BAŞKANLIK SİSTEMİ KAMU YÖNETİMİNE NE YAPAR?*
Birgül AYMAN GÜLER
Türkiye’de yürütme gücü “makam” usulüyle mi yoksa şimdiki gibi “kurul” usulüyle mi kullanılmalıdır?
Parlamenter hükümet sisteminin başlıca göstergelerinden biri, meclise karşı sorumlu olan “bakanlık sistemi”dir. Bakanlar kurulu meclise karşı sorumlu değilse, o hükümet sistemi parlamenter rejim değil, “devlet başkanlığı” rejimidir. Bu özellik birbirinden çok farklı iki yönetim sistemi yaratır.
Şöyle:
Devlet Başkanlığı ile Parlamenter Sistemlerin Yönetimleri….
Devlet başkanlığı rejimlerinde, bakanlık görevlerine getirilecek olanların parlamentodan seçilmesi gerekmez. Bunlar, meclisin içinden ya da dışından, doğrudan devlet başkanı tarafından atanır ve onun tarafından görevden alınırlar. Bakanlar tek tek ya da kurul olarak parlamentoya karşı sorumlu değildir. Temsilcilik ve sorumluluk doğrudan başkanlık makamına aittir.
Bakanlıklar, devlet örgütlenmesinin tüm kurum ve kuruluşları bakımından doğduğu kaynak da değildir. Bakanlıkların dışında özerk olarak faaliyet gösteren ve bir bakanlıkla “bağlı” ya da “ilgili” kılınmamış çok sayıda ajans, komite, kurul, kurum oluşturulabilir. Çok parçalı idari yapılanmada üst kademe yöneticilerin büyük bölümü doğrudan ve yalnızca devlet başkanı tarafından atanır. (Parlamenter rejimde / bakanlık sisteminde bu yetki cumhurbaşkanı - başbakan - ilgili bakanın yer aldığı üçlü kararnameye dayanır.)
Meclis / parlamenter rejimlerde ise yürütme kuvveti “kuru”" esasına dayanır. Kararlar “kurul” olarak alınır, sorumluluk “kurul” olarak paylaşılır. Kurulun yerleşmiş teknik adı “bakanlar kurulu” ve bunun organları “bakanlıklar”dır. İlke olarak bu kurulda yer alacak olanların da milletvekilleri arasından belirlenmesi, parlamentodan seçilmesi gerekir. (Türkiye’de başbakan için korunan bu şart, devlet bakanlıkları için kaldırılarak parlamenter rejimde bir gedik açılmış durumdadır.) Bu sistemde Bakanlar Kurulu topluca ve üyeleri tek tek meclise karşı sorumludur.
Bakanlık sistemi Türkiye tarihinde ilk olarak 1828 yılında II. Mahmut döneminde ortaya çıkmıştır. O tarihe kadar geçerli olan "veziri azam - sadrazam" unvanı yerini "başvekil" unvanına bırakmıştır. Tanrı’nın elçisi padişahın mutlak iktidarını “mutlak vekil” olarak kullanan sadrazamlığın ve danışma organı “divan”ın yerini, padişahın mutlak iktidarını “ortak sorumluluk”la paylaşan “bakanlar kurulu” almıştır. Bir önceki sisteme oranla yetkiler ve sorumluluklar dağıtılmıştır. Zaman içinde “mutlak iktidar” odağı Padişahın güç yitimine koşut olarak, bakanlık sistemi her türlü düzenleme ve denetleme gücünü kendine toplayan ana yapı haline gelmiştir. 20. yüzyıl boyunca hangi zaman dilimine baksak kolayca görebileceğimiz gibi, devlet sistemine ait tüm kurum ve kuruluşların kaynağı ya da odağı bakanlıklar olmuştur. Hemen tüm kamu kurum ve kuruluşları bu çekirdeğin çevresindedir. Bunların bazıları “bağlı kuruluş”, bazıları “ilgili kuruluş”tur. Ama her tür, sistem içinde bir bakanlığın uzantısı olarak yer bulur.
Bakanlıkların Eriyişi….
Günümüzde ise parlamenter rejimin yürütme kuvveti olan bakanlık sisteminde önemli değişiklikler vardır. Bakanlıkların, bundan on yıl öncesine dek olduğu gibi devletin ana çekirdeği olduğunu ileri sürmek güçtür. Enerji Bakanlığı “Enerji Piyasası Düzenleme ve Denetleme Kurumu”, Bayındırlık Bakanlığı “Kamu İhale Kurumu”, Ulaştırma Bakanlığı “Telekomünikasyon Üstkurulu”, Maliye Bakanlığı “Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu” kurularak etkisizleştirilmiştir. Genel bir hesaba göre, GSMH’nın %65‘i bu kurul ve kurumların kontrolü altındadır. Buna bir de, bakanlık bünyesi dışına çıkarılan Hazine Müsteşarlığı, özerk Gelir İdaresi Başkanlığı ve özellikle de "bağımsız" Merkez Bankası eklenirse, bakanlık sisteminden geriye kalanın pek de anlamlı olmadığı açıkça görülebilir.
Türkiye’de bakanlıklar tek tek kamu tüzelkişiliğine sahip değildir; hepsi birlikte "devlet tüzelkişiliği" içinde eriyiktir. O yüzden herhangi bir davalaşma olduğunda bakanlığı "Hazine Avukatı" temsil eder. Böyle bir yekparelik, parlamentoyla içli-dışlı çalışır. Böyle bir mekanizmayı, ulusal siyasal-hukuksal güdülerden uzakta hareket ettirmek olanak dışıdır.
Oysa ABD başkanlık sisteminde bakanlıklar "devlet tüzelkişiliği" gibi bir bütün ve ağır odaklık konumuna sahip değildir. Bu ülkede davalaşma, her bir idari kurumun kendisine karşı "kamu tüzelkişiliği" muhatap alınarak adli yargıda görülür. Parlamentoyla mesafesi "güçler ayrılığı" sayesinde iyice açılmış kurumlar dünyası, başkanlık sisteminin parlamenter bakanlık sisteminden farklılığına iyi bir kanıttır.
Türkiye’de ilk örneği 1984 yılında Hazine Müsteşarlığının Maliye Bakanlığından ayrılmasında görülen yeni kurul, kurum ve özerk başkanlık yapıları parçalanması, yürütme ve idare üzerinde meclis yönetimi ve denetimini büyük ölçüde boşa düşürmüştür. Ortaya çıkan yapı, hükümet ve bakanlık sisteminin "devlet başkanlığı" rejimine doğru hazırlandığına göstergedir.
Başkanlık Sistemine Doğru…
21 Ekim 2007’de Cumhurbaşkanını halk seçsin referandumu yapanlar konuyu kendileri dürüstçe açıklayana kadar, şu iddianın yerinde olduğunu gösteren bir durum vardır: Bu referandum, ülkenin hükümet sistemini "devlet başkanlığı" modeline göre kurmak amacına hizmet eden ilk adımdır.
Türkiye‘de, devlet tüzelkişiliği -bakanlıklar- içinde toplanmış kurum ve kuruluşlar sistemi, idarenin bütünlüğü ilkesinin yaşama geçmesini sağlar. ABD "devlet başkanlığı" sisteminin ayrı tüzelkişilikler sistemine dayanan idari örgütlenmesi, bu ilkenin uygulanma olanaklarını büyük ölçüde daraltır.
Bu yönetsel model, tek tek ülkelerde doğrudan yönetme şansı arayan ve çabucak da bulan küresel kurum, şirket ve vakıfların baskısı nedeniyle Türkiye’nin Türkiye‘den yönetilmesini şimdi olduğundan daha da fazla güçleştirecektir.
*Bu yazı, 21 Ekim 2007 Referandumu’ndan once 2 Ekim 2007’de yayımlanmıştır; bugüne uyarlama için ara başlıklama yapılmıştır.