleri Bakanlığı (Vezaret-e umur-e Harece)
• Posta-Telgraf ve Telefon Bakanlığı (Vezaret-e Post-Telgraf ve Telefon)
• Đçişleri Bakanlığı (Vezaret-e Keşvar)
• Ticaret Bakanlığı (Vezaret-e Bazargani)
• Savaş Bakanlığı (Vezaret-e Ceng)
• Yol Bakanlığı (Vezaret-e Rah)
• Sanayi ve Maden Bakanlığı (Vezaret-e Pişe ve Honar)
• Kültür Bakanlığı (Vezaret-e Farhang)
• Tarım Genel Müdürlüğü (Edareye Koll-e Keşavarzi)67
Bu dönemde kamu istihdam şartları yeniden düzenlenerek kamu personelliği yeni nesil için cazip bir meslek haline geldi. 1940’lı yıllarda kamu personel sayısı 50000 olarak bilinmektedir.
Eğitim sisteminin yeniden düzenlenmesi68 bu dönemde önemli adım sayılmaktadır. Fransız ders kitaplarından esinlenerek hazırlanan kitaplar ve zorunlu ilkokul eğitimi bu düzenlenmenin bazı maddelerini teşkil etmektedir. Yüksek öğrenim konusunda da oldukça ilerleme kaydedildi. 1925 yılında sayıları 6 olan
66 A. Movassaghi, Noszi Va Eslahat Dar Đran (Az Andishe Ta Amal) (Đran’da Modernleşme ve Islahat (Teoriden Uygulamaya), Ghooms Yayınları, Tahran 2006, s.206.
67 T.Feyzi, Mebaniye…,a.g.e, Birinci Cilt, s.151-152.
68 Bu düzenlemelere rağmen sadece gelir düzeyi yüksek aileler eğitimden yararlanabiliyor, kırsal kesimde eğitim imkanları yoktu. Reza Şah saltanatı döneminde genel bütçeden eğitim için ayrılan pay sadece %4 idi.N.R.Keddie, Rişehaye Engelebe Đran (Đran Devriminin Kökleri), Çev.
A.Govahi, 3.Baskı, Tahran 1996, s.173. Keddie Amerikalı, Ortadoğu, Đran ve Kadın konularında uzman. Devrim öncesi ve sonrası bir çok kez Đran’da bulunmuş ve Đran konusunda birçok kitabı bulunmaktadır