2
I. BÜTÇENİN TANIMI, GELİŞİMİ, FONKSİYONLARI, BÜTÇE TEORİLERİ VE BÜTÇE İLKELERİ A. BÜTÇE KAVRAMI VE GELİŞİMİ Latince kökenlidir. Latince kökü “Bulga”. Latince, “para torbası”, “küçük deri çanta”, “çekmece”, “kamu cüzdanı” gibi karşılıkları bulunmaktadır. 17. yüzyılda “Budget” şeklinde İngilizcede kullanımı. İngiltere’de Maliye Bakanının deri çantası. “Bütçe hakkı”.
3
B. BÜTÇENİN TANIMI VE NİTELİKLERİ Bilimsel ve hukuki tanımlar. Edgar Allix: Bütçe, “devletin belli bir süre içindeki gelir ve harcamalarını tahmini olarak belirleyen, gelirlerin toplanmasına, harcamaların yapılmasına izin veren bir kanundur”. Nihad Sayâr: “Bütçe, devlet, il ve belediye gibi kamu tüzel kişileri ile yarı resmi ya da özel teşekkül ve toplulukların, belli bir dönem içindeki gelir ve giderlerini tahmin eden ve bunların yapılmasına önceden izin veren bir kanun, nizamname, kararname ya da idari bir tasarruftur”. 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu: Bütçe; “Devlet daire ve kurumlarının yıllık gelir ve gider tahminlerini gösteren ve bunların uygulanmasına ve yürütülmesine izin veren bir kanundur”. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu: “Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir ve gider tahminlerini gösteren, bunların uygulanmasına ve yürütülmesine yetki ve izin veren kanundur”. 4 T ilkesi (prensibi): “Tahmin”, “Tahdit” (sınırlı zaman dilimi için hazırlanma), “Tevzin” (bölüşüm) ve “Tasdik” (onama).
4
C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 1. İngiltere’de Bütçe Hakkının Gelişimi 1215 tarihli Magna Carta (Büyük Ferman):“Bütçe Hakkı”na ilişkin ilk yazılı vesika. 17. yüzyılda (1649 yılında) Genel Meclisin rızasını almadan vergi koyduğu için I. Charles idam edilmiştir. 1688: İnsan Hakları Kanunu. 1787: “Consolidated Fund Act”: Genellik ilkesinin gelişi. 19. yüzyıl: Gladston döneminde bütçeler: “Milli Bütçe”. Günümüz: Lordlar Kamarası Avam Kamarasında kabul edilmiş olan bütçeyi aynen onaylamak durumundadır.
5
2. Fransa’da Bütçe Hakkının Gelişimi Fransa’daki gelişmeler İngiltere’deki gelişmelerden sonra başlamıştır. Kralın önce soylularla birlikte paylaştığı vergileme yetkisi 1789 Fransız İhtilalinden sonra verginin alınmasını milletin rızasına dayandıran bir kanun metni çıkarmıştır. Ancak kamusal harcamalar meclis denetimi dışında kalmıştır. Harcamalarla ilgili denetim Napolyon dönemi sonrası Yenileme ve Onarım döneminde gerçekleşmiştir.Genel olarak Fransa’da bütçe hakkının gelişimi ana hatlarıyla şu şekildedir; 1817: Bakanlıkların kendilerine verilmiş ödenekler içinde harcama yapma yetkileri kabul edilmiştir. 1862: “Genel Kamusal Muhasebe Kararnamesi”: “Bütçe Hakkı”, Fransa’da, bu kavramdan çağdaş maliyenin anladığı niteliklere kavuşmuştur. 2 Ocak 1959 tarihli düzenleme:Milletvekillerine giderleri azaltmaya veya gelirleri arttırmaya, kamu giderlerinin kontrolünü sağlamaya yönelik değişiklikte bulunma hakkı tanınır. Daha sonra yerini i 1 Ağustos 2001 tarihli düzenlemeye bırakmıştır. Fransız bütçe sistemi, bütün yetkileri tamamen parlamentoda toplamaktadır. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
6
3. ABD’de Bütçe Hakkının Gelişimi 1783 yılında İngiltere’den ayrılarak bağımsızlığını ilan eden Amerika Birleşik Devletlerinde bütün kongre üyelerinin tümü bütçeyi komisyon olarak incelemekte ve daha sonra yapılan bir toplantıda kanunlaşmakta idi. Bu ülkede yürütülen çalışmaların genel değerlendirmesi yapıldığında, bütçenin daha sağlıklı yürütülmesini sağlayan komisyonların sayısının fazla olduğu, bütçenin ayrıntılı bir şekilde hazırlanması suretiyle yürütmenin yetkilerinin daraltıldığını ve modern bütçe sistemlerinin tümünün bu ülkede ortaya çıktığını belirtebiliriz. 1795: Temsilciler Meclisi Gelirler Komisyonunun kurulması. Başkan William Howard Taft döneminde (1909-1913) iyileştirici tedbirler: “Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”. 1934 yılında Tarım Bakanlığı’nda performans bütçe sistemi uygulamaya konur. İkinci Dünya Savaşı şartları içinde : “Performans” ve “Program Bütçe”. 1961 : ABD Savunma Bakanlığında “Plânlama-Programlama-Bütçeleme Sistemi (PPBS)”. 1973: Nixon dönemi:21 federal birimde Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (MBO). 1977: Başkan Carter dönemi: “Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB)”, Federal Devletin bütün bakanlık ve bürolarında uygulama alanı bulur. 1993: Hükümet Performans ve Sonuçlar Kanunu (GPRA):Stratejik Plânlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme uygulaması başlar. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
7
4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi a. Tanzimat Öncesi Dönemde Bütçe Hakkının Gelişimi Osmanlı Devletinde Tanzimat öncesi dönemde Osmanlı bütçesi üzerinde dini anlayışın hakim olduğu görülmektedir. Gelirler şer’i ve örfi vergiler olarak ayrılmaktaydı. Zekât, öşür, haraç ve cizye şer’i vergileri oluştururken ticaret ve zanaattan alınan vergiler örfi vergileri oluşturmaktaydı. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde adem-i merkeziyetçi bir yapılanma söz konusuydu. Bu dönemde kamusal hizmetlerin sunumunda vakıflar önemli bir yere sahipti. En önemli harcama kalemleri arasında savaş ve yerleşim giderleri yer almaktaydı. Denkliğin esas olduğu, bugünkü çağdaş bütçe anlayışından uzak bir şekilde kayıt altına alınan harcama ve gelirlerden sorumlu birim Defterdarlıktı.Bu dönemde Hesap Hulasaları(Bugünün Kesin Hesap Cetvelleri), Masraf Cetvelleri ve Layihalar düzenlenmiştir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ
8
b. Tanzimat Dönemi ve Sonrası Bütçe Hakkının Gelişimi 3 Kasım 1839: Mustafa Reşit Paşanın hazırladığı Gülhane Hatt-ı Hümayûnun (Tanzimat-ı Hayriye Fermanının) ilân edilmesi. 1881: Düyûn-u Umumiye İdaresi. 1855: “Hazine-i Celile Muvazene Defterinin Sureti Tanzimine Dair Nizamname” adlı bir tüzük çıkarılır: “Muvazene Defteri” Muvazene Defteri”: Maliye Nezaretince hazırlanır, mali yıl başı olan Mart ayından iki ay önce Babıâliye (Bakanlar Kuruluna) sunulurdu. Sonra da Tanzimat Meclisinde görüşülür ve bütçenin tamamı oylanırdı. Ancak bütçe, padişahın onayı ile geçerlilik taşır ve mali yılbaşında uygulamaya konulurdu. Bütçe dönemi 1 Mart-28 Şubat tarihleri arasındaydı. 1863-1864 yılı için Islahat-ı Maliye Komisyonu tarafından Batılı anlamda ilk bütçe hazırlanır. 1876 yılında kabul edilen Kanuni Esasi yani ilk anayasa ile verginin kanuniliği ve vergilerin toplanmasına her yıl bütçe kanunu ile yeniden izin verilmesi ilkeleri kabul edilmiştir: 1887-1902 yılları arasında: Devlet gelir ve giderlerini gösteren “Sal Muhasebe Cetvelleri”. 1910 yılında Muhasebe-i Umumiye Kanunu kabul edilmiştir (24 Aralık 2003 tarihine kadar yürürlükte kaldı). Osmanlı Devletinin kanunlaşan en son bütçesi 1918 yılı bütçesidir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
9
c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi Cumhuriyet döneminde ise bütçe giderek daha sistematik bir yapıya bürünmüştür. 1924 yılında kabul edilen anayasada bütçe ve vergilemeye ilişkin hükümlere yer verilmiştir. 1927 yılında yürürlüğe giren Muhasebe-i Umumiye Kanunu (Genel Muhasebe Kanunu) ile bütçe uygulama esasları ayrıntılı olarak tespit edilmiştir. Bu Kanun 2003 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanununa kadar yürürlükte kalmıştır. Tarihsel gelişim süreci içersinde 1924 Anayasasını takip eden 1961 ve 1982 Anayasalarında da bütçeyle ilgili hükümler yer almış ve bütçeleme sürecinde Parlamentonun gücü korunmuş ve arttırılmaya çalışılmıştır. 1924 Anayasası: Verginin kanuniliği.Bütçe dışında harcama yapılamayacağı. Cumhuriyet döneminin ilk bütçesi 1924 yılı bütçesidir. 1927: 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu yeniden yürürlüğe girer. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
10
c. Cumhuriyet Döneminde Bütçe Hakkının Gelişimi (Devamı) 1961 Anayasası: »Ödeme gücü ilkesi. »“Milli Bütçe Tahmin Raporu”. »Bütçelerle kalkınma plân ve programları arasında ilişki kurulması. 1982 Anayasası: »Kesin Hesap Kanun tasarılarının TBMM’ne sunulması ile ilgili süreler kısaltılır. »TBMM’deki Bütçe Komisyonu üye sayısı 50’den 40’a düşürülür. »2005 tarih ve 5428 sayılı kanunla 1982 Anayasasının 130, 160, 161, 162 ve 163. maddelerinde yer alan “genel ve katma bütçe” ibaresi “merkezi yönetim bütçesi” şeklinde değiştirilir. C. BÜTÇENİN TARİHSEL GELİŞİMİ 4. Türkiye’de Bütçe Hakkının Gelişimi
11
D. BÜTÇENİN FONKSİYONLARI 1. Klasik Bütçe Fonksiyonları a. Bütçenin İktisadi ve Mali Fonksiyonu b. Bütçenin Hukuki Fonksiyonu c. Bütçenin Siyasi Fonksiyonu d. Bütçenin Denetim Fonksiyonu 2. Bütçenin Çağdaş Makro-Ekonomik Fonksiyonları a. Bütçenin Konjonktürel Fonksiyonu b. Bütçenin Telâfi Edici Fonksiyonu c. Bütçenin Kalkınma Fonksiyonu d. Bütçenin Kaynak Tahsisi Fonksiyonu e. Bütçenin Gelir Dağılımını Düzenleme Fonksiyonu f. Bütçenin İstikrarı Sağlama Fonksiyonu
15
E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER 1. Geleneksel Bütçe Teorisi Bu teoriye göre bütçede yıllık denklik esastır. Bütçenin mali yıl sonunda gider ve gelirlerinin birbirine gerçek anlamda da denk olması gerekmektedir. Geleneksel (Klasik) bütçe teorisine göre, kamu harcamaları devletin normal kamu gelirleri ile karşılanmalıdır. 2. Devri Bütçe Teorisi John Maynard Keynes tarafından geliştirilen devri bütçe teorisi, yıllık denklik yerine, 7 ila 10 yıl gibi bir dönemi içeren bir konjonktür devresinde denklik aramaktadır. Bu teoriye göre; mali yıl içinde açık ya da fazla verilmesi çok önemli değildir. Önemli olan konjonktür devresinin sonunda dengeyi sağlayabilmektir.Ekonominin refah döneminde oluşan bütçe fazlaları depresyon dönemlerinde oluşan açıkları kapatabilecektir. Devri bütçe teorisinin dayandığı varsayımlar şunlardır: Konjonktür devresinin süresinin açıklıkla ve kesinlikle bilindiği, Refah ve depresyon devrelerinin süre ve yoğunluk bakımından birbirine eşit olduğu, Uygulamacıların devrenin hangi aşamasında bulunduğunu teşhis edebildiği varsayılmaktadır.
16
3. Telâfi Edici Bütçe Teorisi Geleneksel bütçe teorisi yıllık denkliği,devri bütçe teorisi de 7 ila 10 yıllık bir konjonktür devresinde denkliği esas aldığı halde telafi edici bütçe teorisi, ekonomide denkliğe önem vermektedir. Telafi edici bütçe teorisine göre ekonomik hayatı içine düştüğü depresyondan kurtarmak ve ekonomiyi canlanma aşamasına getirmek için devletin bütçe açıklarını bir araç olarak kullanması gerekmektedir. Telafi edici bütçe teorisi ekonomi tam istihdam denge seviyesine gelinceye kadar açık vermelidir. Ekonomi tam istihdam denge seviyesine gelince denk bütçe uygulamasına geçilmelidir E. BÜTÇE DENKLİĞİ İLE İLGİLİ TEORİLER
17
F. BÜTÇE İLKELERİ 1. Genellik İlkesi a. Gayrisafi Usul b. Adem-i Tahsis 2. Birlik İlkesi 3. Açıklık İlkesi Bütçenin herkesin anlayabileceği şekilde hazırlanması. 4. Samimiyet İlkesi (Subjektif Doğruluk) Tahminlerle uygulama sonuçlarının birbirine yakın olması. 5. Doğruluk İlkesi Tahminlerin, ileri teknikler kullanılarak yapılması. 6. Mali Yıla Girmeden Kanunlaşması (Önceden İzin Alma) İlkesi 7. Giderlerin Bölümler İtibarıyla Onanması ilkesi 8. Bütçenin Yıllık Olması İlkesi 9. Bütçenin Denklik İlkesi 10. Bütçenin Alenilik İlkesi Bütçe ile ilgili verilere kolaylıkla ulaşılabilmesi.
18
II. TÜRKİYE’DE GENEL BÜTÇE DIŞINDAKİ BÜTÇE UYGULAMALARI A.ÖZEL BÜTÇELER 5018 – II Sayılı Cetvelde gösterilirler. Üniversiteler ile diğer kamu kuruluşlarının bütçeleridir (Atatürk Kültür, Dil ve Tarih Yüksek Kurumu, Türkiye ve Orta-Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu, Türkiye Bilimler Akademisi, Orman Genel Müdürlüğü, Vakıflar Genel Müdürlüğü,Karayolları Genel Müdürlüğü ….vd). Genelde yarı kamusal nitelikte mal ve hizmet üretirler. 5018 /md.12: Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen kamu idarelerinin bütçesidir. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri genel bütçenin tâbi olduğu esaslara göre hazırlanır, görüşülür, uygulanır ve uygulama sonuçları denetlenir. Özel bütçeli kuruluşların bütçeleri, bağlı oldukları bakanlığın bütçesi görüşüldükten sonra görüşülür ve oylanır. Özel bütçeli kuruluşların kendilerine ait özel gelirleri ile giderlerini karşılamaları esastır. Fakat bu kuruluşlar gelirlerinin giderlerini karşılayamaması durumunda hazine yardımı alırlar ve giderlerin üzerinde bir gelir fazlalığı söz konusu olursa bu fazlalığı genel bütçeye aktarırlar.
19
B. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ Türkiye’de kurumların kurulma nedenleri: »1980 sonrası liberalleşme. »AB süreci. »Enerji, alkol gibi sektörlerde rekabet dengesi kaygısı. 5018 sayılı Kanunda bu kurumlar için getirilen en önemli ayrıcalık, bütçe tasarılarını doğrudan TBMM’ne sunmalarıdır(bir örneğini de Maliye Bakanlığı’na gönderirler). Düzenleyici ve denetleyici kurumlar bütçe hazırlık çalışmaları kapsamında finansman cetveli hazırlarlar. Bu cetvelde eğer varsa açığın nasıl karşılanacağı veya fazlanın nasıl değerlendirileceği gösterilmektedir. Düzenleyici ve denetleyici kurumların üçer aylık dönemler itibariyle oluşacak gelir fazlaları, her üç ayda bir izleyen ayın onbeşine kadar genel bütçeye aktarılır. 5018 – III Sayılı Cetvelde gösterilirler. Çoğunlukla Sayıştay denetimi kapsamındadırlar.
20
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar; Radyo ve Televizyon Üst Kurulu Bilgi Teknolojileri Ve İletişim Kurumu Sermaye Piyasası Kurulu Bankacılık Düzenleme Ve Denetleme Kurumu Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu Kamu İhale Kurumu Rekabet Kurumu Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu şeklinde sıralanabilir. B. DÜZENLEYİCİ VE DENETLEYİCİ KURUM BÜTÇELERİ (Devamı)
21
C. SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARI BÜTÇELERİ 5018 – IV Sayılı Cetvelde gösterilirler. 1- Sosyal Güvenlik Kurumu, 2- Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü Sosyal güvenlik kurumlarının 5018 sayılı kanuna göre tabi oldukları esaslar şunlardır: Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri -son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri- eklenecektir (md. 18). Sosyal güvenliğe yönelik kanun tasarılarında ise en az yirmi yıllık aktüeryal hesaplara yer verilir(madde 14). Ayrıca, bu kanun tasarılarına Maliye Bakanlığı ile ilgisine göre Kalkınma Bakanlığı veya Hazine Müsteşarlığının görüşleri eklenir. Sosyal güvenlik kurumları, hizmetleriyle ilgili aylık finansman programlarını vize edilmek üzere merkezi yönetim bütçe kanununun yürürlüğe girdiği ilk ay içinde Maliye Bakanlığına gönderir. Bu programlar Maliye Bakanlığınca vize edilmeden, bu idarelerin bütçelerine yardım yapılamaz. Bu idareler, aylık uygulama sonuçlarını izleyen ay içinde Maliye Bakanlığına göndermek zorundadır. Sosyal güvenlik kurumları ayrıntılı harcama programları ile finansman programları bütçeleriyle birlikte hazırlanır, görüşülür ve onaylanır. Ödenekler de bu usul ve esaslara göre kullanılır.Bu bütçelerin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin işlemler, 5018 sayılı kanun dışında ilgili kanunlarındaki hükümlere tâbidir (md. 77). Sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporunda gösterilir. (madde 41) Dış denetim yönünden Sayıştay denetimine tâbidirler.
22
D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ Türkiye’de mahalli idareler –İl Özel İdareleri –Belediyeler –Köyler ve –Mahalli İdare Birliklerinden oluşmaktadır. Mahalli idare bütçelerinin iki temel özelliği söz konusudur.Öncelikle bu bütçeler bir meclis kararnamesi şeklinde çıkartılmaktadır o yüzden devlet bütçesinin kanuni olma özelliğinden farklılık arz etmektedir.İkincisi devlet bütçesinden farklı olarak öncelikle gelirler belirlenip daha sonra harcamalara dönüştürülmektedir. Merkezi idarenin üstlendiği bir takım mal ve hizmetlerin mahalli idarelere devredilmesi hizmetlerin ve kamu gelirlerinin paylaşılması sonucunu doğurmuştur. Bu paylaşıma Mali Tevzin adı verilmektedir. Merkezi idareden mahalli idarelere aktarılan gelirlerin başında vergi gelirlerinden ayrılan paylar gelmektedir.Bu çerçevede Genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamının yüzde 1,50’si büyükşehir dışındaki belediyelere, yüzde 4,50’si büyükşehirlerdeki ilçe belediyelerine ve yüzde 0,5’i il özel idarelerine ayrılır.
23
a.İl Özel İdarelerinde Bütçe Süreci 5302 sayılı yasanın 31. maddesine göre “Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile varsa bölge planına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunar. Stratejik plan ve performans planı bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul edilir”. Vali tarafından hazırlanan bütçe tasarısı Eylül ayı başında il encümenine sunulur. Encümen, bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci gününden önce İl genel meclisine sunar. İl genel meclisinin süresi 20 günle sınırlandırılmıştır. İlk 5 gün komisyon inceleme süresidir. İl Genel Meclisi bütçe tasarısını mali yılbaşından önce aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider arttırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Genel mecliste kabul edilen bütçenin iki örneği, o yıla ait program ve önceki yılın kesin hesabı da eklenmek suretiyle Vali tarafından onbeş gün içinde bilgi amaçlı İçişleri Bakanlığına gönderilir. Her yıl bütçesinin kesin hesabı, vali tarafından hesap döneminin bitiminden sonra gelen Mart ayı içinde encümene sunulur. Kesin hesap il genel meclisinin mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
24
b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci Belediye bütçelerinin uygulanması ilgili kanunları(5393 sayılı Belediye Kanunu) çerçevesinde yürütülmektedir.Belediyelere ilişkin bütçe süreci şu şekildedir: Belediye başkanı tarafından hazırlanan bütçe tasarısı eylül ayının birinci gününden önce encümene sunulur ve mülki idare amiri kanalıyla İçişleri Bakanlığı’na gönderilir. İçişleri Bakanlığı belediye bütçe tahminlerini konsolide eder ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu uyarınca merkezi yönetim bütçe tasarısına eklenmek üzere eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına bildirir. Encümen bütçeyi inceleyerek görüşüyle birlikte Kasım ayının birinci günüden önce belediye meclisine sunar. (Büyükşehir ilçeleri Ekim ayının 1.gününden önce) Komisyon dahil (5 gün) süre 20 gün ile sınırlandırılmıştır. Meclis bütçe tasarısını yılbaşından önce, aynen veya değiştirerek kabul eder. Ancak, meclis bütçe denkliğini bozacak biçimde gider artırıcı ve gelir azaltıcı değişiklikler yapamaz. Kabul edilen bütçenin iki örneği belediye başkanı tarafından mülki amire gönderilir. Mülki amir bütçeyi kendisine geldiği tarihten itibaren bir hafta içinde aynen veya değiştirerek onaylar. Bir hafta içinde onaylanmayan bütçe kendiliğinden onaylanmış sayılır ve kesinleşir. Mahallin en büyük mülki idare amiri tarafından yapılan değişikliklere karşı Danıştay’a itiraz hakkı bulunmaktadır. Kabul edilen bütçe, mali yılbaşından itibaren yürürlüğe girer. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
25
b. Belediyeler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci Her yıl bütçenin kesin hesabı, belediye başkanı tarafından hesap döneminin bitiminden sonra Nisan ayı içinde encümene sunulur. Kesin hesap, belediye meclisinin Mayıs ayı toplantısında görüşülerek karara bağlanır. Genel bütçenin uygulanması açısından tabi olduğu mevzuata (Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Devlet İhale Kanunu, Devlet Personel Kanunu, Harcırah Kanunu vb.) belediyeler de tabidir. Belediyeler denetim bakımından iç ve dış denetime tabidir.(İç denetim açısından İçişleri ve Maliye Bakanlığı, dış denetim bakımından ise Sayıştay denetimine tabidirler.)
26
Köyler: Mali Yapısı ve Bütçe Süreci 442 sayılı Köy Kanununa göre idare edilmektedirler. Nüfusu iki binden az bir yerleşim yeridir. İdari yapısı Köy derneği, ihtiyar meclisi ve muhtarlıktan oluşmaktadır. Temel gelir kaynakları:İmece, salma vb. Köy bütçesi, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Köy İdareleri Hesap Talimatı çerçevesi içinde muhtar ve ihtiyar meclisi tarafından her yılın Kasım ayında hazırlanır. Uygulamada, İçişleri Bakanlığı örnek bütçeler bastırmakta, muhtarın başkanlığında toplanan ihtiyar meclisi bu bütçe örneği üzerine uygun rakamları yerleştirmektedir. Bütçe, Kaymakam ya da Vali tarafından onaylandıktan sonra kesinlik kazanır. Kesin hesapları aynı zamanda muhasebe yetkilisi (sayman) de olan muhtar hazırlar. Köy ihtiyar meclisinin inceleyip onayladığı kesin hesaplar onay için Kaymakam ya da Valiye gönderilir. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
27
Mahalli İdare Birlikleri İl özel idareleri, belediyeler ve köyler kendi aralarında bazı hizmetleri (elektrik, bayındırlık, ulaşım, çevre vb. ile ilgili hizmetler) yürütmek üzere mahalli idare birlikleri oluşturabilirler. 26.5.2005 tarih ve 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu. Birlik, birlik tüzüğünün kesinleşmesinden sonra Bakanlar Kurulunun izni ile kurulur. Birliğin yatırım plânı ve çalışma programı ile bütçesi, yıllık faaliyet raporu ve kesin hesabı birlik başkanı tarafından hazırlanır. Birliğin encümeni ve meclisi tarafından görüşülüp onaylanır. Birlik meclisi, bütçe ve kesin hesabı kabul eder. Birlik bütçesi,birden çok ilin mahalli idare birimlerinden oluşmuş ise İçişleri Bakanlığının onayı ile kesinleşir. D. MAHALLİ İDARE BÜTÇELERİ (Devamı)
28
E. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ Döner sermaye bütçesi; işletmelerin belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Döner sermaye işletmeleri, bağlı oldukları idarelerin ilk madde ve malzeme alım bedelleri ile uzman işçi ücretlerini karşılamak için oluşturulmuştur. Ancak daha sonra işletmeler kendi personeline kaynak aktaran birimler haline gelmiştir. Döner sermaye işletmeleri bağlı oldukları kurumların atıl kapasitelerini değerlendirerek kamu kesimi adına olumlu katkılar da sağlamaktadır. Örneğin Maliye Bakanlığına bağlı Damga Matbaası, Darphane, Milli Eğitim Bakanlığına bağlı basımevleri, Adalet Bakanlığına bağlı cezaevlerindeki atölyeler, üniversite hastaneleri döner sermayeli işletmelerdir. Elde ettikleri gelirler üzerinden vergi ödeyen döner sermaye işletmelerinin nitelikleri aşağıdaki gibi sıralanabilir: Döner sermayeli işletmelerin gayrisafi hâsılatlarının bir kısmı her ay kesilerek bütçeye gelir yazılır. Kuruluş sermayeleri bağlı olduğu kurum veya kuruluşun bütçesine konulan ödenekle karşılanmaktadır. Onaylanarak kesinleşen bütçeler, en geç Aralık ayının sonuna kadar uygulanmak üzere işletmelere gönderilir.
29
E. DÖNER SERMAYE İŞLETMELERİ Hazırlanan bilanço ve ekleri ile gelir ve gider belgeleri denetim için mali yılın bitimini takip eden iki ay içinde Maliye Bakanlığı ve Sayıştay’a gönderilir. Kesin hesap cetvelleri, muhasebe kayıtları dikkate alınarak hazırlanır. 5018 -geçici md.11.: “Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerine bağlı olarak kurulan döner sermaye işletmeleri (ve fonlar) ilgili idarelerin bütçeleri içinde yer alır. 5018 sayılı kanunda döner sermaye işletmelerinin her yıl sonuna kadar yeniden yapılandırılacağı ifadesi yer almasına rağmen bu işletmeler halen değişik düzenlemelerle verilen yetkiler dahilinde ile faaliyetlerine devam etmektedir.
30
F. ÖZERK BÜTÇELER Özerk bütçeli kuruluşlar, İDT ve KİK olarak bir araya getirilmiş kuruluşlar topluluğudur(KİT). İktisadi Devlet Teşekkülleri (İDT), sermayesinin yarısından fazlası genel ve özel (katma) bütçeli idarelere ait bulunan ve iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet gösteren girişimlerdir. Türkiye’de İDT’lere örnek olarak; özelleştirilmeden önceki - Türkiye Selüloz ve Kâğıt Fabrikaları (SEKA), Süt Endüstrisi Kurumu, Et-Balık Kurumu verilebilir. Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) ise, sermayesinin tamamı devlete ait olan ancak tekel niteliğinde mallar ile temel mal hizmetleri üretmek ve pazarlamak amacıyla kanunla kurulan ve kamu hizmeti ağır basan KİT’lerdir. Türkiye’de KİK’lere örnek olarak ise Türk Hava Yolları (THY), Türkiye Elektrik Kurumu (TEK), Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları (TCDD) ve PTT verilebilir. 8.6.1984 tarih ve 233 sayılı “Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” ile KİT’lerin teşkilat yapısı yeniden ele alınmıştır. “Müessese” (%100), “Bağlı Ortaklık” (%50-%100), “İştirak” (%15-%50). KİT’lerin kendilerine ait bütçeleri vardır. Ancak KİT’ler yatırım ve işletme faaliyetlerini sürdürürken kalkınma planları, yıllık programlar ve bütçeleri dikkate almak zorundadır. Kamu iktisadi teşebbüsleri işletme ve yatırım bütçesi hazırlamak durumundadır.
31
KİT’lerin idari organları ise Yönetim Kurulu ve Genel Müdürlükten oluşmaktadır. KİT’lerin bütçeleri genel bütçeden ayrı tutulmakta ve bütçelerini KİT’ler kendileri hazırlamaktadır. “Yatırım ve Finansman Programları” ilgili kanuna göre hazırlanır ve takvim yılı başından en az yetmiş beş gün önce Bakanlar Kurulu tarafından karara bağlanır. “İşletme Bütçeleri” de, her hesap dönemi için yıllık yatırım ve finansman programındaki hedeflere göre düzenlenir ve Yönetim Kurulunca onaylanır. İşletme bütçesi ilgili bakanlığın gerekli gördüğü hallerde bir yıldan daha uzun bir süreyi kapsayacak biçimde hazırlanabilir. Kesinleşen yıllık yatırım ve finansman programlarının bir örneği Maliye Bakanlığına, Kalkınma Bakanlığı Müsteşarlığı’na, Sayıştay’a, ilgili bakanlıklara gönderilir. Kesinleşen işletme bütçeleri ise, ilgili bakanlık ve Sayıştay’a gönderilir. KİT’lerin kesinleşmiş faaliyet sonuçları ve denetim raporları Başbakanlık tarafından TBMM’ne sunulmaktadır. TBMM iç tüzük hükümlerine göre bunlar önce ilgili komisyonda sonra da Genel Kurulda görüşülmektedir. Genel kuruldaki görüşmelerin sonunda yönetim kurullarının ibrası (aklanması) ya da ibra edilmemesi karara bağlanır. 5018 md.78: Kamu iktisadi teşebbüsleri ve kamu şirketlerinin gayrisafi hasılatının %15’ine kadar tutarda bir bedel tahsil edilerek genel bütçeye gelir kaydedilir. F. ÖZERK BÜTÇELER (Devamı)
32
G. BÜTÇE DIŞI FON UYGULAMALARI Fon, “belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış bulunan ve gerektiği zaman kullanılmak üzere belli bir hesapta toplanan ve harcanabilen paralar” anlamına gelmektedir. Bütçe dışı fon kurulma nedenleri (müdahaleci devlet, hızlı harcama yapma vs.). Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmesine dayanır. Anayasamızda ve Muhasebe-i Umumiye Kanununda fonlar konusunda bir hükme rastlanmamaktadır. Fonlar özel kanunlarla, özel kanunların verdiği yetki içinde yönetmelikler ya da Bakanlar Kurulu Kararnameleri ile kurul-muşlardır. Bütçe dışı fonların 63’ü 1993 mali yılı konsolide devlet bütçesi kapsamına alınmıştır. 2003 yılına kadar yapılan kanuni düzenlemeler de çok sayıda fonun tasfiyesini sonuçlandırmıştır. Bütçe dışı fonlardan halen yalnızca; Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı Teşvik Fonu, Savunma Sanayii Destekleme Fonu, Tanıtma Fonu, Özelleştirme Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu faaliyetini sürdürmektedir. 5018 sayılı yasanın Geçici 11. Maddesi ve bu madde de yapılan değişikliklere göre tıpkı döner sermaye işletmelerinde olduğu gibi fonlarında yeniden yapılandırılmaları öngörülse de değişik kanunlardan alınan yetki ile bu tarih ertelenerek işletmelerin devamı sağlanmıştır.
38
İKİNCİ BÖLÜM BÜTÇELEME SİSTEMLERİ VE VE ÇOK YILLI BÜTÇELEME A.GELENEKSEL BÜTÇE SİSTEMİ Geleneksel bütçe sisteminden önceki aşamada, “Torba Bütçe” (Lump-Sum) uygulanmıştır. Torba Bütçe uygulamasında, harcamacı kuruluşlara ödenek tahsisinde ve kullanımında belirli sınırlamalar getirilmez Ödenekler kuruluşlara ayrıntıya girmeden toplu olarak tahsis edilir (Ülkemizde halen kamu idare bütçelerinin çoğunda torba bütçe uygulaması söz konusudur).. Bütçede denklik esastır. Matematiksel bir bütçe denkliği aranır.Bütçenin açık vermesi de fazla vermesi de sakıncalıdır. Geleneksel bütçe sisteminde en yaygın olan harcama sınıflandırması, “harcama kalemleri” itibarıyla yapılmaktadır. Bu sınıflandırmada harcamalar yapılan işlerden ziyade alınan şeylere (girdilere) göre ayrıma tâbi tutulmakta dolayısıyla, program maliyetleri bilinememektedir. Bir başka sınıflandırma ise, fonksiyonel sınıflandırmadır. Yine bu sistemde ekonomik sınıflandırmaya göre harcamalar; cari, yatırım ve transfer harcamaları şeklinde bir ayırıma tâbi tutulabilmektedir. Sistemde tahminlerin gerçekçi bir şekilde yapılması için ve uygulamanın değerlendirilebilmesi için, fayda-maliyet analizleri, doğrusal programlama, harekât araştırması, sistem analizi vb. analizlerden yararlanılmamaktadır. Sistem uzun vadeli planlamaya imkân tanımamaktadır.
39
Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler 1. Milli Ekonomik Bütçeler: “Milli bütçe”, “iktisadi bütçe” olarak da ifade edilmekte olup,, milli ekonominin bütün faaliyetlerinin gelirler ve giderler şeklinde sınıflandırıldığı bir bütçeleme anlayışıdır. Bütçe-plân ilişkilerinde uyum sağlanmasına da hizmet etmektedir. Milli ekonomik bütçelerle ekonominin bütünü ele alınmaktadır. Milli ekonomik bütçeler Türkiye’de anayasal bir kurum haline gelmiştir. 1982 Anayasasına göre Merkezi Yönetim bütçe kanun tasarısına eklenmesi zorunlu bir belge şeklinde uygulanmaktadır.Bundaki amaç bütçe tahminlerinin isabet oranını artırmak ve ilgililere makro ekonomik göstergelerle (GSMH,Toplam Kaynaklar,Toplam Tasarruflar,Stok değişimleri vb.) ilgili olarak detaylı bilgi vermektir. Ancak yeni yıl bütçesi yürürlüğe girdiği andan itibaren uygulama sona ermiş olmaktadır.Milli ekonomik bütçeleri hazırlayabilmek için iyi bir milli muhasebe sistemine ihtiyaç bulunmaktadır. Bu sebeplerle gelişmekte olan ülkelerde uygulanabilirliği çok daha sınırlıdır.
40
Modern Bütçe Sistemlerine Yönelik Denemeler 2. Yatırım Bütçeleri Yatırım harcamalarının özel bazı gelirlerle karşılandığı, cari bütçeden ayrı bir bütçe olarak tanımlanabilir. Yatırım bütçeleri ile cari, yatırım ve transfer harcamaları birbirinden ayrılmaktadır. Ancak yatırım bütçesini uygulama güçlüğü söz konusudur. Çünkü yatırım harcamaları ile cari ve transfer harcamalarını ayırmak çok kolay değildir. Yatırım bütçelerinin hazırlanmasında iki ayrı yöntem bulunmaktadır: 1) Sadece sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları diğerlerinden ayrılmak suretiyle bir bütçe içinde toplanarak uygulamaya konulmaktadır. 2) sosyal sabit sermayeyi arttıran yatırım harcamaları yanında, bunların bakımsızlıktan ve aşınmaktan korunması için yapılması gereken aşınma, bakım ve onarım harcamaları da yatırım bütçelerinde yer almaktadır. Yatırım bütçelerinin devlet faaliyetlerinin iktisadi analizlere tabi tutulması,ve kaynak etkinliğini sağlaması gibi avantajları olmasına karşın, bütçede birlik ilkesini bozması, bütçe açıklarının gizlenmesine yol açacağı ve mali disiplini bozabileceği gibi olumsuzlukları da söz konusudur.Olumsuz yönleri daha ağır bastığından ve cari bütçeye ilave yeni bir bütçenin çok fazla maliyetli olmasından ötürü sınırlı ölçüde (Kuzey Avrupa Ülkeleri) uygulama alanı bulmuş olup günümüzde ise hemen hemen hiçbir ülkede uygulanmamaktadır.
41
3. Performans Bütçe Sistemi Performans bütçe sistemi iş, yürütme ya da hizmet bütçesi olarak ta ifade edilmektedir. Bütün modern bütçe sistemlerinde olduğu gibi ilk defa ABD’de uygulanmıştır. Performans Bütçe Sistemi 1912 yılında Başkan Taft tarafından kurulan ”Tasarruf ve Verimlilik Komisyonu”nun hâlihazırdaki bütçe sisteminin aksaklıklarını gidermek amacıyla kamu harcamalarının maliyetlerinin hesap edilmesi, verimliliğin ölçülebilmesi ve fonksiyonel sınıflama ile ilgili çalışmaları sonucunda doğmuştur. Performans bütçe sistemi daha sonra 1949’da I.Hoover Komisyonu tarafından bütçe reformu için öneri olarak ortaya atılmıştır. Klasik bütçe sisteminden farklı olarak performans bütçe sistemi, ne satın aldığı ile değil, ne yapıldığı ve başarıldığı üzerinde durmaktadır. Bu bütçe sistemi, yöneticilere rasyonel hareket etme olanağı sağlamış ve fayda maliyet bilincinin yerleşmesine sebep olmuştur. Performans bütçe sistemi üç temel unsura dayanmaktadır.Bunlar; Yönetime ait işlemlerin program ve faaliyet sınıflandırması, Performans ölçümlerinin gerçekleşmesi ve Performans raporlarının hazırlanmasıdır.Bu bütçe sisteminde eldeki veya öngörülen ödeneklerle en yüksek hizmet çıktısının sağlanmasını hedeflemektedir. Her bir faaliyetin faydası ve maliyeti, “Maliyet-fayda”, “maliyet-etkinlik”, “sistem analizi” gibi yöntemlerle ölçülür.
42
4. Program Bütçe Sistemi Program bütçe sistemi, performans bütçenin gelişmiş bir şeklidir. Program bütçe ilk olarak 1960’lı yılların başında ABD’de uygulamaya konulmuştur. Devletin yürüttüğü faaliyetler fonksiyonlar (hizmetler) olarak belirlenmekte ve bu fonksiyonların (hizmetlerin) amaçlarına ulaşması için bütçede program sınıflandırmasına geçilmektedir. Program bütçe sistemi, devletin belirli hedeflere ulaşabilmek amacıyla yaptığı hizmetlerin öncelik sırası içinde; programlar, alt programlar ve faaliyet/proje şeklinde sınıflandırılması esasına dayanmaktadır.Program bütçe uygulaması, fayda-maliyet analizlerine önem vermektedir. Bütçe imkânlarının etkin düzeyde kullanımı açısından alternatifler arasından en uygununun seçimini zorunlu hale getirmektedir.Program bütçe harcamacı kuruluşlara yaptığı harcamaların gerekçelerini araştırmaya itmektedir. Program bütçenin temelinde yatan program değerlendirmesi tekniklerinin geliştirilebilmesi açısından sistemde “3 E (Economy, Efficiency, Effectiveness = Tasarrruf, Verimlilik, Etkenlik) ilkesi” önem taşımaktadır.Buna göre hizmet programlarının oluşturulmasında ve yürütülmesinde kaynak kullanımında etkinlik ön planda tutulacaktır.Sistem İyi çalışan bir muhasebe düzenine ihtiyaç duymaktadır.1973 mali yılından 2006 yılının başına kadar ülkemizdeki bütçe sistemi program bütçe uygulamalarına dayandırılmaya çalışılmıştır.
43
5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) İlk olarak ABD’de geliştirilmiş ve uygulamaya konulmuştur.1965 yılında, sistemin federal devlet seviyesinde bütün bakanlık ve birimlerde uygulanması sağlanmıştır. Program bütçe sisteminin makro planlama açısından çok daha geliştirilmiş bir şeklidir.Sistemin dört temel aşaması bulunmaktadır.Bunlar Planlama,Programlama,Bütçeleme ve Sistem analizidir. Plânlama Aşaması: Kamusal faaliyetlerin yöneldikleri hedeflere ulaşma yollarını ve bu arada karşılaşılacak sorunlara ilişkin çözüm şekillerini ortaya koymak için yapılan ileriye yönelik bir tahminleme sistemidir.Planlama aşamasında çok detaylı çalışmalar yapılmaktadır.Genel olarak belirtecek olursak;Amaçların Saptanması,Fiziksel Analiz ve Seçeneklerin Analizi,Maliyetlerin Tahmin Edilmesi ve Model Oluşturma gibi ayrıntılı çalışmalar bu aşamada gerçekleştirilmektedir. Programlama Aşaması:Programlama aşaması planlanan kararların uygulanması için gerekli uygulamaların belirlenmesi ve organize edilmesi şeklinde tanımlanır. Bütçeleme Aşaması:Bu aşamada planlanan ve programlanan harcamalara kaynak tahsis edilmektedir. Sistem Analizi Aşaması:Sistem analizi karar alma aşamasında yöneticilere en iyi proje ya da programı seçme konusunda yardımcı olmaktadır. Sistem analizi aşamasında maliyet-fayda analizi, maliyet-etkinlik analizi, sistem planlaması, doğrusal programlama gibi teknik yöntemlerle analiz yapılmaktadır. En fazla başvurulan yöntem fayda-maliyet ile maliyet etkinlik analizidir.
44
PPBS’nin faydaları şöyle sıralanabilir: PPBS, bütçe uygulamalarına açıklık getirir. Karar verecek olan yöneticilere çeşitli seçenekler (alternatifler) arasında seçim yapma imkânı verir. Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır. Toplam maliyetlerinin ortaya konulmasını sağlar. Bütçe kaynaklarının etkin, verimli kullanımına, israf ve suistimallerin olmamasına zemin hazırlar. Fayda-maliyet, maliyet-etkinlik (etkenlik) analizlerinin ve diğer analiz metodlarının kullanımını teşvik eder. Bütçelemeye rasyonel esaslar getirir. Plân ve yıllık program uygulamalarına destek olur. Bütçelemeye uzun vadeli (süreli) bir bakış açısını getirir. 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) (Devamı)
45
PPBS’ni uygulama güçlükleri şöyle özetlenebilir: PPBS, tam olarak anlaşılıp kavranamamıştır. Sistemin uygulanabilmesi için sistemi iyi bilen, eğitim görmüş, nitelikli elemanlara ve yöneticilere ihtiyaç bulunmaktadır. Sistem pahalı çalışmaktadır. PPBS’de bütçe harcamalarının plânlanmasında ekonomik bakış açısı egemendir. PPBS’nin “gelecek geniş bir zaman dilimini” içine alması bazı riskleri beraberinde getirir. Belirsizliklerin, istikrarsızlıkların hakim olduğu bir ekonomik, mali ve sosyal yapı içinde uzun vadeli plânlar yapmak ve uygulamak kolay değildir. PPBS ile her ne kadar teknik ağırlıklı bütçe yapılırsa da bütçenin en üst düzey siyasal tercihi ortadan kaldırması söz konusu olamaz 5. Plânlama, Programlama, Bütçeleme Sistemi (PPBS) (Devamı)
46
6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi Teorik temelleri Peter Drucker tarafından 1954 yılında yayınlanan “The Practice of Management” adlı çalışmada ortaya konulmuştur. ABD’de 18 Nisan 1973 tarihinde, kamu kurumlarında PPBS yerine bu sistemin uygulanması için 21 kuruma bir genelge gönderilmiştir. Üst ve alt yöneticiler tarafından kurum hedeflerinin ortaklaşa belirlendiği, kurumdaki her çalışanın belirlenen hedeflere yönelik görev ve sorumluluklarının tanımlandığı ve bunların kurumu yönetmek için rehber olarak kullanıldığı bir süreçtir. Sistemde kamusal kaynakların tahsisinin her zaman çalışanların karşılıklı görüşmeleriyle yapılması esastır. Sistemin başarısı yönünden temel unsur, iletişimdir.
47
Sistem, esas olarak, aşağıdaki beş alt programdan oluşmaktadır: 1. Hedefleri Belirleme 2. Bütçeleme 3. Özerklik 4. Geri Bildirim 5. Ödüllendirme Hedeflere ulaşmadaki etkinliği değerlendirmek için ölçülebilir göstergeler ve performans düzeyleri belirlenmelidir. Sistemin olumlu yönleri: Kurum içi iletişimi arttırması, Üst ve alt yöneticiler arasında daha fazla etkileşimi gerekli kılması, Yöneticiler tarafından daha fazla plânlama yapılmasını zorunlu hale getirmesi, Kurum personelinin performanslarının değerlendirilmesini geliştirmesi. Sistemin olumsuz yönleri: Yöneticilerin belirlenen hedeflere ulaşmak için üzerlerinde yoğun bir baskı hissedebilmeleri, Hedeflerin oluşturulması sürecinde çok fazla kırtasiyeciliğin olması, Yöneticilerin kurum personeline belirlenen hedeflere nasıl ulaşacakları yönünde destek sağlarken oldukça fazla zaman harcamaları, Yöneticilerin kurum personelinden gerçekçi olmasa da ölçülebilir hedefler talep etmeleri. ABD’de kamu kuruluşlarında kısmen uygulanmaya çalışılmış bu sistemden istenilen sonuçların elde edilememesi sıfır esaslı bütçeleme sistemine geçişi hızlandırmıştır. 6. Hedeflere Göre Yönetim Sistemi (Devamı)
48
7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi İlk kez 1924 yılında İngiliz bütçe uzmanı E. Hilton Young tarafından önerilmiştir. Sistem 1970’li yılların başlarında bazı eyaletlerde uygulanmış, 1977 mali yılından itibaren ise ABD’de federal düzeyde uygulamaya konularak genel kabul görmüştür.Sistem,yöneticilerin bütçelerinin gerekçelerini en ayrıntılı şekilde gösterdiği,harcama gerekçesini kanıtlama yükünün yöneticide olduğu ve faaliyetlerin karar paketleri şeklinde ifade edilerek nispi önemlerine göre analize tabi tutulduğu bir bütçeleme anlayışını yansıtmaktadır.“Yeni baştan bütçeleme” veya “sil baştan bütçeleme” olarak da ifade edilmektedir.Bu sistemde bütçe kapsamındaki faaliyetler, harcama türleri topyekûn baştan gözden geçirilerek bütçe oluşturulmaktadır. Sistemde parlamentoya sadece bir bütçe teklifi sunulmamakta, farklı alternatifler belirtilmektedir.
49
Sıfır Esaslı Bütçeleme Sürecinin Aşamaları: Kurumunun hedef ve bütçeleme varsayımlarının belirlenmesi, Karar birimlerinin belirlenmesi, Karar paketlerinin (program paketlerinin) oluşturulması, Karar paketlerinin sıralanması şeklindedir. Sistemin genel özellikleri: Bütçeye ilişkin kararlar aşağıdan yukarıya doğru geliştirilerek alınır. Gelir bütçesiyle ilgili öneriler ortaya koymamaktadır. Yöneticilerin her faaliyet için bir “karar paketi” hazırlamaları gerekir. Aynı kuruluş içinde kullanılacak karar paketi formlarının standart olması lâzımdır. Karar paketleri hazırlandıktan sonra sıralama süreci içinde öncelikli programlar belirlenir. Son aşamada ise, tüm paketler en üst düzeyde tek bir liste haline getirilir. Bütçe teklifi de yasama organına öncelikleri sıralanmış karar paketleri halinde sunulur. Yasama organı sıralamada yer alan paketlerden birini onaylayabilir. 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı)
50
SEB Sisteminin faydalı yönleri: Kaynakların daha etkin kullanılması üzerinde durur. Kaynakların, hizmetler ve kamu kuruluşları arasındaki dağılımında esneklik getirir. Bütçe sürecinde yöneticilerin söz sahibi olmaları, yöneticilerin bütçe çalışmalarından daha fazla tatmin sağlamalarına neden olur. Yöneticilerin sorumluluklarını arttırır. Bütçe işlemlerine homojenlik getirir, standart uygulamaları yaygınlaştırır. Uzun dönemli plânlamayı özendirir. SEB Sistemine yöneltilen eleştiriler: Bütçenin her yıl yeni baştan yapılmasını sağlayarak iş yükünü ve kırtasiyeciliği artırmaktadır. Sistem bütçelemeye PPBS’deki makro-ekonomik yaklaşım yerine mikro ekonomik yaklaşımı getirmekte ve bütçenin sosyal, politik, kültürel, geleneksel, tarihi vb. boyutlarını gözardı edebilmektedir. Maliyet tasarruflarının önemli bir bölümü, faaliyetin etkinliğinin iyileştirilmesinden çok, paketlerin yöneticiler tarafından elimine edilmesi ile sağlanmaktadır. Karar paketlerinin önceliklere göre sıralanmasında, karar paketlerinin çokluğuna da bağlı olarak, bazı sorunlar yaşanmaktadır. SEB, PPBS gibi bütçenin gider bölümü ile ilgili olmakta, gelir bütçe-sine yönelik öneriler getirmemektedir. Sistemde kuruluş yöneticileri ön plâna çıkartılmakla beraber, yöneticilerin karşı karşıya olacakları çeşitli siyasi, sosyal, teknik sınırlamalar yeterince dikkate alınmamıştır. 7. Sıfır Esaslı Bütçeleme (SEB) Sistemi (Devamı)
51
8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi Kamu idarelerinin ana fonksiyonlarını, bu fonksiyonların yerine getirilmesi sonucunda gerçekleştirilecek amaç ve hedeflerini belirleyen, kaynakların bu amaç ve hedefler doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını değerlendiren ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir.Sıfır esaslı bütçeleme sisteminde karşı karşıya kalınan sorunlar nedeniyle ABD’de 1993 yılından itibaren performans esaslı bütçeleme sisteminin pilot uygulamasına başlanmış 2000 yılından itibaren yaygınlaştırılmıştır.
52
Stratejik plânlama: “neredeyiz?”, “nereye ulaşmak istiyoruz?”, “ulaşmak istediğimiz noktaya nasıl gideriz?” ve “başarımızı nasıl ölçeriz?” sorularına cevap arama sürecidir. Sistemin temel özellikleri şunlardır: Sistemde kamu kuruluşlarının yöneticilerine uygulama sürecince geniş yetkiler verilmektedir. Genellikle maliye bakanlarının başkanlığında kurulan bakanlıklararası bir komite, hem performans hedeflerinin belirlenmesi hem de sonuçların değerlendirilmesi aşamasında etkin bir rol oynamaktadır. Vatandaşın memnuniyetini esas alır. Mali disipline büyük önem vermektedir. Hesap verme sorumluğunu güçlendirmektedir. Sistem kamu mali yönetiminde çıktı-sonuç kontrolü esasına dayanmaktadır. Kamu yöneticilerinin ne kadar harcadığını değil ne ölçüde hedefe ulaştığını sorgulamaktadır. Performans Esaslı Bütçeleme Sisteminin uygulamada üç modelinden söz edilebilir: 1- Stratejik plâna dayalı model (ABD), 2- Performans sözleşmesine dayalı model (İngiltere):Bakan ile üst yönetici arasında “kamu hizmet sözleşmesi”, üst yönetici ile birim yetkilileri arasında da “hizmet sunum sözleşmeleri” şeklinde uygulanmaktadır. 3- Bütçe formatına dönüştürülmüş model (Hollanda). 8. Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (Devamı)
53
A.ÇOK YILLI BÜTÇELEME SÜRECİ Çok yıllı bütçeleme; devletin gelecek bir yıl esas olmak üzere bu yılı izleyen birkaç yıla ilişkin gider ve gelir tahminlerinin yer aldığı, gelecek yıla ilişkin gider ve gelirlerin yürütülüp uygulanması konusunda hükümetin parlamentodan yetki ve izin aldığı bir bütçeleme şekli olarak tanımlanabilir. Çok yıllı bütçeleme uygulamasına geçilmesinin çeşitli nedenleri bulunmaktadır.Bunlar; Orta vadeli ekonomik ve mali istikrarı sağlamak, Gelecekle ilgili belirsizlikleri azaltmak, Özel sektörün yatırım kararları için gerekli ortamı hazırlamak, Bütçe-plân ilişkisini güçlendirmek Mali disiplini sağlamlaştırmak, Performans esaslı bütçeleme sistemine işlerlik kazandırmak, Kamu hizmetlerinde etkinliği arttırmak Çok yıllı bütçeleme uygulamaları genelde 2 ilâ 4 yıl arasındadır. 1980’li yılların ikinci yarısından itibaren bazı ülkeler (İngiltere, İsveç, Yeni Zelanda ve Avustralya gibi) çok yıllı bütçe uygulamalarına geçmişlerdir.OECD üyesi ülkelerin yaklaşık olarak yarısı farklı düzeylerde çok yıllı bütçe uygulaması içindedirler. Bütçeye çok yıllı bir bakış açısı kazandırmak için şu aşamaların gerçekleşmesi lâzımdır: Orta Vadeli Mali Yapı, Orta Vadeli Bütçe Yapısı, Orta Vadeli Harcama. II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME
54
Çok yıllı bütçelemenin temel ilkeleri şöyle sıralanmaktadır: a. Disiplin b. Meşruluk (yasal olma) c. Esneklik d. Tahmin Edilebilirlik e. Rekabet f. Doğruluk g. Bilgi: Bütçe hakkında tam, doğru ve zamanında sağlanan bilgi, kamusal karar alma sürecini ve bütçenin doğruluğunu olumlu yönde etkilemektedir. h. Açıklık ve Mali Sorumluluk II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
55
II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı) ORTA VADELİ HARCAMA YAPISININ AŞAMALARI (Bütçe Süreci) Bakanlıkların Hedeflerini Belirlemesi Maliye Bakanlığı ile Bakanlıkların Bir Araya Gelmesi-Müzakereler Detaylı Bir Harcama Çerçevesinin ve Üç Yıllık Bakanlık Bütçe Tavanlarının Belirlenmesi Bakanlar Kurulu Tarafından Bakanlık Bütçe Tavanlarının Onaylanması Bakanlar Kurulunun Belirlemiş Olduğu Bakanlık Bütçe Tavanları Çerçevesinde Bakanlıkların Bütçelerinin Hazırlanması Makro-ekonomik Çerçevenin Ortaya Konması Maliye Bakanlığının Bütçe Tahminlerini Tekrar Gözden Geçirmesi ve Bakanlar Kurulunun Onayı ile Bütçe Tasarısının Parlamentoya Sunulması
56
Çok yıllı bütçelemenin faydaları: Çok yıllı bütçeleme süreci sayesinde ekonomik birimler, ekonomik ve mali hedeflere ilişkin orta vadeli yaklaşımları öğrenerek geleceğe yönelik kararları daha gerçekçi bir şekilde tespit edebilmektedirler. Bütçe-plân uyumunu güçlendirmesi, mali konularda politikacıların keyfi uygulamalarını, hükümetin harcamalar üzerindeki geçici kaynak tahsisi yetkisini sınırlandırması, Orta vadeli mali amaçları gerçekleştirmek için gerekli bilgiyi sağlaması, Hükümetin daha açık ve tutarlı politik amaçlar ve öncelikler tespit etmesine fırsat tanıması, Hükümetin yıllık kararları ile orta vadeli öncelikleri arasında bağlantı kurarak bütçeye süreklilik kazandırması, Bütçe sürecinde şeffaflığı, hesap edilebilirliği ve kaynak tahsisinde etkinliği kolaylaştırması, Harcamalarda öncelik ve sorumluluk üzerinde sistematik denetimi desteklemesi, Kamu kuruluşları arasındaki işbirliğini arttırması II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
57
Çok yıllı bütçeleme olumsuzlukları : Çok yıllı bütçeleme mali politikalarda katılık ve atalete (durağanlığa) yol açabilir. İleriye yönelik tahminler, harcamacı kuruluşlar tarafından kazanılmış birer hak olarak görülebilir, bu da daha önce yapılan tahminlerin düzeltilmesi gerekliliği ortaya çıktığında harcamaların azaltılmasını engelleyebilir. Çok yıllı bütçeleme gelecek yıllarda da fiyat artışlarının devam edeceği ve harcamalarda otomatik tahminleme anlamına gelmekte bu durum, kamu finansman dengelerini bozabilmektedir. Bu bütçelemeyle geleceğe yönelik ekonomik büyüklükler aşırı tahminlenebilmektedir. Bu ise, aşırı gelir tahminlemesi ve kamu harcamaları üzerine artan baskı ile sonuçlanmaktadır. Ekonomik belirsizlikler, gelecekteki mali politikalar üzerinde olumsuz etkiler yapmaktadır. II. ÇOK YILLI BÜTÇELEME (Devamı)
58
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM TÜRK BÜTÇE SİSTEMİ VE GELİŞİMİ 1973 yılına kadar mevcut eksikliklerine ve yetersizliklerine rağmen geleneksel bütçe sistemi yürürlükte kalmıştır. Türkiye’de 1973-2004 arası: PPBS çerçevesinde program bütçe. 2004 yılında PEB’e geçiş çalışmaları başlatılmıştır. Aynı yıl, analitik bütçe sınıflandırması uygulamaya konulmuştur.
60
II. PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNİN UYGULAMA SONUÇLARI Program bütçe uygulaması personel tasarrufu sağlayacak yerde, daha fazla sayıda personel kullanımını gerektirmiştir. Gerçek anlamda bir bütçe uzmanları kadrosu kurulamamıştır. Hizmet içi eğitimin kesintiye uğratılmıştır. Sistem pahalı işlemektedir: Sistem, gelişmiş ülkelerin uygulayabileceği bir bütçe sistemidir. Ölçü ve rapor düzenleri ortaya konulamamıştır. Kamu kuruluşlarının yeniden düzenlenmesi mümkün olamamıştır. İdareci kadroya program bütçe benimsetilememiştir.
61
Yalnızca program sınıflandırmasına dayanılması: Program analizlerinin yapılmamıştır. Masrafların müesseseleşmesi. Harcamalar süratli bir şekilde yapılamamıştır. Bütçe içi fonlar. Taşranın bütçe çalışmalarındaki etkinliği sınırlı kalmıştır. 2004 yılında stratejik plânlamaya dayalı PEB sistemine geçilmesi benimsenmiştir. II. PROGRAM BÜTÇE SİSTEMİNİN UYGULAMA SONUÇLARI (Devamı)
62
III. TÜRKİYE’DE STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ VE ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI Stratejik Planlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi; “Parasal kaynak sağlamanın ve diğer kararların bir örgüt tarafından gerçekleştirilmesine dayanan hedef yönelimli ve sonuç odaklı bir bütçe sistemidir” Stratejik Plânlamaya Dayalı Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi (SPEB)’in üç temel aşamadan oluşmaktadır.Bu aşamalar birbirini takip eden süreçler etrafında birleşmektedir. 1.Stratejik plânlar; kurumların ileriye dönük misyon ve vizyonlarını ortaya koyarak kurumun orta ve uzun vadeli stratejik amaç ve hedeflerini belirler. 2.Performans programları; stratejik plânda belirlenen stratejik amaç ve hedefler doğrultusunda kurumun bir mali yıldaki performans hedef düzeylerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütülmesi gereken faaliyet ve projeler ile kurumun kaynak ihtiyacını, performans göstergelerini ortaya koyan ve kurumun bütçesine dayanak oluşturan belgelerdir. 3.Yıllık faaliyet raporları ise, kurumun performans programı uyarınca yürüttüğü faaliyet sonuçlarını, hedeflerden sapmaları ve nedenlerini içeren ve hesap verme sorumluluğunu gerçekleştirmek üzere hazırlanan raporlardır.
63
STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ
65
C. STRATEJİK PLÂNLAMA SÜRECİ 1. Durum Analizi »“Neredeyiz?” »Paydaş analizi (İç Paydaşlar,Dış Paydaşlar). »SWOT = GZFT (Güçlü Yönler, Zayıf Yönler, Fırsatlar ve Tehditler) Analizi 2. Misyon ve İlkeler »“Nereye ulaşmak istiyoruz?”. »Temel İlkeler:Kalite, Güncellik, Güvenilirlik, Mesleki Uzmanlık, Tarafsızlık, Şeffaflık vs. »Vizyon. »Hedefler. »Performans göstergeleri :Girdi, Çıktı, Verimlilik, Sonuç, Kalite. »Performans bilgi sistemi. 3. Stratejiler, Faaliyetler ve Projeler »“Gitmek istediğimiz yere nasıl ulaşabiliriz?” »Hedef, hedefe ilişkin izlenecek stratejiler, maliyetlendirme, önceliklendirme. »Performans programları. 4. İzleme, Performans Ölçme ve Değerlendirme »“Başarımızı nasıl takip eder ve değerlendiririz? ” »İzleme ve değerlendirme süreci kurumsal öğrenmeyi ve buna bağlı olarak faaliyetlerin sürekli olarak iyileştirilmesini sağlar. Stratejik plânların kalkınma plânı ve programlarla ilişkilendirilmesine yönelik usul ve esasların belirlenmesine Kalkınma Bakanlığı yetkilidir. III. STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ VE ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (DEVAMI)
67
Performans esaslı bütçeleme sisteminin faydaları: Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında dene- timin sağlanması amacıyla kamuoyunun doğru ve zamanında bilgilendirilmesi (mali saydamlık), Kamu yöneticisinin sorumluluğuna bırakılan kaynağı, hukuka uygun ve verimli kullandığının hesabını verebilmesi (hesap verebilirlik), Verimlilik artışıyla birlikte kaynak israfını önlemesi (mali disiplin), Kurumsal başarı için her çalışanın, birimin ve sürecin performansının değerlendirilmesi ve performansının geliştirilmesi için gerekli tedbirlerin alınmasına ve uygulanmasına hizmet etmesi (performans yönetimi), Çalışanların performanslarına göre ücretlendirilmesine zemin hazırlaması (performansa dayalı ücretlendirme), Performans programları ve faaliyet raporlarına göre performans değerlendirmesine ve denetimine imkân sağlaması (performans denetimi), Kamuoyunun kamu idarelerinin faaliyetleri hakkında bilgi sahibi olmasını mümkün kılması (kamuoyu denetimi)’dır D. STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (Devamı)
68
Performans esaslı bütçeleme sisteminin getirdiği bazı güçlükler : Performans göstergelerinin elde edilmesi kamu yönetimine ilâve maliyetler yüklemektedir. Performans bilgilerinin elde edilmesi kamu çalışanlarına ek iş yükü getirmektedir. İyi oluşturulmamış performans ölçüm sistemleri kamu idarelerinin performansının istenmeyen alanlara yönelmesine neden olabilir. Yeterli mali disiplin sağlanmadan ve güçlü iç kontrol mekanizmaları oluşturulmadan kamu idarelerine sağlanacak esneklikler mali yapıda bozulmalara yol açabilir D. STRATEJİK PLÂNLAMAYA DAYALI PERFORMANS ESASLI BÜTÇELEME SİSTEMİ (Devamı)
69
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI 1. Program Bütçe Sistemindeki Kodlama Sorunları a. Sınıflandırma Sorunları:Kurumsal, fonksiyonel ve ekonomik kodlar arası geçişler yaygındı. b. Kod Yapısından Kaynaklanan Sorunlar Kurum Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar: Devlet muhasebesi kod yapısı ile bütçe kod yapısının birbirine uyum sağlamaması. »Bazen bir kod iki farklı kurumda da kullanılabilmekteydi. »Program sorumlularını kurumsal kodla bulmak mümkün değildi. Program Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar: »Aynı program kodları, farklı kurumlarda farklı hizmetleri içermekteydi. Alt Program Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar: »Alt program kodlaması, program maliyetlerinin detaylı bir şekilde göste- rilmesini sağlayamamaktaydı. Ekonomik Kodlardan Kaynaklanan Sorunlar: »Ekonomik kodlar arası geçişmelerin yaygın olması. Faaliyet Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar: »Faaliyet kodları öncelikle bakım, onarım, kira, tedavi vb. faaliyetlerin maliyetini hesaplamayı hedeflemektedir. Ancak faaliyet kodları zamanla bu amacından uzaklaş-mıştır. Ekonomik sınıflandırmanın eksikliğini telâfi amacına yönelmiştir. Harcama Kalemi Kodlarından Kaynaklanan Sorunlar: »Harcama kalemleri, istenilen ayrıntıda maliyet analizlerinin yapılmasına imkân tanımamıştır. c. Uygulama Sorunları: Mali mevzuatın oluşturulmasında kodlama ve sınıflandırma standartları korunamamıştır. d. Altyapı Sorunları: Teknik altyapı, ortaya çıkan ihtiyaçlara uygun olarak geliştirilememiştir. Kullanılan teknoloji ihtiyaçların çok gerisinde kalmıştır.
70
2. Analitik Bütçe Sınıflandırması 1995 yılından itibaren kamu yönetimini yeniden yapılandırmaya yönelik çalışmalar çerçevesinde bütçeleme anlayışının ve kod sisteminin değiştirilmesi konusu gündeme gelmiştir.Nitekim ülkemizde uygulaması başlatılan stratejik planlamaya dayalı performans esaslı bütçeleme sisteminin başarısı için tamamlayıcı olarak analitik bütçe sınıflandırması geliştirilmiştir.Bu gelişmede 1998 yılında IMF’nin GFS (Devlet Mali İstatistikleri) sınıflandırma modeli benimsenmiştir.Daha sonra yeni bütçe kod yapısı gözden geçirilerek AB’de uygulanan ESA 95 (Avrupa Hesap Sistemi) standardına uygun hale getirilmiştir.Böylece bütçe sistemimiz AB kod yapısının da esas alındığı GFS 2001 modeliyle uyumlaştırılmıştır.GFS 2001, mali analizlerin yapılmasını sağlayan ayrıntılı bir makro-ekonomik istatistiki bir sistem olarak tanımlanmaktadır.Dolayısıyla analitik kodlama yapısı ile birlikte bütçede ölçme,değerlendirme,analiz ve uluslar arası karşılaştırma yapma imkanı ortaya çıkmıştır.Ülkemizde Analitik bütçe sınıflandırılmasına ilişkin ilk çalışmalar 2002 mali yılında sekiz pilot kurumda (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı,Sahil Güvenlik Komutanlığı, Hazine Müsteşarlığı…) başlatılmış olup,2003 yılında da devam etmiştir.2004 yılından itibaren genel ve katma bütçeli kuruluşlar, 2005’ten itibaren mahalli idareler,sosyal güvenlik kurumları,kurul ve üst kurullar,fonlar, 2006 yılından itibaren de döner sermayeli işletmeler ve diğer kamu kurum ve kuruluşları (KİT’ler hariç) analitik kodlamaya geçmişlerdir. E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
71
Analitik Bütçe Kod Yapısı Analitik bütçe harcama kodlaması dört temel sınıflama yapısından oluşmaktadır.Bunlar; - Kurumsal sınıflandırma, -Fonksiyonel sınıflandırma, -Finansal sınıflandırma, -Ekonomik sınıflandırma olarak belirtilebilir. E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) Bütçe Kodlarının Genel Görünümü
79
E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) b.Finansman Tipi Sınıflandırma
80
b.Ekonomik Sınıflandırma E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI-Ekonomik Sınıflandırma
81
b.Ekonomik Sınıflandırma (Devamı) E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı)
82
HARCAMANIN EKONOMİK SINIFLAMASI PERSONEL GİDERLERİ BORDROYA DAYALI OLARAK KAMU PERSONELİNE YAPILAN ÖDEMELERİ. (TEDAVİ ÖDEMELERİ VE AYNİ ÖDEMELER HARİÇ) SOSYAL GÜVENLİK KURUMLARINA DEVLET PRİMİ GİDERLERİ DEVLETİN İŞVEREN SIFATIYLA ÖDEDİĞİ SOSYAL GÜVENLİK KATKI PAYLARI. (PERSONELDEN KESİLEN PRİMLER HARİÇ) MAL VE HİZMET ALIM GİDERLERİ FATURALI OLARAK TESLİM ALINAN MAL VE HİZMET BEDELLERİ. (SABİT SERMAYE EDİNİMİ GİDERLERİ HARİÇ) FAİZ GİDERLERİ DEVLET BORÇLARINA İLİŞKİN FAİZ ÖDEMELERİ. (ÖDENEN KOMİSYON VE İHRAÇ GİDERLERİ HARİÇ) CARİ TRANSFERLER SERMAYE BİRİKİMİ HEDEFLEMEYEN KARŞILIKSIZ ÖDEMELER. (DEVLET BORÇ FAİZLERİ HARİÇ) SERMAYE GİDERLERİ DEVLET MALVARLIĞINI ARTIRAN ÖDEMELERDİR. (SAVUNMA VE STOK ALIMLARI HARİÇ) SERMAYE TRANSFERLERİ BÜTÇE DIŞINA SERMAYE BİRİKİMİ AMAÇLAYAN ÖDEMELER. (KİT SERMAYE İŞTİRAKLERİ HARİÇ) BORÇ VERME BİR MALİ VARLIK KARŞILIĞINDA YAPILAN ÖDEMELERDİR. (GÖREV ZARARLARI HARİÇ) YEDEK ÖDENEKLER BÜTÇEDE ÖNGÖRÜLMEYEN HİZMET KARŞILIKLARI. (YALNIZCA MALİYE BÜTÇESİNDE YER ALIR.)
83
2.Gelirlerin Ekonomik Sınıflandırması E. ANALİTİK BÜTÇE SINIFLANDIRMASI (Devamı) IGELİRİN EKONOMİK KODLAMASI 01Vergi Gelirleri 02 Sosyal Güvenlik Gelirleri 03 Teşebbüs ve Mülkiyet Gelirleri 04 Alınan Bağış ve Yardımlar ile Özel Gelirler 05Diğer Gelirler 06Sermaye Gelirleri 08Alacaklardan Tahsilat 09Red ve İadeler (-)
85
5. Analitik Bütçenin Hazırlanması, Oylanması Devlet bütçesi gerek TBMM Bütçe Komisyonunda gerekse Genel Kurulda fonksiyonel sınıflandırmanın birinci düzeyinde oylanmaktadır. Bütçe; kurumsal sınıflandırmanın her dört düzeyini, fonksiyonel sınıflandırmanın üç düzeyini, finansman tipi sınıflandırmayı, ekonomik sınıflandırmanın ilk iki düzeyini kapsayacak şekilde kanunlaşmakta ve uygulanmaktadır.
86
I. BÜTÇENİN HAZIRLANMASI Bütçe, genel olarak parlamento adına hükümet tarafından (esas itibarıyla Maliye Bakanlığınca) hazırlanarak parlamentoya sunulur. Parlamento tarafından kabul edilen bütçe kanunu Cumhurbaşkanı tarafından veto edilemez.Bütçe hakkı genel olarak parlamentonun millet adına harcama yapma ve gelir toplama konusunda hükümete yetki vermesi olarak ifade edilebilir. Ülkemizde bütçenin hazırlanmasına ilişkin usul ve esaslar anayasada ve 5018 sayılı kanunda belirtilmiştir.Söz konusu yasa bütçenin tüm süreçlerine ilişkin hükümleri içermekte ve bütçe uygulamalarına yön vermektedir.Ayrıca bütçe sisteminin yeniden yapılandırılması kapsamında daha önce bütçe daire başkanlıkları olarak bilinen birimler strateji geliştirme başkanlıkları şekline dönüştürülmüş ve bu işlemlerin elektronik ortamda yapılması ve uygulanması, Kalkınma Bakanlığı ve Sayıştay arasında eşgüdümün sağlanması açısından e-bütçe projesi geliştirilmiştir. Dördüncü Bölüm-Türkiye’de Bütçe Süreci
87
A. MALİ YIL Bütçe yılı aynı zamanda mali yıl olarak ifade edilmektedir.Mali yıl yeni yılın ilk gününden itibaren harcamaların yapılması ve gelirlerin toplanması ve buna ilişkin diğer işlemleri içeren bir dönemi kapsamaktadır.Mali yıl değişik ülkelerde farklı tarihler itibariyle ele alınmaktadır.Mali yılın belirlenmesinde çeşitli faktörler rol oynamaktadır.Bu faktörler, bütçe gider ve gelirlerinin dengeye gelebilecekleri uygun bir dönem,ülkedeki mevsim şartları,tarımsal ürünlerin hasat dönemi,inşaata başlama zamanı,parlamento çalışma takvimi vb. şeklinde sıralanabilir.Avrupa Birliğine dahil ülkelerde mali yılbaşı 1 Ocak’ta başlamakta ve 31 Aralık günü sona ermektedir.Mali yılbaşı Japonya’da 1 Nisan, Mısır ve Yemen Arap Cumhuriyeti’nde 1 Temmuz, ABD’de 1 Ekim’dir. Ülkemizde ise Mali Yıl değişik dönemlerde değişik şekillerde ele alınmış olup şu an itibariyle takvim yılıyla aynı paralelde yürütülmektedir.Nitekim, 1983 mali yılından itibaren Avrupa Birliği’ne uyum sağlamak açısından mali yıl 1 Ocak-31 Aralık olarak uygulanmaktadır.
88
B. GİDER BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI Bütçe hazırlık çalışmalarına öncelikle giderlerin belirlenmesi ile başlanır. 5018 sayılı kanuna göre (md.16);Maliye bakanlığı, merkezi yönetim bütçe kanunu tasarısının hazırlanmasından ve bu amaçla ilgili kamu daireleri arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumludur. Merkezi yönetim bütçesinin hazırlanma süreci: Bakanlar Kurulunun Eylül ayının ilk haftası sonuna kadar toplanarak Kalkınma Bakanlığınca (kalkınma planları,stratejik planlar ve genel ekonomik koşulların gerekleri doğrultusunda makro politikaları ve temel ekonomik büyüklükleri kapsayacak şekilde) hazırlanan ve Bakanlar Kurulunca kabul edilen Orta Vadeli Programın aynı süre içinde Resmi Gazetede yayımlanması ile başlar.
89
- Maliye Bakanlığınca (Bütçe Mali Kontrol Genel Müdürlüğü’nce) orta vadeli mali plan hazırlanır ve Eylül ayının 15’ine kadar Yüksek Planlama Kurulu tarafından karara bağlanır ve Resmi Gazetede yayımlanır. - Kamu idarelerinin bütçe tekliflerini ve yatırım programını hazırlama sürecini yönlendirmek üzere; bütçe çağrısı ve eki bütçe hazırlama rehberi Maliye Bakanlığınca (BÜMKO), yatırım genelgesi ve eki yatırım programı hazırlama rehberi ise Kalkınma Bakanlığınca hazırlanarak Eylül ayının 15’ine kadar Resmi Gazetede yayımlanır.Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareler ile Maliye Bakanlığı (BÜMKO) ve Kalkınma Bakanlığı arasında bütçe görüşmelerine devam edilir. - Kamu idareleri, stratejik planları ile bütçe hazırlama rehberinde yer alan esaslar çerçevesinde, bütçe gelir ve gider tekliflerini gerekçeli olarak hazırlar ve yetkilileri tarafından imzalanmış olarak Eylül ayı sonuna kadar Maliye Bakanlığına (BÜMKO) gönderir. Kamu idareleri, yatırım tekliflerini değerlendirilmek üzere aynı süre içinde Kalkınma Bakanlığına gönderir.
90
Yedek Ödenek; Merkezi yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için, 5018 sayılı kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idarelerin bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerinin yüzde ikisine kadar Maliye Bakanlığı bütçesine yedek ödenek konulabilir.(5018 –madde 23) Örtülü ödenek;, devletin milli güvenliği ve yüksek menfaatleri ile devlet itibarının gerekleri, siyasi, sosyal ve kültürel amaçlar ve olağanüstü hizmetlerle ilgili hükümet icapları için kullanılmak üzere Başbakanlık bütçesine konulan ödenektir. Örtülü ödenek (genel bütçe başlangıç ödenekleri toplamının binde beş (% 0.5)’ini geçemez).Harcamalar üçlü kararname (Başbakan,Maliye Bakanı,ilgili bakan) ile gerçekleştirilir ve ödenir.(5018-madde 24) Haber alma ödeneği, kapalı istihbarat ve kapalı savunma hizmetleriyle ilgili faaliyetlerde kullanılmak üzere İçişleri Bakanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Gümrük Müsteşarlığı gibi birimlerin bütçelerine konulan ödenektir..Harcamalar üçlü kararname ile gerçekleştirilir. -GİDERLERİN YAPISI VE TÜRLERİ
91
C. GELİR BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI Gelir bütçe tasarısı Maliye Bakanlığı (Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü) tarafından hazırlanır. İzleyen iki yılın da gelir tahminleri yer alacaktır. Gelir tahmin usulleri: Otomatik Usuller (son birkaç yılın ya da son yılın kesinleşmiş gelir rakamları, ortalamalar vs.). Doğrudan Doğruya Takdir Usulü (Maliye Bakanı doğrudan doğruya takdir hakkını kullanarak gelir tahmini yapar – Türkiye’de bu uygulanıyor). Bütçe gelirleri «B» cetvelinde gider bütçesine uygun bir sınıflandırma ile ortaya konulur.
92
D. BÜTÇENİN BAĞLANMASI - MERKEZİ YÖNETİM BÜTÇE KANUN TASARISININ OLUŞUMU Gider ve gelir bütçeleri bir araya getirildikten sonra bütçe kanun tasarısı, ekleri ve ek dokümanlarıyla birlikte Maliye Bakanı tarafından Bakanlar Kuruluna sunulur. Bakanlar Kurulunun incelemesinden sonra ise bütçe kanun tasarısı ekleri ve ek belgeleriyle görüşülmek üzere mali yılbaşından 75 gün önce TBMM Başkanlığına takdim edilir.
93
B.GİDER BÜTÇESİNİN HAZIRLANMASI Merkezi yönetim bütçe kanununda (5018 madde 15): Yılı ve izleyen iki yılın gelir ve gider tahminleri, varsa bütçe açığının veya fazlasının tutarı, Açığın nasıl kapatılacağı veya fazlanın nasıl kullanılacağı, Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen vergi gelirleri, Borçlanma ve garanti sınırları, Bütçelerin uygulanmasında tanınacak yetkiler, Bağlı cetveller, Mali yıl içinde gelir ve giderlere yönelik olarak uygulanacak ve kısmen veya tamamen uygulanmayacak hükümler yer alır.
94
1. Ekli (Bağlı) Cetveller «A» Cetveli:Kuruluşların ödenekleri analitik bütçe sınıflamasına göre gösterilir. «B» Cetveli:Kuruluşların özel kanunlara göre toplayacakları tahmini gelirlerin gösterildiği cetveldir. «C» Cetveli:B cetvelinde yer alan gelirlerin dayanağını meydana getiren kanuni düzenlemelerin isim tarih ve numara ile yazıldığı cetveldir. «E» Cetveli: Bazı ödeneklerin kullanımına ve harcamalara ilişkin esasları düzenler. «F» Cetveli: 2006 mali yılı bütçe kanun tasarısıyla ilk defa kullanılmaya başlanılan bir cetveldir. Bu cetvel, bütçesi denk olmayan özel bütçeli kuruluş-lar ile düzenleyici ve denetleyici kurumlar tarafından oluşturulur. Finansman cetveli açığın nasıl karşılanacağını veya fazlanın nasıl değerlendirileceğini açıklar. «H» Cetveli: 6245 sayılı Harcırah Kanunu. «İ» cetveli: Çeşitli kanunlara göre bütçe kanunlarında gösterilmesi gereken parasal sınırlar. «K» cetveli: Ek ders, konferans ve fazla çalışma ücretleri ile diğer ücret ödemeleri. «M» cetveli: Milli Eğitim Bakanlığına ve Sağlık Bakan-lığına bağlı okullarda öğrenim görenlerden o yıl alınacak pansiyon ücretleri. «O» cetveli: Ordunun ihtiyacı için alınacak hayvanlara ilişkin bilgiler (asgari beden ölçüleri vb.) ve alım değerleri. «P» cetveli: Motorlu taşıtların ortalama alım değerleri ve seferberlik tatbikatına katılacak araçların günlük kira bedelleri. «T» cetveli: Kuruluşların ihtiyaçları nedeniyle satın alacakları taşıtların cinsi, adedi, standart ölçüleri ve azami satın alma bedelleri. «V» cetveli: Vatani hizmet tertibinden ülkeye üstün hizmetler vermiş olanların isimleri, ödenen aylıkların kanuni dayanağı ve miktarları gösterilir.
95
E. EKLİ BELGELER Merkezi yönetim bütçe kanun tasarısına, TBMM’de görüşülmesi sırasında dikkate alınmak üzere (5018 sayılı kanunun 18.maddesi gereğince çok yıllı bütçeleme uygulaması çerçevesinde hazırlanır.); Orta vadeli mali plânı da içeren bütçe gerekçesi ve Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin son iki yıla ait bütçe gerçekleşmeleri ile izleyen iki yıla ait gelir ve gider tahminleri, Yıllık ekonomik rapor:(Maliye bakanlığınca hazırlanır) Vergi muafiyeti, istisnası ve indirimleri ile benzeri uygulamalar nedeniyle vazgeçilen kamu gelirleri cetveli, Kamu borç yönetimi raporu, Mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarının bütçe tahminleri, Merkezi yönetim kapsamında olmayıp, merkezi yönetim bütçesinden yardım alan kamu idareleri ile diğer kurum ve kuruluşların listesi eklenir.
96
A. BÜTÇENİN BÜTÇE KOMİSYONUNDA GÖRÜŞÜLMESİ Bütçe tasarıları ve rapor, 40 üyeden kurulu Bütçe Komisyonunda incelenir. Bu komisyonun kuruluşunda, iktidar grubuna veya gruplarına en az 25 üye verilmek şartı ile, siyasi parti gruplarının ve bağımsızların oranlarına göre temsili göz önünde tutulur. Alt komisyonlar ve komisyon raportörleri tespit edilir. Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması ile bütçe komisyonda görüşmeye açılır. Bütçe komisyonu bütçe tasarısı üzerinde değişiklik yapabilmektedir. Bütçe tasarısının ilk şekliyle değişikliğe uğramış şekli, ek cetveller ve diğer dokümanlar milletvekillerine dağıtılmak üzere yeterli sayıda bastırılıp genel kurula sunulması için TBMM Başkanlığına verilir.
97
TBMM genel kurulunda bütçe görüşmelerine Maliye Bakanının bütçeyi takdim konuşması (nutku) ile başlanır. Maliye Bakanının konuşmasından sonra sırayla muhalefet ve iktidar partisi gruplarının sözcüleri konuşmalarını yaparlar. Son olarak Maliye Bakanı, gerekirse Başbakan yapılan eleştirilere cevap verir. Sonra kanun tasarı-sının birinci maddesinin ve «A» cetvelinin görüşülmesine geçilir. Genel ve özel bütçeli kuruluşların, düzenleyici ve denetleyici kurumların bütçeleri sırayla görüşülür. B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ
98
Bütçeler bölümler halinde oylanır. Daha sonra gelir bütçesiyle ilgili ikinci maddeye geçilir. Gelir bütçesi de bölüm bölüm oylanır. İkinci maddenin görüşülüp onaylanmasından sonra tasarının diğer maddelerine geçilir. Milletvekilleri, gider arttırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. Bütçe ile ilgili görüşmeler, oylamalar tamamlandıktan sonra, son defa bütçe tasarısının tümü açık oya sunulur. Bütçe hazırlık süreçlerine ilişkin tüm aşamalar aşağıdaki tabloda toplu olarak belirtilmiştir. B. BÜTÇENİN GENEL KURULDA GÖRÜŞÜLMESİ (Devamı)
100
C. GEÇİCİ BÜTÇE UYGULAMASI Geçici bütçe uygulamasının nedenleri; Bütçe kanun tasarısı TBMM’de reddolunabilir. Bütçe mali yılbaşına yetiştirilemeyebilir. Anayasamızda ve eski 1050 sayılı Kanunda geçici bütçe ile ilgili hükümlere yer verilmemiştir. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 19. maddesinde ise geçici bütçe ile ilgili bir hüküm bulunmaktadır.Bu kanun tasarısı da bütçenin tâbi olduğu prosedürlere tâbidir. Ancak geçici bütçelerde bölümler itibarıyla onaylama olmadığından meclisin denetimi çok zayıflar.Ülkemizde geçmişte geçici bütçe uygulamasının çeşitli örnekleri görülmüştür.1974’te bütçe karma komisyonunun zamanında kurulamaması, çalışmaların aksaması, 1988, 1992 ve 1996 yıllarında yapılan genel seçimler nedeniyle parlamentonun yeniden oluşması, hükümet kurma çalışmalarının uzaması, yeni hükümetin bütçe kanun tasarısını hazırlamak için zamana ihtiyaç duyması,1999 yılında ise Bütçe kanun tasarısının Bütçe Komisyonundaki görüşmeleri devam ederken hükümetin gensoru oylaması sonucu düşürülmesi gibi nedenlerle geçici bütçe uygulamasına başvurulmuştur.Yine 3 Kasım 2002’de yapılan erken genel seçimler nedeniyle 2003 yılının ilk üç ayı için geçici bütçe yürürlüğe konulmuştur.
101
III. BÜTÇENİN UYGULANMASI Bütçenin uygulanması gelir ve gider bütçesinin uygulanması şeklinde ikiye ayrılarak incelenebilir. Gelir bütçesinin hazırlanmasında olduğu gibi uygulanmasında da en önemli görev yine Maliye Bakanlığına düşmektedir. Çünkü devletin sahip olduğu gelirler içinde en önemlisini vergiler oluşturmaktadır. Değişik harcamacı birimlerin yukarıda sıralanan gelirlerden bir ya da bir kaçına sahip olması mümkündür.Ancak bu gelirler hiçbir zaman vergiler seviyesinde değildir. Adı geçen gelirlerin tümü mali yıl başlangıcı ile beraber toplanarak gelir bütçesi uygulanmaktadır. Mali yılın başlangıcı ile birlikte bütçeyle verilen ödenekler kullanılmaya başlanır. Ancak ödeneklerin kullanılabilmesi için Maliye Bakanlığınca serbest bırakılması gereklidir. Daha sonra ödenekler harcamaları yapacak birimlere dağıtılmaktadır. Bütçe Kanunu 1 Ocak tarihi itibarıyla yürürlüğe girer, 31 Aralık gününe kadar yürürlükte kalır. TBMM bütçe uygulamasına müdahale etmez. Bütçeyi uygulama, yürütme görevi hükümet içinde Maliye Bakanlığına aittir.
102
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI
103
A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI (Devamı) MALİYE BAKANLIĞI TEŞKİLAT YAPISI (Devamı)
104
Baş Hukuk Müşavirliği ve Muhakemat Genel Müdürlüğü:Mali uygulamalar nedeniyle ortaya çıkan hukuki konular ve uyuşmazlıklarla ilgilenir.Hazine avukatları bu genel müdürlüğe bağlı olarak çalışır. BÜMKO: Gider Bütçesini hazırlar.Kuruluş bütçeleri arasındaki bölümler arası aktarmaları izler,Genel Faaliyet Raporunu ve Orta Vadeli Mali Planı da içeren Bütçe gerekçesini hazırlar,harcamacı kuruluşlarla bütçe görüşmeleri bu genel müdürlükte yürütülür. Gelir Politikaları Genel Müd.: Gelir Bütçesini hazırlar.İki taraflı ve çok taraflı uluslar arası vergi anlaşmalarına ilişkin çalışmaları yürütür.Vergi yükü,gelir dağılımı ve gelir tahminleri konusunda genel ve sektörel analizler gerçekleştirir.Devlet gelirleri ile ilgili istatistikleri toplar ve değerlendirir. Muhasebat Genel Müd.: Bütçe uygulama dönemi içerisinde Bakanlık ve Hazine muhasebe kayıtlarını tutar ve Kesin Hesap Kanun Tasarısını Hazırlar. Milli Emlak Genel Müd.:Devlete ait gayrımenkullerin korunması,kiralanması,satılması ve kamulaştırma işlemlerini yürütür.. A. MALİYE BAKANLIĞI VE BAKANLIĞIN İDARİ YAPISI (Devamı)
105
Strateji Geliştirme Başkanlığı: Başkanlık, 5018 sayılı kanun ve 5436 sayılı kanunun 15. maddesi kapsamında çalışmalarını sürdürmektedir. Bakanlık bütçesi, performans programı, stratejik plan, idare faaliyet raporu, operasyonel plan, iç kontrol sistemi, alacak takibi ve ön mali kontrol gibi görev alanına giren iş ve işlemlerin hazırlık ve uygulamasının etkin bir şekilde koordine edilmesi, izlenmesi ve sonuçlandırılması gibi çalışmaları yürütür. Gelir İdaresi Başkanlığı: Gelir İdaresi Başkanlığı, 2005 tarih ve 5345 sayılı kanunla Gelirler Genel Müdürlüğünün birtakım fonksiyonlarını yerine getirmek üzere kurulmuştur.Başkanlık, bütçe gelirlerini en az maliyetle toplamak, mükellef haklarını gözetmek,vergiye gönüllü uyumu sağlamak,saydamlık,hesap verebilirlik temel ilkelerine göre çalışmakla görevlidir.
106
B. STRATEJİ GELİŞTİRME BİRİMLERİNİN GÖREVLERİ Strateji Geliştirme Birimlerinin Yöneticileri: Strateji Geliştirme Başkanları. Strateji Geliştirme Daire Başkanları. Strateji Geliştirme Müdürleri. Bunların görevleri arasında: h) İzleyen iki yılın bütçe tahminlerini de içeren idare bütçesini, stratejik plân ve yıllık performans programına uygun olarak hazırlamak ve idare faaliyetlerinin bunlara uygunluğunu izlemek ve değerlendirmek. j) Bütçe kayıtlarını tutmak, bütçe uygulama sonuçlarına ilişkin verileri toplamak, değerlendirmek ve bütçe kesin hesabı ile mali istatistikleri hazırlamak. s) Ön mali kontrol faaliyetini yürütmek. Bütçenin hazırlanmasında kullanılacak belge ve cetveller ile gerekli doküman, strateji geliştirme birimleri tarafından idarenin ilgili birimlerine gönderilir. Her bir harcama birimi bütçe teklifini hazırlayarak birim performans programıyla birlikte strateji geliştirme birimlerine gönderir. Harcama birimi temsilcileri ile görüşmeler yapılarak idarenin bütçe teklifi strateji geliştirme birimleri tarafından hazırlanır.
107
IV. GELİRLERİN TOPLANMASI Mali yılbaşı ile birlikte bütçe kanununun «B» cetvelinde gösterilen gelirler tahsil edilmeye başlanır. Bütçe gelirleri içinde vergi gelirleri en önemli yeri işgal eder. Genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelirlerinin kanuni dayanakları bütçelerinde gösterilir. Bütçelerde yer alan gelirler, ilgili kanunlarında belirtilen usullere göre tarh, tahakkuk ve tahsil edilir. 5018/36. maddede, vergilemede kesinlik ve uygunluk (rahatlık) gibi bazı vergileme ilkelerine atıf yapılmaktadır. 5018 sayılı kanun, md.72: “…kamu hizmeti karşılığında veya kamu hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanması veya başka adlarla tahsilât veya ödeme yapılması hallerinde; söz konusu tutarlar, yetkisiz tahsilât veya ödeme yapılanlardan alınarak, ilgisine göre bütçeye gelir kaydedilir veya ilgililerine iade edilmek üzere emanet hesaplarına kaydedilir. Ayrıca, bunlar hakkında ilgili kanunları uyarınca adli ve idari yönden gerekli işlemler yapılır”. 5018 sayılı kanun, md.40: “Herhangi bir gerçek veya tüzel kişi tarafından, kamu hizmetinin karşılığı olarak veya kamu hizmetleriyle ilişkilendirilerek bağış veya yardım toplanamaz, benzeri adlar altında tahsilât yapılamaz”.
108
V. GİDERLERİN YAPILMASI 5018 sayılı kanun, Sayıştay ve Maliye Bakanlığının harcama öncesi kontrol işlevine son vermiş, böylece harcama öncesinde yapılan işlemler azaltılarak harcama süreci hızlandırılmıştır.Harcama süreci Maliye Bakanlığının ödenekleri serbest bırakması ile başlar.Harcamanın yapılmasına harcama yetkilileri karar verecek, harcama sonrasında iç denetim de yine üst yöneticiye bağlı olarak çalışacak iç denetçiler tarafından yapılacaktır.Mali yılın başlamasıyla beraber merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri bütçe kanunu ile kendilerine verilen ödenekleri kullanmaya, harcamaya başlarlar. Bu ödeneklerden harcama yapılabilmesi harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesiyle mümkündür.
109
V. GİDERLERİN YAPILMASI Harcama talimatlarında hizmet gerekçesi,yapılacak işin konusu ve tutarı,süresi,kullanılabilir ödeneği, gerçekleştirme usulü ile gerçekleştirmeyle görevli olanlara ilişkin bilgiler yer alır (5018 madde 32).Bütçelerden bir giderin yapılabilmesi için iş, mal veya hizmetin belirlenmiş usul ve esaslara uygun olarak alındığının veya gerçekleştirildiğinin, görevlendirilmiş kişi veya komisyonlarca onaylanması ve gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir.Giderlerin gerçekleştirilmesi;harcama yetkililerince belirlenen görevli tarafından düzenlenen ödeme emri belgesinin harcama yetkilisince imzalanması ve tutarın hak sahibine ödenmesiyle tamamlanır(5018 madde 33).
110
A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR
111
1.Harcama Yetkilisi Bakanlıklarda müsteşar, diğer kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye başkanı üst yöneticidir. Ancak, Milli Savunma Bakanlığında üst yönetici Bakandır. Bütçeyle ödenek tahsis edilen her bir harcama biriminin en üst yöneticisi harcama yetkilisidir.Harcama yetkisinin devredilmesi, yetkiyi devredenin idari sorumluluğunu ortadan kaldırmaz (5018 sayılı kanun, md.31). Harcama yetkilileri bütçede öngörülen ödenekleri kadar, ödenek gönderme belgesiyle kendisine ödenek verilen harcama yetkilileri ise tahsis edilen ödenek tutarında harcama yapabilir. Harcama yetkilisi eski sistemdeki “ita amiri” tarafından yürütülmekte olan görev ve sorumlulukları üstlenmiştir. A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı).
112
2. Gerçekleştirme Görevlisi Bütçeden harcama yapılabilmesi için öncelikle harcama yetkilisinin harcama talimatı vermesi gerekir. Sonra, gerçekleştirme belgelerinin düzenlenmiş olması gerekir. Gerçekleştirme görevlileri, harcamaların yapılması sürecinde, harcama yetkilisi tarafından verilen harcama talimatı üzerine; işin yaptırılması, mal veya hizmetin alınması, teslim almaya ilişkin işlemlerin yapılması, belgelendirilmesi ve ödeme için gerekli belgelerin hazırlanması görevlerini yürütürler. Gerçekleştirme görevlileri eski sistemdeki “tahakkuk memurları”nın görevlerini üstlenmişlerdir. A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı).
113
3. Muhasebe Yetkilisi Gelirlerin ve alacakların tahsili, giderlerin hak sahiplerine ödenmesi, para ve parayla ifade edilebilen değerler ile emanetlerin alınması, saklanması, ilgililere verilmesi, gönderilmesi ve diğer tüm mali işlemlerin kayıtlarının yapılması ve raporlanması işlemlerini yürütenler muhasebe yetkilisidir. Muhasebe yetkilileri ödeme aşamasında, ödeme emri belgesi (Bkz. Ekler: Ek-7) ve eki belgeler üzerinde; Yetkililerin imzalarını, Ödemeye ilişkin ilgili mevzuatında sayılan belgelerin tamam olmasını, Maddi hata bulunup bulunmadığını, Hak sahibinin kimliğine ilişkin bilgileri, kontrol etmekle yükümlüdürler. Muhasebe yetkilileri ve muhasebe yetkilisi mutemetleri eski “sayman” ve “sayman mutemetlerine” karşılık gelmektedir. Harcama yetkilisi ile muhasebe yetkilisi görevi aynı kişide birleşemez. Ön mali kontrol görevini yürütenler mali işlem sürecinde görev alamazlar. A. GİDERLERİN YAPILMASI İLE İLGİLİ GÖREVLİLER VE AŞAMALAR (Devamı).
114
4.Muhasebe Yetkilisi Mutemedi: Muhasebe yetkilisi adına ve hesabına para ve parayla ifade edilebilen değerleri geçici olarak almaya,vermeye ve göndermeye yetkili olanlar muhasebe yetkilisi mutemedidir. Muhasebe yetkilisi mutemetleri doğrudan muhasebe yetkilisine karşı sorumludur. Muhasebe yetkilisi mutemetlerinin görevlendirilmeleri, yetkileri, denetimi, tutacakları defter ve belgeler ve diğer hususlara ilişkin usul ve esaslar Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir.
115
B. AVANS VE KREDİ İŞLEMLERİ Bazı durumlarda hizmetlerin daha hızlı bir şekilde yapılması amacıyla, avans ve kredi işlemleri uygulamaya konulmuştur. Harcama yetkilisinin uygun görmesi ve karşılığı ödeneğin saklı tutulması kaydıyla, ilgili kanunlarda öngörülen haller ile ivedi veya zorunlu giderler için avans vermek veya kredi açmak suretiyle ön ödeme yapılabilir. Verilecek avansın üst sınırları merkezi yönetim bütçe kanununda gösterilir. Sözleşmesinde belirtilmek ve yüklenme tutarının yüzde otuz (% 30)’unu geçmemek üzere, yüklenicilere, teminat karşılığında bütçe dışı avans ödenebilir. Her mutemet ön ödemelerden harcadığı tutara ilişkin kanıtlayıcı belgeleri, ilgili kanunlarında belirtilmemiş olması halinde avanslarda bir ay, kredilerde üç ay içinde muhasebe yetkilisine vermek ve artan tutarı iade etmekle yükümlüdür(5018,madde 35)
116
C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER 1. Ödeneklerin Kullanılması Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, ayrıntılı harcama programlarını hazırlar ve vize edilmek üzere Maliye Bakanlığına gönderir. Bütçe ödenekleri, Maliye Bakanlığınca belirlenecek esaslar çerçevesinde, nakit plânlaması da dikkate alınarak vize edilen ayrıntılı harcama programları ve serbest bırakma oranlarına göre kullanılır. Bütçede yeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemez. Yüklenme süresi mali yılla sınırlıdır. Harcama yetkilileri, tahsis edilen ödenekler dahilinde yüklenmeye girebilirler. Bütçelerden yardım yapılması başlıklı 29. maddeye göre; gerçek veya tüzel kişilere kanuni dayanağı olmadan kamu kaynağı kullandırılamaz, yardımda bulunulamaz veya menfaat sağlanamaz. Ancak, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerinde öngörülmüş olmak kaydıyla; kamu yararı gözetilerek dernek, vakıf, birlik, kurum, kuruluş, sandık ve benzeri teşekküllere yardım yapılabilir.
117
1. Ödeneklerin Kullanılması (Devamı) Cari yılda kullanılmayan ödenekler yıl sonunda iptal edilir. Genel veya kısmi seferberlik, savaş ilânı veya Bakanlar Kurulu kararıyla zorunlu askeri hazırlıkların yapıldığı olağanüstü hallerde Milli Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı bütçelerindeki mevcut ödenekler, bu idarelerin ödenek toplamları aşılmamak şartıyla, birleştirilerek kullanılabilir. Bu durumda da mevcut ödeneklerin yeterli olmaması halinde toplam ödenek tutarının yüzde onbeş (% 15)’ine kadar ek harcama yapılabilir. Kamu idarelerinin merkez teşkilâtı harcama yetkilileri, merkez dışı birimlere, ihtiyaçlarında kullanılmak üzere Ödenek Gönderme Belgesi düzenlemek suretiyle ödenek gönderirler. C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı)
118
2. Uygulamada Bütçede Yapılan Değişiklikler a. Bütçe İçi Ödenek Aktarmaları:Bütçe uygulama dönemi içinde bütçede çeşitli hizmetler için ayrılmış ödeneklerin yetersiz olduğu durumlarda bir ödenek tertibinden bir diğer ödenek tertibine mevcut yetkiler dahilinde ödenek aktarmaları yapılabilir.Konuyla ilgili 5018 sayılı kanunun 21.maddesi şöyledir:Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılır.Ancak, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, aktarma yapılacak tertipteki ödeneğin,yılı bütçe kanununda farklı bir oran belirlenmedikçe,yüzde 5’ine kadar bütçeleri içinde ödenek aktarması yapabilirler.Bu şekilde yapılan aktarmalar, yedi gün içinde Maliye Bakanlığına bildirilir.Personel giderleri tertiplerinden, aktarma yapılmış tertiplerden ve yedek ödenekten aktarma yapılmış tertiplerden, diğer tertiplere aktarma yapılamaz(5018 madde 21. Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan yedek ödenekten yapılan aktarmaların tür,tutar ve idareler itibariyle dağılımı yılın bitimini takip eden on beş gün içinde Maliye Bakanlığınca ilan edilir(5018 madde 23). C. BÜTÇE ÖDENEKLERİNİN KULLANILMASI VE UYGULAMADA BÜTÇEDE YAPILAN DEĞİŞİKLİKLER (Devamı)
119
b. Bütçe Ödeneklerinin Arttırılması:Aktarma olanaklarının yetersizliği ve mevcut bütçe büyüklüğünün artırılması zorunlu bir hal aldığı takdirde hükümet ek bütçe (ödenek) alma yoluna gitmektedir.Ancak bunun için bir kanun tasarısı hazırlanıp tasarının önce komisyonlarda,sonra genel kurulda görüşülüp onaylanması gerekmektedir. Nitekim, 5018 sayılı kanunun 19.maddesinde “Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçelerindeki ödeneklerin yetersiz kalması halinde veya öngörülmeyen hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla, karşılığı gelir gösterilmek suretiyle kanunla ek bütçe yapılır” hükmüne yer verilmiştir.
120
VII. HAZİNE İŞLEMLERİ A. HAZİNE KAVRAMI VE ÖNEMİ Hazine; devlet bütçesinin uygulanmasına ilişkin işlemleri yapan, devlete ait veya çeşitli kanunlarla devlete intikal eden paraları, kıymetli madenleri, tarihi değeri olan eşyayı, hisse senedi ve tahvilâtı koruyan, idare eden, devlet gelir ve giderlerinin zaman ve yer bakımından denkleştirilmesini sağlayan bir kamu teşkilâtıdır. Devletin veznedarlığını ve para nakil işlerini Osmanlı ve T.C. Ziraat Bankaları yürütmüştür. 17.6.1930 tarih ve 1715 sayılı Merkez Bankası Kanunu yürürlüğe girdikten sonra, hazine işlemlerini 1931 yılından itibaren, Merkez Bankası gerçekleştirmeye başlamıştır. Merkez Bankasının bulunmadığı yerlerde ise Ziraat Bankası bu görevi üstlenmiştir. Bütçe uygulamasında Hazine Müsteşarlığı, Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü ile hazine işlemlerini ve borç yönetimini gerçekleştirmektedir.
121
aa. HAZİNENİN TEŞKİLAT YAPISI Hazine Müsteşarlığı merkez teşkilâtında; müsteşar, müsteşar yardımcıları, Ana hizmet birimleri olarak; Kamu Finansmanı Genel Müdürlüğü, Kamu Sermayeli Kuruluş ve İşletmeler Genel Müdürlüğü, Dış Ekonomik İlişkiler Genel Müdürlüğü,Mali Sektörle İlişkiler ve Kambiyo Genel Müdürlüğü, Sigortacılık Genel Müdürlüğü, Devlet Destekleri Genel Müdürlüğü, Ekonomik Araştırmalar Genel Müdürlüğü,Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı, Danışma ve denetim birimleri olarak; Hazine Kontrolörleri Kurulu Başkanlığı,İç Denetim Birimi Başkanlığı, Sigorta Denetleme Kurulu Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği, Müsteşarlık Müşavirleri, Yardımcı birimler olarak da, Personel Dairesi Başkanlığı, İdari ve Mali İşler Dairesi Başkanlığı, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği ile Savunma Uzmanlığı birimleri yer almaktadır. Darphane ve Damga Matbaası Genel Müdürlüğü müsteşarlığın bağlı bir kuruluşudur.
122
B. KAMU GELİR VE GİDERLERİNİN YER VE ZAMAN BAKIMINDAN DENKLEŞTİRİLMESİ 1. Yer Bakımından Denkleştirme 2. Zaman Bakımından Denkleştirme
123
C. HAZİNENİN KAYNAKLARI 1.Hazinenin Kısa Vadeli Borçlanması Merkez Bankası Avansları (2001’de kaldırıldı). Hazine Bonoları. Hazine Kefaletine Haiz Bonolar (2002’de sınırlandırıldı). Emanetler. Altın ve Döviz Karşılığı Avans (2001’de kaldırıldı). Müteahhit Bonoları Diğer Bankalardan Yapılan Borçlanmalar Hazine kısa vadeli borçlanmayı bütçe gelir giderlerini zaman açısından denkleştirmede geçici bir yöntem olarak kullanabilmektedir. 2. Hazinenin Uzun Vadeli Borçlanması Hazine bu tür borçlanmayı yine zaman açısından gelir giderlerini denkleştirmede kullanmakta ancak yıl sonu kesin açıkların kapatılmasında uzun vadeli borçlanmaya (1 yıldan fazla) gitmektedir.Bu tür borçlanma devlet tahvili ya da iç borçlanma tahvilleri ile gerçekleştirir.
124
VIII. DEVLET MUHASEBE SİSTEMİ Devlet muhasebesi ile devletin çeşitli alanlardaki faaliyetleri, bunların neden ve sonuçları parasal değerler olarak ortaya konulmaktadır. Kamusal hizmetlerin daha etkin ve verimli sunulması kamu harcamalarına ve gelirlerine ilişkin kayıtların diğer bir ifade ile devlet muhasebesinin sağlıklı olmasına bağlıdır. Devlet muhasebesi, devlet faaliyetlerinin muhasebesidir. Geçmişte özel kesim muhasebesi ile devlet muhasebesi birbirinden oldukça farklı iken günümüzde devlet muhasebesi giderek özel muhasebeye yaklaşmaktadır. Kamu kesiminde uygulanan Tek Düzen Hesap Planı bunun en büyük örneğidir. Devlet muhasebesinde zaman içinde çeşitli sistemler kullanılmış ve kullanılmaktadır: Kameral Muhasebe Sistemi: Bütçe ile ilgili rakamların, gelir ve giderlerin tahakkuk ve tahsilâtının bütçe tertibine göre verildiği bir sistemdir. Schneider Muhasebe Sistemi: Mahsup işlemleri ile bütçe dışı alacak ve borç hesaplarına da yer verilen sistemdir. Constante Muhasebe Sistemi: Bütçe hesaplarıyla birlikte mal varlığı hesaplarının ve gelir ile gider tahakkuklarının da gösterildiği sistemdir. Logismografi Muhasebe Sistemi: Mal varlığı hesapları ile gelir ve gider tahakkuklarının birlikte gösterildiği muhasebe sistemidir.
125
Muhasebe sistemlerinin yukarıda açıklanan sınıflandırmasına ilave olarak kullanılan bir diğer sınıflandırma şekli nakit esasına dayalı devlet muhasebe sistemi ve tahakkuk esasına dayalı devlet muhasebe sistemidir.Nakit esasına dayalı devlet muhasebe sistemi mali işlemler ve/veya olaylar nakit alındığında veya ödendiğinde muhasebe kayıtlarına alınmaktadır. Bu sistem işlemlerden sağlanan faydaların ne zaman ortaya çıktığı ile ilgilenmemektedir. Bu sistem devlet mal varlığı, tahakkuk eden gelir ve giderleri, aktifleştirilmesi gereken varlıklara yapılan harcamaları, devlet borçlarına ilişkin büyüklükleri, garanti ve taahhüt ile varlık ve yükümlülüklere ilişkin değişmeleri, yarı mali nitelikteki işlemlerini ve vergi harcamalarını kapsamaz ve raporlamaz.Tahakkuk esasına dayalı muhasebe sistemi ise devlet faaliyetlerinin etkinliğini ve sonuçlarını, uygulamaların maliyetlerini ve uzun dönemli yükümlülükleri ortaya koyan bir muhasebe kayıt şeklidir. Bu sistemde işlemler ve olaylar ortaya çıktıklarında kaydedilirler. Tahakkuk esasına dayalı muhasebe sisteminde gelir ve giderler doğdukları yılın hesaplarına ve raporlarına dahil edildikleri için hazırlanan ve kayıtlar mali işlemleri tam olarak yansıtacaktır. Bu sistem sadece fiziksel varlıkları değil, maddi olmayan duran varlıkları da kapsamaktadır. IX. TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ (Devamı)
126
TÜRKİYE’DE UYGULANAN DEVLET MUHASEBESİ SİSTEMİ (Devamı) Ülkemizde yeni bütçe sisteminin altyapısını oluşturmak ve devlet muhasebesini daha geniş bir şekilde ele almak bakımından nakit esasının yanı sıra tahakkuk esaslı muhasebe sistemine geçilmesi zorunlu bir hal almıştır.Bu çerçevede 2002 yılından itibaren 6 pilot kamu kurumunda (Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Karayolları Genel Müdürlüğü, Hacettepe ve Ege Üniversitelerinde) tahakkuk esasına göre muhasebe sistemine yönelik uygulamalar sürdürülmüştür.2004 yılı başında ise çalışmalar tamamlanarak tahakkuk esasına dayalı muhasebe sistemi kurulmuştur.
127
X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI A. EGZERSİZ USULÜ: Bu usule göre, bir gider veya gelir hangi yıla (bütçe dönemine) ait ise, o yılın (dönemin) gider veya geliri sayılır ve buna göre gerekli kayıtlar yapılır. Diğer bir ifade ile bir bütçe yılına ilişkin gelir ve giderler, mali yıl bittikten sonra toplanmış veya ödenmiş olsa bile, gelirin toplandığı, harcamanın yapıldığı yıl bütçesi ile ilişkilendirilmeyerek,ilişkili olduğu mali yıl bütçesinin hesaplarına kaydedilir. Örneğin, 2012 yılında tahakkuk işlemleri yapılan ancak ödenemeyen giderler 2013 yılında ödenirse, bu giderler 2012 yılı bütçe hesaplarına yazılır. Bu sistemin fayda ve sakıncalarını aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür: Faydaları : -Bütçe devresi netleşmekte ve şahsileşmekte olup, yıllar itibarıyla mukayeseler yapma imkânı doğmaktadır. -Bütçe ile verilen ödenekten fazla harcama yapılmasına imkân yoktur. Sakıncaları : Bütçe ile verilen ödeneklerin tümünün harcanmasına olanak sağladığı için israf ve savurganlığı arttıran bir yöntemdir. Çeşitli mali yılların hesaplarının birbirine karışmasına neden olur. Alacaklılara yapılacak ödemelerin gelecek yıllara ertelenmesine neden olmaktadır. Hesaplar uzun süre açık kaldığı için bütçe denetimi de geciktirilmiş olmaktadır. Bütçenin yıllık olma ilkesine ters düşmektedir.
128
B. JESTİYON USULÜ: Jestiyon usulünde bütçe uygulama dönemine (yılına) ilişkin hesaplar dönem sonunda kapatılır. Dönem içinde tahakkuk ettirildiği halde ilgililere ödenemeyen giderler ve tahsil edilemeyen gelirler bu işlemlerin gerçekleştirildiği dönemin bütçe hesaplarında gösterilir. Örneğin, 2012 yılında tahakkuk işlemleri yapılan ancak ödenemeyen giderler 2013 yılında ödenirse bu giderler 2013 yılına kaydedilir. Jestiyon usulünde bir takım fayda ve sakıncaları söz konusudur.Bunları aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür. Faydaları : -Hesaplar kısa zamanda kapandığı için, mali yıl hakkında her an bilgi edinmek imkânı bulunmaktadır. -Tasarruf yapılabilir. -Hesaplar günü gününe tutulduğu ve mali yıl sonunda kesildiği için, mali yılın son günü, ilk gününden beri yapılan giderlerin ve toplanan gelirlerin sonucu alınabilir. Bu durum, yasama organının yürütme organını denetlemesinde etkinliğini artırır. Böylece suiistimaller önlenmiş olur. Sakıncaları : -Jestiyon usulünde bütçenin bütünlüğü kaybolur. - Mali yıllar arasında sağlıklı bir kıyaslama yapılmasına engel olmaktadır. Çünkü bir önceki mali yıla ait gelir ve gider büyüklükleri ertesi yılın hesaplarına geçebilmektedir. -Hesaplar mali yılın sonunda kesildiği için, bütçe işlemlerindeki bir günlük gecikme, o yılın gider ve gelirlerinin azalmasına yol açar. X. BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI (Devamı)
129
C. TÜRKİYE’DE BÜTÇE HESAPLARININ KAPATILMASI Ülkemizde Osmanlı Devleti döneminde, İkinci Meşrutiyet’e kadar bütçe hesaplarının kapatılmasında sınırsız egzersiz usulü uygulanmıştır. 1910 tarihli Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile de ek süreli egzersiz usulü uygulanmaya başlanmıştır. Cumhuriyet döneminde ise 26.5.1927 tarih ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu ile egzersiz usulü bütünüyle terkedilerek jestiyon usulüne geçilmiştir. 1927 yılından bu yana ülkemizde bütçe hesaplarının kapatılmasında jestiyon usulü kullanılmaktadır. Fakat, giderler yönünden bazı istisnalar (mahsup işlemleri ve bütçe emanetleri konularında) dikkati çekmektedir.
130
D. DEVLETİN BORÇ VE ALACAKLARINDA ZAMANAŞIMI UYGULAMASI Beş yıl içinde alacaklıları tarafından geçerli bir mazerete dayanmaksızın, yazılı talep edilmediğinden veya belgeleri verilmediğinden dolayı ödenemeyen borçlar zamanaşımına uğrayarak kamu idareleri lehine düşer. Beş yıl içinde tahakkuk ettirilmeyen ya da tahsil edilmeyen kamu alacağı da zamanaşımına uğrar. Para cezalarının verilmesini gerektiren fiilin işlendiği yılı izleyen mali yılın başından başlamak üzere zamanaşımını kesen ve durduran genel hükümler saklı kalmak kaydıyla onuncu yılın sonuna kadar tespit ve tahsil edilemeyen kamu zararları ile para cezaları zamanaşımına uğrar.
131
XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU İdare Faaliyet Raporu: Üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından idari sorumlulukları çerçevesinde her yıl faaliyet raporları düzenlenir. Bu raporlar, stratejik planlama ve performans programları uyarınca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayacak şekilde hazırlanır. Harcama yetkilisi, birim faaliyet raporunu üst yöneticiye verir. Üst yönetici, birim faaliyet raporlarını esas alarak, idaresinin faaliyet sonuçlarını gösteren idare faaliyet raporunu hazırlar. İdare faaliyet raporu, Sayıştay’a verilir ve üst yönetici tarafından kamuoyuna açıklanır. Merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları, idare faaliyet raporlarının bir örneğini Maliye Bakanlığına, mahalli idareler ise İçişleri Bakanlığına gönderir. İçişleri Bakanlığı, mahalli idare faaliyet raporları üzerine değerlendirme raporu hazırlar, Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar. Bu raporun bir örneği de Maliye Bakanlığına gönderilir.
132
FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU Genel Faaliyet Raporu: Merkezi yönetim kapsamındaki idareler ile sosyal güvenlik kurumlarının bir mali yıldaki faaliyet sonuçları, Maliye Bakanlığınca hazırlanacak Genel Faaliyet Raporu’nda gösterilir.Maliye Bakanlığı, Genel Faaliyet Raporunu Sayıştay’a gönderir ve kamuoyuna açıklar. Sayıştay, mahalli idarelerin raporları hariç idare faaliyet raporlarını, mahalli idareler değerlendirme raporunu ve genel faaliyet raporunu, dış denetim sonuçlarını dikkate alarak görüşlerini de belirtmek suretiyle Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Türkiye Büyük Millet Meclisi bu raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur.
133
Kesin Hesap Tasarısı: TBMM, merkezi yönetim bütçe kanunun uygulama sonuçlarını onama yetkisini kesin hesap kanunuyla kullanır.Kesin hesap kanun tasarısı, muhasebe kayıtları dikkate alınarak merkezi yönetim bütçe kanunun şekline uygun olarak Maliye Bakanlığınca hazırlanarak izleyen mali yılın Haziran ayı sonuna kadar Bakanlar Kurulu tarafından TBMM’ye sunulur ve bir örneği de Sayıştay’a gönderilir. Kesin hesap kanun tasarısının ekinde; –Genel mizan, –Bütçe gelirleri kesin hesap cetveli ve açıklaması, –Bütçe giderleri kesin hesap cetvelleri ve açıklaması, –Bütçe gelir ve giderlerinin iller ve idareler itibariyle dağılımı, –Devlet borçları ve Hazine garantilerine ilişkin cetveller, –Yılı içerisinde silinen kamu alacakları cetveli, –Mal yönetim hesabı icmal (sonuç) cetvelleri, –Maliye Bakanlığı tarafından gerekli görülen diğer belgeler, yer alır. Sayıştay, merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri için düzenleyeceği genel uygunluk bildirimini, kesin hesap kanun tasarısının verilmesinden başlayarak en geç yetmiş beş TBMM’ye sunar.Genel uygunluk bildirimi; dış denetim raporları,idare faaliyet raporları ve genel faaliyet raporu dikkate alınarak hazırlanır. XI. FAALİYET RAPORLARI VE KESİN HESAP KANUNU (Devamı)
134
XII. BÜTÇENİN DENETİMİ A. İDARİ DENETİM. İdari denetim, bütçenin uygulanması sırasında hükümetin yetkili organları tarafından yapılan bir denetimdir.İdari denetim, giderler ve gelirler yönünden ayrı ayrı gerçekleştirilir. İç kontrol: İdarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak tutulmasını, mali bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan mali ve diğer kontroller bütünüdür. Ön mali kontrol: Harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci, malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden oluşur.
135
XII. BÜTÇENİN DENETİMİ İç Denetim:Kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile mali işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak iç denetçiler tarafından gerçekleştirilir.
136
B. YASAMA DENETİMİ Bütçenin yasama denetimi Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından yapılan denetimdir. Yasama denetimi, hazırlık, uygulama ve kesin hesap aşamalarında gerçekleştirilmektedir. Bütçenin hazırlık aşamasında komisyonda ve genel kurulda görüşülürken incelenmesi hazırlık aşamasındaki denetimdir. Uygulama aşamasında soru, gensoru, meclis araştırması gibi araçlar kullanılarak bütçe süreci incelenmektedir.Bütçenin bağlandığı kesin hesap kanun tasarısı da uygulama sonrasındaki denetim aracı olmaktadır. XII. BÜTÇENİN DENETİMİ (Devamı)
137
C. YARGI DENETİMİ Yargı denetimi yüksek hesap mahkemesi niteliğindeki Sayıştay tarafından yerine getirilmektedir. Sayıştay incelemelerini Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yürütmektedir. Sayıştay tarafından yapılan denetim Dış Denetim olarak da adlandırılmaktadır. Yapılan son düzenlemelerle beraber Sayıştay denetimleri klasik denetim anlayışının dışına çıkarak performans denetimi de kapsar hale gelmiştir.6085 Sayılı Sayıştay kanununa göre Sayıştay denetimi, düzenlilik denetimi ve performans denetimini kapsar. Düzenlilik denetimi; a) Kamu idarelerinin gelir, gider ve malları ile bunlara ilişkin hesap ve işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti, b) Kamu idarelerinin mali rapor ve tablolarının, bunlara dayanak oluşturan ve ihtiyaç duyulan her türlü belgelerin değerlendirilerek, bunların güvenilirliği ve doğruluğu hakkında görüş bildirilmesi, c) Mali yönetim ve iç kontrol sistemlerinin değerlendirilmesi suretiyle gerçekleştirilir. Performans denetimi; hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergelerle ilgili olarak faaliyet sonuçlarının ölçülmesi suretiyle gerçekleştirilir. XII. BÜTÇENİN DENETİMİ (Devamı)
138
YARGI DENETİMİ Sayıştayın kendisi de TBMM tarafından denetlenmektedir. Denetim her yıl Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından görevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarından oluşan bir komisyon tarafından, hesaplar ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak yapılmaktadır.
139
VI. KAMU İHALE SİSTEMİ İhale, kanunda yazılı usul ve şartlarla mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin istekliler arasından seçilecek birisi üzerine bırakıldığını gösteren ve ihale yetkilisinin onayını müteakip sözleşmenin imzalanması ile tamamlanan işlemleri ifade eder. Sözleşme ise, mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinde idare ile yüklenici arasında yapılan yazılı anlaşmadır.
140
Şu anda kamu ihaleleri konusunda; 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu ile 2886 sayılı kanunun (Devlet İhale Kanunu) bazı hükümleri yürürlüktedir. Kamu İhale Kanunu, Avrupa Birliği ve Dünya Ticaret Örgütü normlarına göre hazırlanmıştır. KİT’ler, sosyal güvenlik kuruluşları, fonlar gibi birçok kamu kurum ve kuruluşu 4734 sayılı kanun kapsamı içine alınmıştır. 4734 sayılı kanunla, ihaleye çıkılmadan önce kuruluşlarca fiyat araştırılması yapılarak yaklaşık maliyetin tespit edilmesi öngörülmüş, eşik değer kavramına yer verilerek iş türleri ve kuruluşların yapısına göre farklı parasal limitler belirlenmiştir. İlân süreleri daha uzun tutulmuş ve normal ilân usulleri yanında internet yolu ile ihalenin ilân edilebilmesine imkân tanınmıştır. A. KAMU İHALE MEVZUATI VE 4734 SAYILI KAMU İHALE KANUNUN GETİRDİĞİ YENİLİKLER
141
B. KAMU İHALELERİNDE TEMEL İLKELER VE İHALE SÜRECİ 4734 sayılı kanunun 3. maddesine göre; Kanun kapsamına giren kuruluşlarca orman köyleri kalkındırma kooperatiflerinden yapılacak hizmet alımları, Devlet güvenliği ve istihbaratı kapsamındaki hizmet, malzeme, teçhizat ve sistem alımları, Uluslararası anlaşmalar gereğince sağlanan dış finansman ile yaptırılacak olan ve finansman anlaşmasında farklı ihale usul ve esaslarının uygulanacağı belirtilen mal veya hizmet alımları ile yapım işleri, İdarelerin yabancı ülkelerdeki kuruluşlarının mal veya hizmet alımları ile yapım işleri, araştırma-geliştirme faaliyetleri kapsamında Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumundan yapacakları mal, hizmet ve danışmanlık hizmet alımları, Et ve et ürünleri için Et ve Balık Kurumu Genel Müdürlüğünden, ray üstünde çeken ve çekilen araçlarda kullanılan monoblok tekerlek ve tekerlek takımları için Makine ve Kimya Endüstrisi Kurumu Genel Müdürlüğünden yapacakları alımlar, Elektrik üretimi, iletimi, ticareti ve dağıtımı alanında faaliyet gösteren kamu iktisadi teşebbüslerinin, bu faaliyetlerinin yürütülmesine yönelik olarak diğer kamu kurum ve kuruluşlarından yapacakları enerji ve yakıt alımları ihale usullerine tâbi olmaksızın ihale yetkilisinin onayı ile gerçekleştirilebilecektir.
142
Ödeneği bulunmayan hiçbir iş için ihaleye çıkılamaz. Aralarında doğal bir bağlantı olmadığı sürece mal alımı, hizmet alımı ve yapım işlerinin bir arada ihale edilmemesi gerekir. Eşik değerler ve parasal limitler bir önceki yılın Toptan Eşya Fiyat Endeksi esas alınarak Kamu İhale Kurumu tarafından güncellenir ve her yıl 1 Şubat tarihinden geçerli olmak üzere aynı tarihe kadar Resmi Gazetede ilân edilir. İhale Yetkilisi, idarenin, ihale ve harcama yapma yetki ve sorumluluğuna sahip kişi veya kurulları ile usulüne uygun olarak yetki devri yapılmış görevlileri ifade eder. Dolayısıyla harcama yetkilisi aynı zamanda ihale yetkilisi olmaktadır. B. KAMU İHALELERİNDE TEMEL İLKELER VE İHALE SÜRECİ (Devamı)
143
En az beş kişiden meydana gelen ihale komisyonu oluşturur. İhale komisyonu eksiksiz olarak toplanır. Komisyon kararları çoğunlukla alınır. Kararlarda çekimser kalınamaz. İhalesi yapılacak her iş için bir işlem dosyası düzenlenir. Bu dosyada ihale yetkilisinden alınan onay belgesi ve eki yaklaşık maliyete ilişkin hesap cetveli, ihale dokümanı, ilân metinleri, adaylar veya istekliler tarafından sunulan başvurular veya teklifler ve diğer belgeler, ihale komisyonu tutanak ve kararları gibi ihale süreci ile ilgili bütün belgeler bulunur. Mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihalesi yapılmadan önce idarece, her türlü fiyat araştırması yapılarak katma değer vergisi hariç olmak üzere yaklaşık maliyet belirlenir ve dayanaklarıyla birlikte bir hesap cetvelinde gösterilir. Yaklaşık maliyete ihale ve ön yeterlik ilânlarında yer verilmez, isteklilere veya ihale süreci ile resmi ilişkisi olmayan diğer kişilere açıklanmaz. İhale konusu işin özelliği nedeniyle ihtiyaç görülmesi halinde, ihale aşamasında isteklilerden alt yüklenicilere (taşeronlara) yaptırmayı düşündükleri işleri belirtmeleri, sözleşme imzalamadan önce de alt yüklenicilerin listesini idarenin onayına sunmaları istenebilir. B. KAMU İHALELERİNDE TEMEL İLKELER VE İHALE SÜRECİ (Devamı)
144
Yaklaşık maliyeti 4734 sayılı kanunun 8. maddesinde yer alan eşik değerlere eşit veya bu değerleri aşan ihalelerden; 1) Açık ihale usulü ile yapılacak olanların ilânları, ihale tarihinden en az kırk gün önce (İlânların, elektronik araçlar ile hazırlanması ve gönderilmesi halinde ilân süresi yedi gün, ilân ile ihale ve ön yeterlik dokümanına Elektronik Kamu Alımları Platformu üzerinden doğrudan erişimin temin edilmesi halinde kırk günlük davet süresi beş gün kısaltılabilir.), 2) Belli istekliler arasında ihale usulü ile yapılacak olanların ön yeterlik ilânları, son başvuru tarihinden en az ondört gün önce (İlân ile ihale ve ön yeterlik dokümanına Elektronik Kamu Alımları Platformu üzerinden doğrudan erişimin temin edilmesi halinde, ön yeterliği belirlenen adaylara yapılacak kırk günlük davet süresi beş gün kısaltılabilir.), 3) Pazarlık usulü ile yapılacak olanların ilânları, ihale tarihinden en az yirmibeş gün önce, Kamu İhale Bülteninde en az bir defa yayımlanmak suretiyle yapılır. B. KAMU İHALELERİNDE TEMEL İLKELER VE İHALE SÜRECİ (Devamı)
145
İlân edilecek ihalelerden hangilerinin, ayrıca Basın İlân Kurumu aracılığıyla Türkiye çapında dağıtımı olan gazetelerin birinde ilân edileceğini belirlemeye Kamu İhale Kurumu yetkilidir. Uluslararası ilân yapılması halinde yukarıda belirtilen asgari ilân sürelerine oniki gün eklenir. Kamu Kuruluşlarınca mal veya hizmet alımları ile yapım işlerinin ihale-lerinde aşağıdaki usullerden biri uygulanır (md. 18): –a) Açık ihale usulü –b) Belli istekliler arasında ihale usulü (ön yeterlik değerlendirmesi sonu- cunda idarece davet edilen isteklilerin teklif verebildiği usuldür). –c) Pazarlık usulü (ihale komisyonu, isteklilerle görüşüp tekliflerini alır. Bu tekliflere göre fiyat üzerinde görüşmeler yaptıktan sonra ihaleyi sonuçlandırır. Pazarlık usulüyle yapılacak ihaleye en az üç istekli davet edilir. Bazı durumlarda ilân ve sözleşme yapılmaz, kesin teminat alınmaz. Bu da ihalenin sonuçlanması hızlandırır). B. KAMU İHALELERİNDE TEMEL İLKELER VE İHALE SÜRECİ (Devamı)
146
C. ÜNİVERSİTELERDE İHALE SÜRECİNİN İŞLEYİŞİ Üniversitelerde mal ve hizmet satın alımları, Bütçe Kanununa göre serbest bırakılan ödenekler çerçevesinde, 4734 sayılı kanunda yer alan ihale usulleri ve aynı yasanın 22/d maddesi uyarınca gerçekleştirilir. Talepler ihale yoluyla veya Devlet Malzeme Ofisinden ya da 4734 sayılı yasanın 22/d maddesi uyarınca Devlet Malzeme Ofisi dışındaki tedarikçi firmalardan satın alma işlemi ile gerçekleştirilir. Yılda bir defa demirbaş ve depo sayımı yapılır. Mülkiyeti üniversitelere ait yerlerden; kantin, kafeterya, büfe, fotokopi odası, ATM yerleri vb. yerlerin üçüncü şahıslara kiraya verilme işlemleri 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun 51/g maddesine göre ihale yolu ile yapıl- maktadır. 4734 sayılı kanunla verilen görevleri yerine getirmek üzere kamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Kamu İhale Kurumu kurulmuştur. Kurum Maliye Bakanlığı ile “ilişkili” bir kurumdur.