Bölgesel devlet, Avrupa kamu hukukunda son yıllarda tartışılan yeni bir kavram. Bu tartışmanın iki temel ekseni var: Bölgesel devlet, klasik iki devlet biçimi olan üniter ve federal devletlerden ayrı bir varlığa sahip midir? Bölgesel devlet, üniter devletin kimi federal teknikleri kendine monte ettiği bir ara model ya da geçici bir çözüm müdür? yoksa kalıcı bir devlet biçimi midir?
Bu tartışma, İtalya, İspanya, Portekiz, Fransa ve Belçika gibi ‘bölgeselleşmiş’ devletlerle sınırlı değil. Bölgeselleşme tartışmasının odağında, “bölge” kavramına verilen anlam yatıyor. Bu kavramı, 1900’lerin başında kuramsallaştıran Jellinek, (1) Avusturya-Macaristan İmparatorluğunda, özerk bir krallık olarak varlığını koruyan Hırvatistan’ın statüsünü tanımlamak amacıyla devletçik (2) tanımı getirmişti. Oysa aynı dönemde, Osmanlı İmparatorluğu’nda ayrıcalıklı eyaletler (eyaleti mümtaze), çok daha geniş bir uygulamaya konu olmuş; ancak, Avrupa kamu hukukçularının kısmı ilgisi dışında gözünden kaçmıştı. Bu nedenle, İspanya ve İtalya’da bölgelerin teorik kaynaklarından birisi olarak ortaya konan devletçik kavramından yola çıkıldığında, bölgesel devlet tartışmasının, Osmanlı İmparatorluğu için de yapılabileceği söylenebilir. (3)
Kuşkusuz tartışmanın çok geniş boyutları bulunmaktadır. Ancak bu incelemede, önce siyasal açıdan merkeziyetçi devletlerde bölge kavramı belirlenecek, ardından, bölgesel devletin iki kurucu kavramı olan siyasal merkeziyetçilik ve siyasal yerinden yönetim/özerklik kavramlarına değinilecektir. Üçüncü olarak, bölgesel devletin tipolojisi ve diğer devlet biçimleri ile arasındaki farklar incelenecektir.
Bölge Kavramı
Bölge, değişik anlamlara gelen bir kavramdır. Genel olarak bölge, ilüstü bütün çevresel birimler için kullanılabilir. Bu anlamda en basit bölge tipi coğrafi bölgelerdir. Hiçbir hukuki ve idari değeri olmayan Ege Bölgesi gibi. Bu açıdan bölge, ‘belirli ölçütler bakımından türdeş yeryüzü parçası’ veya ‘genellikle şehirden geniş, ülkenin tümünden daha dar mekân parçası’ veyahut da “kendine özgü ekonomik ve kültürel özellikler taşıyan ülke parçası’ olarak tanımlanabilir. Bu tanımlar şöyle toplanabilir: “Birim olarak bütünlük gösteren bir yeryüzü parçasının içinde yer alan kendine özgü coğrafî, sosyal, ekonomik, siyasi vs. nitelikleri olan ve kendisi de küçük alt parçalara ayrılabilen alanlardır”. (4)
Bir yönetim birimi olarak bölge de, çok değişik anlamlar ifade eder. Bölge, 1992-1994 yıllarında Belçika’da federalizme geçildiğinden bu yana bir federe devlettir. İspanyol bölgeleri, Özerk Topluluk (Communidad Autonomias -ÖT) adını almakla birlikte, İtalyan bölgeleri gibi siyasal bölgelerdir. Oysa Fransa’da bölge, bir yerel yönetim kuruluşundan başka bir şey değildir. Diğer yandan federasyonlarda da, federe devletler dışında bölgesel varlıklara rastlanır. Yeni Rusya Anayasasında bölgelerden söz edilir. (5)
Bölge, bir idari veya siyasal birim olarak üç özelliğe sahiptir: İlk olarak bölge, ilüstü bir kademedir; ikinci olarak bölge, bir devlet değildir. Bu anlamda, federe devletler, siyasal bölgelere (örneğin İspanyol Özerk Topluluklarına) çok benzemekle birlikte bölge niteliğinde değildir. Üçüncü olarak, bölgenin en az ölçütü hukuki ve idari bir varlık olarak tanımadır. Bu tanıma her zaman tüzel kişilik anlamına gelmez; her ne kadar bölgelerin çoğunun tüzelkişiliği bulunsa da. Örneğin, plan-bölgeleri illlerarası planlama işlevli bir çevresel birim olarak yasalar tarafından düzenlenir ve genellikle tüzelkişilikten yoksundur. Fakat basit hukuki tanımadan, tüzelkişiliğe sahip olmaya ve nihayet; kendi halkıyla, yasama organıyla siyasal tanımaya varan geniş yelpazede bölge kavramı çok değişik biçimler gösterebilir.
Elbette denebilir ki, İspanyol Özerk Toplulukları, siyasal bir niteliğe sahiptir; pek çok kez ayırıcı bir milliyet öğesine dayanır ve kendi yasama organı vardır; o halde bir federe devletten hiçbir farkı yoktur. Nitekim kimi yazarlar için bölgeselleşme ile federalleşme arasındaki esas fark, bir derece farkıdır.(6) Ancak belirtmek gerekir ki, bölge ile federe devlet arasında kimi durumlarda yapısal farklar çok belirsizleşse de, bu ikisi ayrı tarihsel ve ilkesel dayanaklara sahiptir. Gerek federal devlet, gerek üniter devlet, gerekse bütün diğer devlet biçimleri aynı ana kaynaktan doğmuştur: Merkez-çevre ilişkisini uyum içinde bir araya getirme gereksinimi. Bu Fransa’da, merkezden yönetim- yerinden yönetim tartışması olarak kendini dışa vurmuş; Almanya’da ve Büyük Britanya’da kendini yönetme/özerklik (7) olarak boy göstermiştir.
Ama federasyonlarda, merkez-çevre ilişkisinde başka bir kavram devreye girer: Serbestçe kendi kendini belirleme/kendi kaderini tayin hakkı (F. Alman Ay., Başlangıç). Bu anlamda, federal ulus, kendi kendini belirleme hakkına sahip siyasal varlıklardan (federe uluslar) oluşan bir birliktir. Oysa, üniter devlet, bölgesel devlet (8) ya da diğer bir tanımla Özerklikçi devletlerde,(9) kendi kendini belirleme hakkı, tek bir topluma tanınmıştır: Ulus.
Sorunun aynı olduğunun saptanması, çözümün de aynı olduğu anlamına gelmez. Federal devletlerde de, federalist yapılanma dışında bölgesel yapılanmalara gidilebilir. Eski SSCB’nin veya yeni Rusya Federasyonunun özerk bölgeleri bu niteliktedir. Diğer yandan 1930’lar sonrası ABD’nde, bölgesel kalkınma amaçlı Bölge Kalkınma Ajansları kurulmuştur. Bu bölgesel kuruluşlar, bir federe devlet değil; özerk bir statüyle donatılmış, bölgesel kamu kuruluşlarıdır. (10)
Bölgeselleşme Nedenleri
Günümüzde yaşanan bölgeselleşme olgusunda, geleneksel neden etnik- dilsel azınlıkları ve yerel özgüllükleri korumaktır. Ancak bu gerekçe, çeşitli yan öğelerle tamamlanmaktadır: Bölgenin idare yapısında etkin bir araç olması; ulusal planlamada, yerel yönetimlerle ulusal devlet arasında yeni bir birimin, yetki dağılımı yönünden gerekliliği; katılımcı demokrasinin güçlendirilmesi; merkezi yönetimin katılığı karşısında, bölgesel esnekliği sağlayacak birimlerin kurulması; yeni sorumluluk mekanizmalarının, dolayısıyla, yeni bilgi ağının ve iktidarlarının kurumlaşabilmesi. Bölgeselleşme olgusunun nedenleri üç ana başlıkta toplanabilir: Ekonomik nedenler; siyasal nedenler; kültürel ve dilsel nedenler. (11)
Ekonomik Nedenler
Ülke içinde bölgelerarası ekonomik büyümenin orantısızlığı, bölgeselleşmenin önemli bir itici gücüdür. Gelişmiş ve azgelişmiş bölgelerin merkezi iktidardan istemlerinin taban tabana zıtlığı, pek çok kez değişik ekonomik planlama ve politikalarını gerektirmektedir.
Bu konuda temel sorun, ekonomik büyümenin ürünlerinin ülke bazında en iyi dağılımının gerçekleştirilmesidir. Yeterli ya da gerekli bir planlama olmaksızın, Avrupa’da son otuz yılda görülen ilerleme kimi bölgelerin, bazılarının aleyhine daha ayrıcalıklı bir konuma sürüklendikleri söylenebilir. Bu durum, azgelişmiş bölgeler tarafından kabul görmezken, süreç ulusal bir zeminde gelişmektedir. Böylece, “bölgesel siyaset, son on yıllarda Batı Avrupa hükümetlerinin çoğu için en önemli kaygı durumuna gelmiştir. Bu siyasetin en temel gerekçesi, ekonomik yönden geri kalmış bölgelerde sanayinin gelişmesini sağlamak, yeni iş alanları yaratmak ve böylece bölgeleri ayıran farkları azaltmaktır”. (12) Bu açıdan, bölgeselleşmenin etik temelinin dağıtıcı adaleti sağlamak olduğu söylenebilir. Bu biçimde gelişmede denklik ve daha adil bir paylaşım mekanizması kurulmak istenmiştir.
Türkiye’de GAP Bölge Kalkınma İdaresi de ekonomik nedene dayalı bölgeselleşmenin bir örneği olarak nitelendirilebilir. (13)
Siyasal Nedenler
Temel siyasal neden, merkezi devlet yapısının, siyasal bir yetersizlik durumu ile karşı karşıya kalmasıdır. Merkezi Devlette görülen tıkanma ve etkisizleşme olgusu, siyasal iktidarın kullanımına daha geniş katılımı gerektiren bir özerklik gereksinimini doğurmaktadır. Bu durum yerel güçlerin ulusal planlamaya daha etkin müdahalelerini mümkün kılmaktadır. Nitekim etkinliği artık şüpheli olan merkezi devleti sağlamlaştırmak ve akılcılaştırmak, İtalyan bölgeselleşme deneyiminin bir özelliğidir. Bu açıdan bölgeselleşme, ulusal devlete sorunların çözümünde yardımcı olacaktır. Böylece ikilem gibi görünse de, bölgelerin gerçek önemi, modern devletin ve modern ekonominin merkezcil eğilimlerine katkıda bulunmasıdır. (14)
Bu durum, Büyük Britanya’da, yetkilerin devri eğiliminin ve Mitterand iktidarından bu yana bölgesel yerinden yönetimin siyasal nedenleridir. Çok farklı olmakla birlikte her iki durumda da, merkeziyetçi ve bürokratik devletin yüklendiği görevleri hafifletme iradesi gözlemlenmektedir. Aynı zamanda bölge düzeyindeki halkın, karar alma süreçlerine ve siyasal işlemleri denetlemeye daha geniş katılımı hedeflenmiştir.
Federal deneyimler, fonlar aracılığıyla zengin bölgelerden yoksullara kaynak aktarımı gerçekleştirerek, dengelemeyi sağlamaya çalışmaktadır. “Merkezin yaygınlaştırıldığı bir yapı, ülkenin bağrındaki bütünlük karşıtı hareketleri durdurur. Federal sistemin ikinci özelliği ise, federal sistem bölünme için çok kritik bir araç olarak görülür, ama bunun tersi de doğrudur; eğer akıllıca yapılmışsa devletin bütünleştirme kapasitesi güçlenir”. (15) Ancak bu ilişkinin hassaslığı da ortadadır.
Bölgeselleşme veya federalleşme, aynı zamanda ayrıştırıcı bir işlev de görebilmektedir. Nitekim Belçika bölgeselleşmesi, “bölgeli” yapılı devletlerin federalleşmeleri yönünden ayrıştırıcı bir örnektir.
Kültürel ve Dilsel Nedenler
Kimi ülkelerde bölgeselleşmenin ağırlıklı nedenleri arasında kültürel ve dilsel etkenler bulunmaktadır: Belçika’nın Valon, Flaman ve Alman kültürel toplulukları gibi, İspanya’nın Bask ve Katalonya Özerk Toplulukları gibi. Belçika’da motifler, kuzey ile güneyde farklıdır. Valonlar daha çok ekonomi üzerinde vurgu yaparlar; çünkü Flaman çoğunluklu üniter devletin kuzeye ekonomik yönden eğilmesi, güneyin gelişmesine engel olabilmektedir. Buna karşılık Flaman topluluğuna gelince, onların kaygısı üniter bir Belçika devletinde, Fransız kültürünün egemenlik kurması korkusudur. Ama son yıllarda motifler ekonomik konulara yönelmiştir; çünkü güneye göre zengin Flaman toplum, ulusal dayanışma adına güneyin kalkınması için vergi vermeye başlamıştır.(16)
Bu listeye, Avrupa bütünleşmesi sürecinin getirdiği gerekçeleri de eklemek gereklidir. Avrupa Birliğinin bölgeler politikası,(17) ulusal devletlerin yanında, bölgesel birimlerin yeni ve daha etkin bir muhatap olmalarını sonuçlamaktadır. Başka bir anlatımla, yurttaşlara uzak ulusal devletler yerine veya onlarla birlikte, yurttaşlara daha yakın bölgesel birimler muhatap alma politikası.
Ancak uygulamada bu gerekçelerin yanı sıra çeşitli tarihsel nedenlerin, varolan gerçekliklerin yarattığı zorunlulukların veya yeni yerel yönetim birimleri arayışının etkili olduğunu görmek mümkündür.
Bölge Modelleri
Bölge, kendi içinde türdeş bir anlam taşımaz. Değişik boyutlarıyla son derece değişik görünümler alan bölgeler, dört başlık altında modelleştirilebilir: Plan-bölgesi; idari bölge; siyasal bölge ve kültürel bölge.
Plan-Program Bölgeleri ve Ekonomik Bölgeselleşme
Plan bölgesi, ekonomik ve sosyolojik gerekçelerle, merkezi yönetimin bölgesel planlamaya gerek duyması nedeniyle, genellikle merkezi otoritenin idaresi altında kurulan ve yerel yönetim organlarının katkısının da alındığı bölgelerdir. Bu çerçevede, bölge, esas olarak ekonomik kalkınma planının ilüstü çevresidir.(18)
1982 Anayasası planlama işlevini “ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınma…, sanayinin ve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesi…, ülke kaynaklarının döküm ve değerlendirmesini yaparak verimli şekilde kullanılma” amaçlarına bağlamıştır (m. 166). Kalkınma planlaması ile görevli kurum, Devlet Planlama Teşkilatıdır. Öte yandan anayasanın 126.3. maddesi, bölgesel merkezi yönetim kuruluşlarının kurulmasına olanak tanıyarak, plan bölgelerinin kurulmasının hukuki altyapısını sunmuştur. (19) 1961 Anayasasının öngördüğü “Belli kamu hizmetlerinin görülmesi amacıyla, birden çok ili içine alan çevrede, bu hizmetler için, yetki genişliğine sahip kuruluşlar meydana getirilebilir” (m. 115.3) hükmü ve kalkınma planını öngören, 129. maddesi, plan-bölgelerinin geniş bir dayanağıydı. Nitekim Türkiye’de 1958’den bu yana başlayan bölge planlama etkinlikleri çerçevesinde, plan bölgeleri merkezi yönetim tarafından oluşturularak, kalkınma planlarına bölgesel bir temel verilmektedir. (20)
Plan-bölgelerini öngören bir diğer anayasa Portekiz Anayasasıdır. (21) Bu anayasa, ülkenin coğrafi, doğal, toplumsal ve insani karakteristiği dikkate alınarak, dengeli bir ekonomik gelişmeyi sağlamak için, plan-bölgelerine bölüneceğini öngörmüştür (m. 95). Ancak Portekiz Anayasası, plan-bölgeleri ile idari bölgeleri üstüste oturtmuştur (Ay., m. 256.2). Bu bakımdan Portekiz’in plan-bölgeleri, idari bölgelerle içiçe geçmiş bir yapılanmadır. Merkezin yaptığı plan, bölgenin bölgesel planlamada hareket çerçevesini çizer. Ayrıca bu idari bölgeler, halk tarafından seçilen organlara sahip bölge içindeki belediyelerin işleri arasında eşgüdümü sağlayan ve onları destekleyen birer yerel yönetim organıdır (Ay., m. 257).
Fransa’nın II. Dünya Savaşı sonrasında başlayan ve ilk aşaması 1972 yılında tamamlanan bölgeselleşmesi de, plan-bölgeleri niteliğindedir. 1950’li yıllardan itibaren, Fransa’da bölgeselleşme perspektifi tamamen ekonomik ve programlama işlevlerine kaydırılmıştı. Özellikle II. Dünya Savaşı ertesinde, sanayileşmenin yerinden yönetim eksenli bir anlayışla ele alınması gündeme gelmişti. Aynı dönemde “alan düzenlemesi” kavramının öne çıkması, devlet ile iller arasında bir “ara kaynağın” ekonomik gelişme ve planlama için devreye konması ihtiyacı, bölgeselleşmenin mantığını tamamen değiştirmiştir. Ancak bu süreçte bölgeselleşme, aşamalı olarak ve deneysel bir tarzda gerçekleştirilmiştir. (22)
1954 yılından itibaren, ilüstü ölçekte kendiliğinden ekonomik işlevli özel kuruluşlar belirmeye başlamıştı. Bu özel kuruluşlar, 11 Aralık 1954 tarihli kararnameyle “geçerli aracı” olarak kabul edilmiş ve kamu kurumu olarak düzenlenmiştir. 30 Haziran 1955 tarihli kararnameyle, “bölgesel etkinliğin program kurum”ları oluşturulur. Bu yeni planlama anlayışı, ulusal planlamanın bölgesel planlama üzerine kurulmasını hedeflemektedir. (23) Bu bölgelere kısaca Program Bölgesi adı verilir ve başlangıçta koordinatör vali aracılığıyla illerarası ekonomik işbirliği ve ilüstü planlama amaçlanmıştır. 1964 yılında ise, koordinatör vali yerine bölge valiliği kurulurken, bu valinin yanına birörnek, mesleki temsile dayalı sürekli bir bölge komisyonu kurulur. 1964 reformunun özelliği, bölgeyi artık bir idari çevre olarak düzenlemesidir. Bu reformdan sonra bölge valisi, yetki genişliği ilkesine göre görevlendirilmiş bir kamu ajanıdır ve görevi, “çevrenin ekonomik kalkınmasıyla ve alan düzenlemesiyle ilgili hükümet politikasını hayata geçirmektir. (24)
5 Temmuz 1972 tarihli yasayla yer yönünden kamu kurumu (25) niteliğinde kurulan bölgeler, II. Dünya Savaşı sonrasının bölgeselleşmesini bir adım ileri götürmüştür. Ancak bu kamu kurumları, hem bölgesel bir idari çevre, hem de bölgesel kalkınmanın ekonomik çevrelerini oluştururken, yetkileri ekonomik alanla sınırlıdır. 2 Mart 1982 tarihli yasayla, Fransız bölgeleri, yeni bir aşamaya geçecek ve bir yerel yönetime dönüşecektir.
İdari Bölge
İdari bölgeler iki işlevi bir arada yüklenen bölge tipleridir: Bölge, hem genel yönetim hizmetlerinin görüldüğü bir idari çevredir (mülki idare) ve buna bağlı olarak, yetki genişliği veya planlama gibi esasları da içerir; hem de yerel topluluğun idari özerkliğinin tanındığı bir yerel yönetimdir. Ama hiçbir biçimde siyasal yetkileri bulunmaz.
Bir merkezi yönetim çevresi olarak bölgede, merkezi yönetimin yetki genişliği ilkesine göre görevlendirdiği ajanı (Bölge Valisi), hükümeti temsil eder. Öte yandan, ekonomik bölgeselleşmenin ana yönelişlerini de içermekle birlikte, yerel yönetim olarak bu bölgeler sadece ekonomi alanında görev yapmazlar. Toplumsal, kültürel vb. alanlar da, bu bölgelerin görevi içine alınırken; genel yetki kaydı da tanınır.
Yerel yönetim olarak bölgelerin organları, seçimle gelmekte; yetki ve gö-revlerini yasalar belirlemektedir. Bu bakımdan, anayasada temel dayanakları ve ilkeleri konsa da, yasa koyucunun iradesine bağlı olarak yetki alanları düzenlenir.
Bu tipte bölgeselleşme için iki örnek verilebilir: 2 Mart 1982 reformu sonrası Fransız bölgeselleşmesi ve yukarda kısaca incelenen ve plan-bölgeleriyle çakışan Portekiz idari bölgeleri.
1982 sonrası Fransız bölgeleri, tıpkı belediyeler, iller gibi birer yerel yönetim birimidir ve siyasal yetkilere sahip değildir. Nitekim Portekiz Anayasasının öngördüğü, ama henüz gerçekleşmemiş bulunan kıtasal idari bölgeselleşme de böyledir.
Siyasal Bölge
Siyasal bölge ise, siyasal yetkilerle donatılmış ve genellikle hukuki değer yönünden ya anayasaya eşit (İtalya’da birinci derece 5 bölgenin statüsü), ya anayasayla yasa arasında yer alan (İspanyol bölgelerinin statüleri) ya da yasalarla eşdüzeyde olmakla birlikte (İtalyan ikinci derece bölgeleri) gerek hazırlanma, gerek kabul, gerekse değiştirme yönünden istisnai kurallara bağlı olan statülerle (nizamname) kurulan ve yetkilerini de anayasa, statü ve yasaların belirlediği ve kural olarak organları seçimle gelen bölge tipidir.
İspanya’da siyasal bölge yerine özerk topluluk ya da özerk yönetim kavramı kullanılmaktadır. Siyasal bölgeler için otonom-özerk bölgeler tanımı da benimsenebilir. Özerklik ya da muhtariyet olarak Türkçeleşen otonomi kavramı, kendi statüsünü belirleme anlamına gelmekle birlikte; burada önemli nokta, siyasal bölgelerin bağımsız bir hükümet ya da devlet olmadıkları; ancak, kendi hukuki varlıklarının temeli olan hukuki belgelerin hazırlanmasına katılabilmeleri ve bu statülerle, en geniş anlamda kendi kendini idare yetkisini kazanmalarıdır. Fakat özerklik, sadece bölgeler için değil, yerel yönetimlerin statülerini de belirlemek için kullanılan bir kavramdır. Bu bakımdan, siyasal bölgeler için geçerli olan özerkliği belirlemek için, siyasal özerklik kavramı kullanılabilir. Siyasal özerkliğin hukuki temeli statüler olduğu için, statüsel özerklik ya da statüsel iktidar tanımı, siyasal bölgeler için en kapsamlı kavramdır. Bu tanımlar aşağıda ayrıntılı olarak incelenecektir.
Kültürel Bölge
Kültürel bölge ise, çok kültürlü (geniş anlamda çok dilli, çok dinli) toplumlarda öngörülebilen bir bölgeselleşme tipidir. (26) Bu bölgeselleşme, bölgesel organlarının yetki alanına giren kişilerin temelde kişisel (kültürel, dilsel, dinsel) bir ölçütle tanımlandığı, kişi yönünden yerinden yönetim (27) niteliğinde sayılabilir; çünkü, yönetim organının yetkilerini belirleyen temel öğe yersellik değil, belirli bir kültürel topluluğa aidiyettir. Bölgesel otoritelerin yetkileri o kültürü taşıyan öğelerin (nüfus, kültürel malvarlığı vb.) bulunduğu bütün ülke için geçerli olabileceği gibi; bölgesel bir çevreyle de sınırlı tutulabilir.
Kültürel bölgenin, özerk yasama ve kendi hukuki statüsünü belirlemeye katılma gibi yetkileri olabilir (Belçika’da Topluluk, Osmanlı İmparatorluğu’nda Dinsel Topluluk-Millet). Kültürel bölgeler bu bakımdan siyasal bölgelere yaklaşır. Fakat devredilen yetkilerin belirli bir alana özgü olması yönünden siyasal bölgelerden farklılaşır.
Federalizm öncesi Belçika’nın iki düzeyli bölgeselleşmesinde (kültürel bölge/coğrafi ve ekonomik bölge) kültürel bölgeler, bu tipteydi ve bunların, kültürel alanda normatif (yasama) iktidarı vardır. Bu bölgelerin yetkileri, temelde kültürel bir ölçütle tanımlansa da, yersel bir öğe de içerir. Örneğin Valon Kültür Konseyi’nin yasaları, sadece Valon bölgesinde ve Brüksel’in Fransızca konuşulan kantonlarında geçerliydi. Federal devlet biçimine geçildikten sonra, bu kültürel bölgeler, federal sistem içinde varlığını korumuştur.
Osmanlı İmparatorluğu’nda varolan dinsel yerinden yönetim de bu kapsamda değerlendirilmelidir. Geniş anlamda kültürün bir parçası olan dinsel bağa dayalı, Osmanlı tipi dinsel bölgeselleşme ile dinsel topluluklara, topluluk içi ilişkilerde kendi kültür ve değerlerini yaşatma olanağı tanınırken; aynı zamanda özel hukuk düzeyinde yasama özerkliği söz konusuydu.
Bu tip bölgelerin kuruluşu, kural olarak, normatif düzeyde anayasa ile yasa arasında yer alan veya yasalarla eşdeğerde olmakla birlikte istisnai kurallara tabi olan statülerle (nizamnamelerle) sağlanmakta ve özerk bir kurumlaşmaya gidilmektedir.
Bölgesel Devletin İki Kurucu Kavramı:
Siyasal Merkeziyetçilik ve Siyasal Özerklik
Bölgesel devletten söz ettiğimizde, anlaşılması gereken bölge tipi, siyasal bölgedir. Bölgesel devletler, siyasal bölgeli devletlerdir.
Bölgesel devlet, federasyon gibi çokmerkezli bir topluluk değildir. Çünkü siyasal bölgeler yetkilerini bir merkezden alır (devlet). Bu nedenle siyasal açıdan merkeziyetçidir. Fakat bölgesel devletler, üniter devletin aksine siyasal özerklik hakkını, ulusaltı topluluklara tanıyarak, siyasal merkeziyetçiliği yumuşatmıştır.
Siyasal Merkeziyetçilik ve Bölgesel Devlet
Klasik olarak federasyonlarla üniter devletleri ayıran temel ölçüt, siyasal merkeziyetçiliğin varlığı veya yokluğudur. Federasyonlar, birden çok siyasal merkeze sahip siyasal bir birlik olduğu için, çokmerkezlilik ilkesine dayanır. Federal ve federe otoriteler olmak üzere, siyasal iktidar değişik siyasal varlıklar arasında bölünmüştür.(28) Oysa üniter devletlerde, siyasal merkeziyetçilik ilkesi geçerlidir.Buna bağlı olarak, siyasal yetkiler bir merkezde toplanmıştır.
Buna karşılık bölgesel devletlerde, siyasal iktidarın tekliği ilkesi geçerlidir. Bu teklik iki yönden tanımlanabilir: İlk olarak ulusal ve ülkesel birlik ilkesi geçerlidir. İkinci olarak, siyasal bölgeler, bir devlet gibi ‘kendinde varlık’ değil, ‘belirlenmiş varlık’tır. Siyasal bölgelerin yetkilerinin kaynağı, kendi dışlarında bir otorite olan devlettir.
Devlet biçimi tanımına ayrıntılı olarak bakıldığı zaman, konunun devletin varlık koşulları (29)ile ilgili olduğu anlaşılır. Genel kabul gördüğü gibi devlet adı verilen siyasal kuruluş, bünyesinde üç esaslı öğeyi barındırır: İnsan topluluğu, insan topluluğunun yerleşik olduğu ülke ve siyasal-hukuki örgütlenme.(30) Devlet biçimlerini incelemek için bu üç öğenin birlikte değerlendirilmesi gerekir. Çünkü, herşeyden önce devlet biçimleri siyasal iktidarın normlarının toprak/yer (31) ve kişiler yönünden geçerlilik alanına ilişkin bir kavramdır. Böyle bir kavramın açıklanması sorunu siyasal iktidarın niceliği, yetki sahası olan ülke ve varlığının meşruluk dayanağı olan insan topluluğu ile ilgilidir.
Siyasal ve hukuki bir örgüt olarak devlet, aynı zamanda normatif bir merkezdir. Çünkü bir takım normlar üretir ve bu normların uygulanmasını sağlarken, bu etkinliğinde, egemenlikten kaynaklanan bir kamu gücü kullanır. Ancak bu kamu gücünün kaynağı ve yersel sınırları yönünden devlet, diğer varlık koşullan bir bütün oluşturur. Devletin normları belirli bir coğrafya parçasında geçerlidir (ülke) ve bu normatif iktidarının meşruluk kaynağı bu coğrafyada yaşayan halktır (ulus).
Devlet biçimleri arasındaki ayrımları belirleyen ölçütlerin belirlenmesinde, devletin kurucu öğelerinden ülkenin ve insan topluluğunun siyasal iktidar/devletle ilişkisi temel alınmaktadır. Ülke, siyasal iktidarın normların yersel geçerliliğinin coğrafî sınırıdır.
Ülkenin devletin varlık koşulları açısından rolünü konumuz bakımından en iyi açıklayan kuram, ülkenin devletin etkinlik ve yetki sahası olduğunu savunan kuramdır. (32) Bu bağlamda “ülke, Devletin fertlere karşı haiz olduğu imperium, emretme kudretinin mekân içinde hududunu gösterdiği içindir ki. Devletin esaslı bir unsurudur”. (33)
O halde ülke, ancak tek bir siyasal iktidarın geçerlilik mekânı olabilir. Eğer birden çok ülkeden söz edilirse, birden çok siyasal iktidardan da söz etmek gerekecektir. Gerçekten federasyonlarda, birden çok siyasal iktidar bulunduğu için çok ülkelilikten söz etmek kaçınılmazdır. Bir yanda, uluslararası hukuk bakımından tek ülke olarak tanınan uluslar ulusu olan federasyon ulusunun (ya da halkının) ülkesi; diğer yanda ise, iç hukuk bakımından tanınan federe ulusların her birinin tek tek ülkesi. Her ülkenin sınırları belirlidir ve ülke, her düzeyde hukuki bir varlıktır. Kuşkusuz federasyonlarda ülkeler içiçe ve yanyanadır. Çünkü, federasyon ülkesi, aynı zamanda bütün federe devlet ülkelerini ve bu ülkeler dışında kalmış olan doğrudan federal devlete bağlı alanları kapsar. Bu noktada ülkeler, siyasal iktidarın yetki alanı olmak bakımından tanımlanırlar.
Konu, bölgesel devlette karmaşıklaşır. Çünkü bir yanda tek ulustan söz edilir: İspanyol ulusu ya da İtalyan ulusu gibi. Ama diğer yanda ulusalaltı bir takım milliyetlere (İspanya’da Katalonya, Bask ve Galice) ya da bölgelere (İtalya’da 20 bölge, İspanya’da milliyetler dışındaki 14 bölge) siyasal yetkiler aktarılmıştır ve pek çok kez bu bölgeler, ülke ya da memleket anlamında pays kavramı ile tanımlanır: Bask Ülkesi; Valenden Ülkesi gibi. Ancak burada sözü geçen ülke, gerçekte siyasal iktidarın yetki çevresi ve devletin varlık koşulu ülke anlamında değil; ulusal ülkenin içinde belirli bir coğrafya parçasında yaşayan ulusal-altı bir halkın siyasal varlığının ve yaşadığı coğrafi sınırların hukuken tanınmasıdır. Bu nedenle, ülke yerine memleket terimini kullanmak daha doğrudur.
Örneklersek İspanya’da bir Özerk Topluluk olan Katalonya’nın sınırlarını Katalonya Statüsü belirlemiştir: “Özerk Topluluk olarak Katalonya’nın alanı, işbu statünün yayımlandığı tarihte Barselona, Girone, Lleide ve Tarragone illerinin kapsadığı çevredir” (Katalonya Statüsü, Ön Başlık, m. 2). (34) Bu düzenlemede görüldüğü gibi, Katalan memleketinin sınırlarının temeli genel yönetim çevresi olan iller temelinde kurulmuştur. Statüde bu ÖT’un sınırlarını belirleme yetkisinin dayanağı ise, İspanyol Anayasasının 147.2.b) maddesidir. Ayrıca bu memleket, İspanyol devletinin mülki örgütlenmesinin bir bölümüdür (Ay., m. 137). O halde, İspanya’da ÖT’ların kendi sınırlarının bulunması, bir siyasal iktidarın/devletin kurucu öğesi olarak ülke değil; bir devletin (İspanyol Devleti), bir kısım siyasal ve idari yetkiler aktardığı ve kendisinin altında bulunan bir varlığın yetki çevresini belirlemesidir.
Bölgesel devletlerin kuruluşu ile birlikte federasyonların çokülkelilik anlayışı ile üniter devletlerin tek ülke anlayışı arasında belirli bir ara biçimin doğduğunu da kabul etmek gereklidir. Ancak uygulamada, bölgesel devletlerin ülke ve ulus anlayışı, federasyonlara yakınlık gösterir. Çünkü federasyonlarda, her zaman federe varlıklar devletin coğrafi sınırı anlamında bir ülkeye sahip değildir. Aynı biçimde, her zaman federe yurttaşlıktan söz etmek de mümkün değildir.
Kuşku yok ki, federasyonlar çokülkelilik kavramına dayanır. İsviçre’de, İsviçre ulusu sözkonusudur (Anayasa başlangıç). Ama İsviçre kantonlarının halkları da vardır (Ay., m. 1). Bu kantonlar, federal anayasanın sınırlamadığı ölçüde egemendirler (Ay., m. 3). Kantonların ülkeleri ve anayasaları, federal anayasanın güvencesi altındadır (Ay., m. 5). Nitekim kanton ülkesinin sınırlarının değiştirilmesi, ilgili halka danışılmasını gerektirdiği gibi, kanton ve federal anayasaların da değiştirilmesini gerektirir. İsviçre’de, kantonal yurttaşlıktan da söz edilebilir. Bu yurttaşlık, “hemşehrilik” statüsüne bağlıdır. (35) Ama Federal Almanya’nın landlarının ülkeleri, bir federal yasa ile değiştirilebilir. Kuşkusuz, land halkının buna onayı gerekir (Ay., m. 29). Diğer yandan, Federal Almanya’da lender yurttaşlığı bulunmaz. Ama lender, kendi kaderini tayin hakkını kullanarak Alman birliğine katılmışlardır (Ay., Başlangıç). Avusturya ise, 1988 yılında bir anayasa değişikliği ile, İsviçre’deki gibi ikametgaha bağlı federe yurttaşlık statüsünü kurmuştur. (36)
Üniter devletler, ülkesel ve ulusal birlik kavramına dayanır. Gerçi, 1580 sayılı Belediye Kanunumuzda, “belde sakinlerinden (m. 1) ve “beldelerin sınırından (m. 4) söz edilse ve “hemşeri hukuku” (m. 13) ve belediyelerin “muayyen hukuku” (belirli hakları) öngörülse de, bu düzenlemeler, idari yerinden yönetime ilişkindir. Belediyelerin ya da diğer yerel yönetimlerin yasama yetkisi bulunmaz; idari bir bütün içinde yer alırlar ve yasakoyucunun koyduğu yasalar çerçevesinde hareket özerkliğine sahiptirler. Bu nedenle, bu yersel toplulukları belirleyen kavram, idari yerinden yönetim veya idari özerklik ilkeleridir; siyasal yerinden yönetim/siyasal özerklik değil.
Bölgesel devletlerde ulus kavramı günümüzde karmaşık bir görünüm almıştır. İspanya’da anayasa bir İspanyol ulusundan söz eder; ama diğer yanda İspanyol milliyetleri vardır. İspanyol ulusu, İspanyol halklarından oluşur (Ay., Başlangıç). Ancak ne İspanya’da, ne de İtalya’da bölgesel yurttaşlıktan söz edilemez. Bu nedenle, bölgesel devletlerin ülke ve ulus anlayışı, federasyonlarla, üniter devletler arasında bir yer tutar.
Siyasal Özerkliğin Dayanağı; Bölgecilik
Bölgecilik, her ne kadar tarihi köklerinin çok eskilere gittiği belirtilse de esasta XIX. yüzyıl sonlarında merkeziyetçiliğe karşı bir tepki olarak ortaya çıkmış bir siyasal çizgidir. Bu çizgi XX. yüzyılda özellikle iki dünya savaşı arasında ve II. Dünya Savaşı sonrasında çağdaş bir görünüm almıştır.
Bölgecilik siyasal çizgisi, hemen hemen bütün merkezi Avrupa devletlerinde gelişmiştir. Bu siyasal hareketin geliştiği beş ülkenin ikisinde bugün siyasal bölgeler bulunmaktadır (İtalya ve İspanya); birisinde bölgeler birer yerel yönetimdir ve “bölgeciliğe karşı bölgeselleşme” gerçekleştirildiği ileri sürülmektedir (Fransa), Belçika federal bir devlettir; Birleşik Krallıkta ise İngiltere’den ayırıcı niteliklere sahip Galler Memleketi, İskoçya ve Kuzey İrlanda’nın merkez organlarda temsili sağlanmıştır.
Bölgecilik akımının XIX. yüzyıldaki en önemli kazanımı, 1873 tarihli yürürlüğe giremeyen İspanyol I. Cumhuriyet Anayasasıdır. İspanya’nın 1873 Anayasası ve ardından kısa bir süre yürürlükte kalan 1931 Anayasası, bölgeciliğin yansıdığı ve anayasal düzeyde düzenlendiği iki önemli belgedir. II. Dünya Savaşından sonra bu bölgeselleşme, 1947 İtalyan Anayasasında, 1970 sonrası Belçika’da anayasa değişikliklerinde, 1975 sonrası Birleşik Krallıkta reddedilen bölgelere yetki aktarımı tasarısında, 1976 Portekiz ve1978 İspanyol Anayasalarında ifadesini bulmuştur. Fransa’da ise bölgeselleşme, bölgecilik akımının taleplerini kısmen içine alacak biçimde 1982 yılından sonra yasal düzenlemelerle yaşama geçirilmiştir.
Bölgeci akımı ulusçu akımlardan ayırmak gerekir. Ulusçuluk, merkeziyetçi ya da federatif bir siyasal birliği hedefleyebilir. Esas olarak federalizm, ulusçu bir siyasal akımdır. Siyasal birlik öncesinde, siyasal birliği kurmayı hedeflediği için, ulusçuluğun alt kolu olarak nitelenebilir. Bu anlamda, merkeziyetçi bir devlet amacı güden ulusçuluktan farklı olarak, ‘çeşitlilik birliktir’ (e pluribis unis) felsefesine dayanır. ABD federalizminin bu kurucu sloganı, siyasal örgütlenme alanında önemli sonuçlar doğurur. Demokratik bir toplum, farklılığa açık olmak zorundadır ve bu inanç, bir siyasal örgütlenmenin temelinde olduğu zaman federasyonlar ortaya çıkar.(37) Buna karşılık, merkeziyetçi bir yönelişi içeren ve Fransız tipi bir üniter devletin ortaya çıkışına yol açan ve üniter bir devletin kuruluşunu sonuçlayan ulusçuluk akımı, kaynağını “Akılcılık” felsefesinde bulur. Bu felsefeye göre, “Akıl” tekliğe yöneliktir; nitekim Fransız Devriminin en özgün yapıtı, iktidar ile ülke arasında doğrudan ve münhasır bir ilişki kurmasıdır. (38)
Bölgeci akım ve federalist çizgi birbirine benzer siyasal talepler ileri sürmekle birlikte, temel bir ayrım sözkonusudur: Federalist çizgi, ulus-devletler öncesinde ortaya çıkmış ve siyasal taleplerini ulus-devletlerin oluşumuna katmıştır. Oysa bölgecilik, ulus-devletler ve merkezileşme sonrasında ortaya çıkmış ve özerklikçi bir hareket niteliği almıştır.
Bu nedenle, bölgecilik, bir merkez tarafından yönetilen geniş bir örgütlenme içinde özerkliğin tanınması talebini ileri süren bir siyasal akım olarak tanımlanabilir. Bölgeciliğin talepleri, devletin ulusaltı topluluklara siyasal özerklik hakkını tanıması ile gerçekleşir.
İspanya’da milliyetlere ve bölgelere özerklik hakkı tanınmıştır (Ay., m. 2). Buna göre, İspanya’da anayasanın tanımladığı özellikleri taşıyan topluluklar özerklik hakkını, anayasanın öngördüğü usuller içinde kullanabileceklerdir (Ay., m. 143). İtalya’da ise, özerklik hakkının tanındığı bölgeler anayasada tek tek belirlenmiştir.
Ancak bölgeci akım, bölgesel varlıklara siyasal özerklik tanınmadan da amaçlarını kısmen merkezi devletlerde gerçekleştirebilir. Fransa’da 1982 sonrası bölgeselleşmede, bölgelere siyasal özerklik hakkı tanınmamıştır. Fransız bölgeleri, diğer yerel yönetimler gibi, “serbest idare” hakkıyla donatılmış, yerel yönetimlerdir. Ama 1982’den bu yana, Fransız bölgelerinin kültürel kimliği vardır.
Siyasal Özerklik ve Statüsel İktidar
Siyasal bölgelerin kurucu kavramı, siyasal özerkliktir. Siyasal özerkliğin yaşama geçirilmesi için, bu varlıklara statüsel iktidar tanınır. Statüsel iktidarın yapıtı olan, siyasal bölgelerin kurucu hukuki belgesi olan statüler, siyasal özerklik hakkının çerçevesini çizen temel metinlerdir. Statüsel iktidar, kurucu iktidar kavramından farklıdır. Kurucu iktidar, devleti, hukuki ve siyasal bir kurum olarak kuran iktidara denir.(39) Ulusal egemenlik kuramının bir sonucu olarak, kurucu iktidarın dayanağı olan ulusun yapıtı olan anayasa, bir devletin kurucu hukuki belgesidir ve hukuki açıdan, bir ön norma bağlı olamaz. Oysa statüsel iktidar kavramı, belirli bir ön norma (anayasa) içeriği yönünden (aykırı norm üretemez) ve usul yönünden (anayasanın öngördüğü usulde çıkarılır) bağlı bir iktidarı ifade eder. Öte yandan, statüsel iktidarın ürünü olan statü, anayasaların aksine tek taraflı bir işlem değildir. Statüsel özerkliğe sahip organlarla birlikte merkezi organlar da, statünün hazırlanmasına katılır. Bu bakımdan statü, onu yapan organ yönünden yarı-merkezi, yarı-yerinden yönetim işlemidir.
Statü, bölge için bir anayasa değerindedir. Çünkü bölgesel yasalar statüye aykırı olamaz. Başka bir anlatımla bölgesel yasalar ve kurumlar için “statünün üstünlüğü” ilkesi geçerlidir; statüler, hukuken bölgesel yasaların üstünde işlemlerdir. Fakat aynı biçimde, statü de (doğal olarak bölgesel yasalar da) anayasaya aykırı olamaz. Nitekim statülerin (ya da tasarılarının) anayasaya uygunluğu için anayasa yargısı denetimi sözkonusudur.
Statüler, ister organik, ister anayasal, isterse olağan yasa olsun, kurallar kademelenmesi yönünden, kural olarak ulusal yasalardan farklı bir yer tutmaz gibi görünmektedir.(40) Ama gerçekte burada kurulması gereken kurallar kademeIenmesi piramidi karmaşık bir yapı sunar. Çünkü Anayasa Mahkemeleri, ulusal yasaların statülere uygunluğunu denetleyemez. Bir ulusal yasayla, statü hükmü değiştirilemez; aynı biçimde, bir statü hükmü de, ulusal yasayı değiştiremez. Çünkü bu iki işlem, ayrı alanlardadır. Ama eğer, anayasanın veya statünün, bölgelere tanıdığı bir alanda, yasama yetkisine ulusal yasakoyucu el atmışsa; bu durumda, yetki gaspı sözkonusu olacağı için, ulusal yasaların, statülere aykırılığı durumundan söz edilebilir. Bu nedenle, statüler, anayasallık bloku içinde işlemlerdir. Burada, Anayasa Mahkemelerinin ulusal yasaların statüye uygunluğunu denetlemesi durumundan değil; anayasanın öngördüğü bir yetki paylaşımının ihlalinden doğan bir denetimden söz etmek gereklidir. Diğer yandan Anayasa Mahkemesi bölgesel yasaların statülere ve anayasaya, ulusal yasaların ise, sadece anayasaya uygunluğunu denetler.
Siyasal bölge, devlet ile yerel yönetim arasında bir yer tutar. Egemenliğe sahip olmadığı için devlet olarak tanımlanamaz; siyasal yetkilere sahip olduğu için de bir yerel yönetim olarak tanımlanamaz. Fakat özellikleri yönünden, federe devletlere benzemekte, bu bakımdan kimi devletsi özellikler göstermektedir. Bu anlamda, siyasal özerklik ilk olarak kendi hukuki statüsünü belirlemeye katılmadır. İspanya ve İtalya’da özerk bölgeler, kendi statülerinin belirlenmesine katılmaktadırlar. Nitekim özerklik statüleri, özerk bölgelerin anayasası niteliğindedir ve bu bakımdan, federe devletlerin anayasal güvenceye dayalı özerkliğine benzer. Ama iki farkla, birincisi, federe devletlerin statüleri hukuken bir anayasadır; statülerde olduğu gibi bir organik veya olağan yasa değildir. İkinci olarak, federe devlet anayasaları, federal anayasadan önce olabilecekken, özerk bölgeler için bu sözkonusu olamaz. Bunların statüsel özerkliğinin kaynağı, anayasadır.
Fakat özerk bölgelerin varlığı, kural olarak tek yönlü bir merkezi işlemle (yasa, düzenleyici işlem) ortaya çıkmaz. Bu durum, onları kendi statüsünü belirlemeye katılamayan yerel yönetimlerden ve plan-bölgesi, idari bölge gibi diğer bölgelerden ayırır. Diğer yandan, statüsel özerklik, idari yerinden yönetim ilkesinden de uzaklaşma anlamına gelmektedir.
Siyasal bölgelerin özerkliğinin diğer boyutu, bunların yetkilerinin içeriği ve devir biçimidir, ilk olarak, özerk bölgelerin yetkilerinin kaynağı, anayasa ve kendi statüleridir. Özerk bölgelerin varlığı için, tıpkı çoğu federal anayasada yapıldığı gibi, yetkilerin alanlara bölünmesi ve belirli bir alanda, yasama yetkisinin bölgelere tanınması; başka bir anlatımla yasama özerkliği ile donatılması gereklidir. Siyasal bölgeselleşme ile idari bölgeselleşme arasındaki temel ayrım, yasama iktidarının tekliği/çoğulluğu ölçütüdür. Siyasal bölgeli devletlerde, normatif iktidar (yasama iktidarı) çoğuldur. Hem ulusal iktidarın, hem de bölgesel organların yasama iktidarı bulunmaktadır. Buna karşılık, idari bölgeselleşmede, yasama iktidarının tekliği, üniter devlet kapsamında korunmaktadır. Bölgesel organlara, hiçbir biçimde yasama yetkisi tanınmamıştır.
Yasama özerkliği de değişik derecelerde olabilir. İspanyol Özerk Topluluklarının saklı yasama alanı vardır ve bu alanda ulusal parlamento yasa çıkartamaz. İspanyol ÖT’ları ile Alman Land’larının yasama yetkisinin kapsamının karşılaştırılması ilginç sonuçlar verir: Yasama alanında, landların özerkliği, ÖT’lara göre daha zayıftır; çünkü F. Alman Anayasasının 31. maddesine göre, federal hukuk federe hukuktan üstündür. Bu yönden, siyasal bölgelerin yasama özerkliği kimi durumlarda federe devletlerin özerkliğini geçebilir.
Ayrıca yasama özerkliğinin, bir ülkede, bütün bölgelere eşit oranda tanınması gerekmez. Ne İspanya’da, ne de İtalya’da özerk bölgelerin yasama özerkliği ve genel olarak yetkileri eşit değildir. Nitekim İtalya ve İspanya’da anayasa, bölgelerin kendilerine bırakılan yetkilerin tümünün veya bir kısmının sorumluluğunu alma serbestisi tanımıştır.
Yasama özerkliğinin doğal sonucu, bölgelerin kendi yürütme organlarının ve idare aygıtlarının bulunmasıdır. Fakat yargısal alanda, siyasal bölgelerin özerk yetkileri bulunmaz. Örneğin İspanya’da bölgelere, sınırlı olarak ve sadece yargı örgütü alanında yetki tanınmışken; İtalya’da bölgelerin hiçbir yargısal yetkisi bulunmaz. Bu nedenle bu iki ülkede de tıpkı üniter devletlerde olduğu gibi, yargı erkinin tekliği ve birliği ilkesi geçerlidir.
Siyasal Yerinden Yönetim
İdare hukuku, yerinden yönelimi, öncelikle idari yönüyle tanımlamıştır. Ancak yerinden yönelim organlarına siyasal yetkilerin devredilmesi olgusunun ortaya çıkışı ile birlikte siyasal yerinden yönetim kavramı da gündeme gelmiştir.
Yerinden yönetim en geniş anlamıyla, merkezin kendi dışında bir otoriteye bir takım yetkileri aktarması olarak tanımlanabilir. Çeşitli yerinden yönetim uygulamaları vardır: Yer yönünden yerinden yönetim, kişi yönünden yerinden yönetim, hizmet yönünden yerinden yönetim. Ancak yetkiler yönünden esas ayrım, idari yerinden yönelim ve siyasal yerinden yönetim ayrımıdır. Bu bağlamda idari yerinden yönetim, devletin merkezi denetimini koruyarak, kamu hukuku tüzelkişiliğine sahip ve kendi işlerini idare etme özerkliği ile donatılmış kurumlara, bir kısım kamu görev ve yetkilerini aktarması anlamına gelir.
Siyasal yerinden yönetim ise, şöyle tanımlanabilir: Eğer bir ülkede, siyasal merkez, merkezi veya yargısal denetimini koruyarak, siyasal özerklik hakkı ile donatılmış kamu hukuku tüzelkişilerine siyasal yetkiler devretmişse siyasal yerinden yönetim sözkonusudur. Bu durumda siyasal merkez, siyasal iktidar niteliğini kaybetmez; çünkü her zaman gerekli usullere uyarak aktardığı siyasal yetkilerini geri alabilir. Bu nedenle, federasyonların aksine siyasal iktidarın bölünmesinden söz edilemez.
Kimi yazarlar federalizmi açıklamak için siyasal yerinden yönetim kavramını kullanırlar. (41) Bu değerlendirmenin temelinde, federal devletin federe devletlere yetki aktarımı gerçekleştirdiği varsayılır ve federe devlet, düzey olarak federal devletin altındadır. (42) Bu büsbütün yanlış bir değerlendirme değildir; ancak, bu açıklama, tarihi değerlendirme dışında tutar. Genellikle federasyonlar ayrılma yoluyla değil; başka bir anlatımla bir devletin bölünmeye karar vermesi ile değil; birden çok devletin farklılıklarını koruyarak birleşme iradesi üzerine kurulur. Kuzey Amerika’da, Bismarck Almanya’sında ya da İsviçre’de bu böyle bir süreçle gerçekleşmiştir. (43) Diğer yandan, böyle bir değerlendirmenin sonucunda federal hukukla federe hukuk arasında bir hiyerarşi kurulur, ki bu esas olarak yanlıştır; çünkü, federal hukuk ile federe hukuk, esas olarak ayrı alanlardadır ve aralarında bir altlık üstlük ilişkisi bulunmaz. Ama işbirlikçi federalizmin gelişmesiyle birlikte, ortak yetki alanının ortaya çıkışı sonucunda, böyle bir hiyerarşinin kurulduğu yeni bir alanın doğduğunu da kabul etmek gerekir.
İkinci olarak, yerinden yönetim tıpkı yetki genişliği gibi, bir merkezin varlığını ön koşul olarak gerektirir. Ancak bu merkez, bir kısım yetkilerini merkez dışına aktarabilir ve daha sonra isterse, yeniden merkezileştirebilir. Oysa federasyonlarda federal devletin federe devletlere, yerinden yönetimin aksine yetki ve görev aktarması sözkonusu değildir. Federe devletler tıpkı federal devlet gibi yetkilerin ilk, ab initio (başlangıçtan beri) sahibidir. Bu bakımdan merkeziyet/siyasal yerinden yönetim/ idari yerinden olarak kurulacak bir üçlemede federasyonlar kendine yer bulamaz.
Üçüncü olarak, siyasal yerinden yönelim federasyonların değil, bölgesel devletlerin örgütlenme ilkelerini tanımlayan bir kavram olarak kullanmak daha doğrudur. Siyasal yerinden yönetim tanımının federasyonlar için de kullanılması, federe devletlerle siyasal bölgeler, federasyonlarla bölgesel devletler arasındaki nitelik farkını ortadan kaldırma tehlikesini içermektedir.
Siyasal yerinden yönetim ne üniter, ne de federal devlet biçimlerinde geçerli olabilir. Çünkü üniter devletlerin ayrıcı niteliği olan yasama iktidarın tekliği ilkesi, siyasal yerinden yönetimin geçerli olduğu ülkelerde bulunmamaktadır. Siyasal yerinden yönetim ilkesini benimseyen ülkelerde devlet, adı ister bölge olsun, isterse özerk topluluk, yerinden yönetim kurumlarına siyasal yetkiler aktarmıştır. Bu nedenle bu kurumlar, sadece idari alanda yetki kullanan bir kurum olmaktan çıkmışlar ve siyasal alanda da yetki sahibi kamu otoritelerine dönüşmüşlerdir.
Ayrıca siyasal yerinden yönetim organlarına aktarılan bu yetkiler üzerinde merkezin her zaman az ya da çok denetimi sözkonusudur. Bu denetim, üniter devletlerde uygulanan idari, mali ve teknik denetimden nitelik yönünden farklılaşan bir denetimdir; çünkü, bölgelerin yetkileri sadece idari nitelikte değildir. Federasyonlarda ise, kural olarak federal devletin federe devletlerin kendi alanlarındaki işlemleri üzerinde hiçbir denetimi sözkonusu değildir.
Bölgesel devletlerde, devletin bölgeler üzerindeki denetimi iki açıdan değerlendirilebilir: İlki bölgelerin siyasal yetkileri üzerinde denetimdir. Bu bölgelerin yasama yetkileri üzerinde denetim olarak ortaya çıkar. Bu denetim, hükümet denetimi ya da yargısal denetim tarzında olabilir.
Hükümet denetimi, İtalya’da bölgelerin yasama yetkisi üzerinde, ulusal hükümeti temsil eden hükümet komiserinin veto yetkisi olarak ortaya çıkar. İspanya’da ise, bölgelerin yasama yetkileri üzerinde devletin böyle bir denetim yetkisi bulunmamaktadır.
Yargısal denetim ise, Anayasa Mahkemesinin denetimidir. Gerek İtalya’da, gerekse İspanya’da bölgelerin yasaları Anayasa Mahkemesinin denetimine bağlıdır. Ancak bu denetim, bir idari denetim değil, yargısal denetim niteliğindedir ve bu nedenle, federasyonlarda uygulanan yargısal denetime yakındır. Ancak bir farkla, federasyonlarda yasaların anayasaya uygunluğu denetimi iki düzeyli olabilir. Federal anayasaya uygunluk ve federe anayasaya uygunluk. Federal Almanya’da olduğu gibi, bu denetimi federe düzeyde kurulan Anayasa Mahkemeleri yapabilirken, bölgesel devletlerde bu sözkonusu değildir. Çünkü ilk olarak bölgelerin federe devletlerin sahip olduğu anlamda bir anayasası yoktur. İkinci olarak, bölgelerin yargı alanında yetkileri ya hiç yoktur ya da simgeseldir.
Bölgelerin anayasası niteliğinde kabul edilebilecek statüler ise, maddi anlamda, içerik yönünden bölgesel bir anayasa niteliğinde görülse de; hem organik anlamda, hem de hukuki anlamda bir anayasa olarak kabul edilemez; çünkü, statü, hangi düzeyde olursa olsun ve hangi aşamalardan geçerse geçsin bölge parlamentosunun değil, ulusal parlamentonun bir işlemidir ve anayasanın altındadır.
İspanya’da merkezi denetim, devletin özerk topluluktan yetkilendirdiği alanlarda geçerlidir. Ayrıca Federal Almanya’da federal müdahale adı verilen istisnai müdahale tekniği de öngörülmüştür. Bu bakımdan bölgesel devletlerde bölgeler, devletaltı bir kurum niteliğindedir. Ancak devlet siyasal yetkiler de aktarmış olduğu için, bölgeler siyasal bir kurum niteliğini de kazanmıştır. Bu bakımdan bölgelerin yerel yönetimlerden farklı bir statü içinde bulunduğunu kabul etmek gereklidir.
Nihayet siyasal yerinden yönetimde, devletin bölgelere siyasal yetkiler aktarması sözkonusu olduğu için devlet her zaman tek yanlı bir işlemle bu yetkileri geri alabilir. Kuşkusuz gerek İtalya’da, gerekse İspanya’da böyle bir geri alma için anayasa değişikliği gereklidir; tıpkı federasyonlarda olduğu gibi. Ancak bölgesel devletlerde anayasa değişikliğine bölgelerin katılımı ya öngörülmemiştir (İspanya), ya da sonucu etkileyecek derecede önemli olmayan bir katılım sözko nusudur (İtalya). Oysa federasyonlarda kural olarak, federe devletler federal anayasa değişikliğine asli bir öğe olarak katılırlar.
Bölgesel Devletin Tipolojisi
Genel çizgileriyle öğreti, İtalya ve İspanya’yı üniter devlet biçimi içinde görme eğilimindedir. Kimi yazarlar bölgesel devlet (Etat régional) adını vererek, bu devletleri üniter devlet içinde incelemektedir. (44) Kimileri ise, bu devletleri üniter devlet içinde yerinden yönetimin üst bir aşamada gerçekleşmesi olarak değerlendirmektedir.
Kuşkusuz bu yeni tipte devlet örgütlenmesinin sınıflandırılması pek çok güçlüğe sahiptir. Çünkü gerek üniter devlet, gerekse federal devlet teknikleri kullanılmıştır. Bu sınıflandırma uğraşında, klasik iki biçim dışında yeni bir devlet biçimi tanımı ortaya koymaya gerek olmayabilir. Nitekim çok değişik tipte federasyonlar bulunmasına karşın, bir devlet biçimi vardır: Federasyon. Kuşku yok ki, Alman federalizmi ile ABD federalizmi arasında çok önemli farklar vardır. Ya da aynı gelenekten gelen Kanada federalizmi ile ABD federalizmi arasında da.
Üniter devlet aynı biçimde çok değişik devlet örgütlenmelerin tek potada eritme uğraşı içindedir. Birleşik Krallık da bir üniter devlettir; Fransa da. İspanya ve İtalya’nın bölgesel devletleri de üniter devlet içinde değerlendirilmektedir.
Sınıflandırma, ortak özellikler gösteren yapıların temel ilkelerini belirleyen bir sistem kurma çabasıdır. Günümüzde Türkiye ile İspanya’nın üniter devlet biçimi içinde değerlendirilmesi, sınıflandırma amacını aşar ve aralarındaki yapısal farkları gizler. Bu noktada, klasik sınıflandırmaların işlevsiz kaldığından söz edebiliriz. O halde, yeni kavramlara ve belki de buna bağlı olarak yeni sınıflandırmalara gerek vardır.
Sınıflandırmada Eksen Kavram: Siyasal Merkez
Klasik öğreti, devlet biçimleri konusunda iki temel modelin varlığına dikkat çeker: Tek/basit yapılı ve çok/karma yapılı devletler. Burada sözü geçen yapı, eğer sadece siyasal merkezi anlatıyorsa, bu ayrım doğrudur. Ancak yapıdan bir örgütlenme birimi anlaşılıyorsa, tek yapılı devlet sadece aşırı merkeziyetçi devlet anlamına gelir ki, günümüzde böyle bir devlet bulunmaz. Çünkü günümüzde tek merkezli devletler; devlet, yerel yönetimler, siyasal bölgeler gibi değişik yapıları bir araya getiren çok yapılı bir görünüm sunar.
Bu nedenle, tek yapılı devlet/çok yapılı devlet ayrımı yerine tek merkezli devlet, çok merkezli devlet ayrımı sınıflandırma yönünden daha doğru görünmektedir.
Tek merkezli devlet ile çok merkezli devlet arasındaki temel ayrım, yetkilerini kendinden üst bir merkezden almayan siyasal merkezin niceliği üzerine kuruludur. Bu anlamda çok merkezli bir devlet olan federasyonlarda, her siyasal merkez (federal devlet ve federe devletler) yetkilerini birbirlerinden değil, federal ve federe anayasalardan alırlar. Federal merkezin federe merkezlere yetki aktarımı sözkonusu değildir. Bu nedenle, her merkez, yetkilerinin kaynağını kendinde bulur. Federal anayasa da, federal devletin bir yapıtı değil; federe halkların toplamı olan federasyon ulusu ile tek tek federe halkların genel iradelerinin birleşmesinin ürünüdür.
Oysa tek merkezli devletlerde, yetkilerin kaynağının kendinde olduğu tek bir siyasal merkez vardır: Devlet. Bu siyasal merkez, ulusaltı topluluklara siyasal yetkiler (bölgesel devletlerde) ya da idari yetkiler (hem bölgesel devletlerde, hem de üniter devletlerde) aktarabilir. Bölgesel devletlerde siyasal yetkilere sahip olan bölgeler, adeta birer siyasal merkez gibi görünse de yetkilerinin kaynağı devlettir. Bu nedenle siyasal yetkilere sahip olsa da bir siyasal merkez olarak tanımlanamaz.
Günümüzde tek merkezli devlet olarak adlandırılabilecek çok sayıda devlet vardır: Fransa, Birleşik Krallık, Danimarka, Yunanistan, Türkiye, İspanya, İtalya, Portekiz vb. Ancak bu ülkelerde idare alanında ilkeler son derece büyük farklılıklar gösterir. Bu devletlerin tümünde, siyasal iktidarın tekliği ilkesi geçerlidir. Ama siyasal merkeziyetçilik, hepsinde aynı düzeyde korunmaz. Fransa’da ya da Türkiye’de siyasal merkeziyetçilik anayasa tarafından düzenlenmiştir. Oysa Yunanistan, Birleşik Krallık gibi ülkelerde böyle bir anayasal tanıma bulunmaz. Diğer yandan İspanya ve İtalya’da, siyasal merkeziyetçilik siyasal yerinden yönetim ilkesiyle yumuşatılmıştır.
Fransız tipi tek merkezli devlet, kendini, diğerlerinden devletin/cumhuriyetin tekliği ve bölünmezliği anayasal ilkesiyle ayırır. Bu ilkeyle birlikte, siyasal merkeziyetçilik de yaşama geçer. Buna karşılık, Birleşik Krallık, İtalya ve İspanya gibi ülkelerde de bölünmezlik ilkesi bulunmakla birlikte, Fransa’daki anlamını taşımaz. Bu nedenle tek merkezli devletleri sınıflandırmakta önemli bir ölçüt devletin tekliği ve bölünmezliği ilkesine verilen anlamda yatar.
Fransız tipi tek merkezli devletlerde devletin tekliği ve bölünmezliği tek ulus, tek ülke kavramlarıyla açıklanabilir. Buna karşılık Tacın bölünmezliği ya da Krallığın bölünmezliği gibi görece eski formülasyonları taşıyan ülkelerde, federasyonlarda geçerli çokülkelilik ve çokulusluluktan başka bir anlamda, bu tanımlar sözkonusu olabilir.
İspanya’da çokulusluluk, İspanyol ulusunun tekliği ve bünyesinde İspanyol halkları/milliyetlerini içermesi ile ifade olunur. Birleşik Krallık’ta İskoç, Gal veya Kuzey İrlanda halkları vardır; ama bu halkların bütünü Tacın uyruğudur; modern zamanlarda, tek parlamentonun yasalarına tabi yurttaşlardır. İtalya’da, ulustan ayırıcı bir tanım bulunmaz. Ama Sicilya, Sardenya ya da diğer özel statülü bölgeler, anayasa değerinde yasalarla özerkliğe kavuşmuştur. Diğer bölgeler gibi, kendi parlamentoları, yürütme kurulları ve idare aygıtları bulunur. Portekiz’de, adalar halkı, Fransa’da denizaşırı memleket halkları, Portekiz ya da Fransız ulusundan ayrı olarak, anayasa tarafından tanınmış ulusaltı varlıklardır. Her birinin kendi coğrafi sınırları bulunur. Ama ne klasik ulusal egemenlik kuramının tanımladığı anlamda, siyasal iktidarın kaynağı anlamda ulusturlar; ne de, coğrafi sınırları, siyasal iktidarın yetkilerinin geçerlilik alanıdır.
Birleşik Krallıkta bölgeler vardır; Danimarka’da ya da Finlandiya’da da. Ayrıca bu ülkelerin tümü siyasal açıdan tek devlete sahiptir. Ancak Danimarka, Finlandiya, Fransa ve Portekiz’de siyasal bölgeselleşme istisnaidir; Fransa’da idari bölgeselleşme yaygındır; İtalya ve İspanya’da ise siyasal bölgeselleşme yaygındır. Başka bir anlatımla bütün ülkeyi kapsar niteliktedir.
O halde, yeni tanımlar hangi ölçütler üzerine kurulabilir? Siyasal merkeziyetçiliğin düzenlenme derecesi bir ölçüt olabilir. Eğer siyasal merkeziyetçilik, saf anlamda bulunuyorsa, üniter devletten söz edilebilir. Ama siyasal merkeziyetçilik, siyasal yerinden yönetimle birlikte, anayasal sistem içinde yer almaktaysa; bu durumda, artık üniter devletten değil; siyasal iktidarın tekliğini koruyan yeni bir devlet biçimi sözkonusudur.
Fransa’da idari bölgeler, üniter devlet biçimine uyumlulaştırılmıştır; çünkü bunlar birer yerel yönetimdir. O halde, Fransa’da bölgeselleşme devlet biçimini değiştirmemiş ve yapıya rengini vermemiştir. Portekiz’de, Danimarka’da ve Finlandiya’da da böyledir. Ancak bu ülkeler tarihsel, etnik ya da coğrafi nedenlerle, siyasal ya da yarı-siyasal bir bölgeselleşme öngörerek kısmen üniter devlet biçiminden uzaklaşmışlardır. Ancak belirtildiği gibi bu durum istisnaidir; yapısal değil. O halde bu ülkeler üniter devlettir; ancak kısmi farklılaşma sözkonusudur.
Buna karşılık Birleşik Krallık ülkesi, tarihsel ve göreneksel olarak bölgeselleşmiştir. Her ne kadar Birleşik Krallığın bir parçası olan İngiltere, bölgeselleşme dışında olsa da, bu ülke de Galler Memleketi, İskoçya ve Kuzey İrlanda (Ulster) gibi kuramsal olarak Tac’ın, uygulamada ise parlamentonun egemenliğinin geçerli olduğu ülkenin içinde bir ülkedir (England). Bu bakımdan Birleşik Krallık yaygın bölgeselleşmeye, kısmi bölgeselleşmeden daha yakındır.
İspanya ve İtalya’da bölgeselleşme eski devlet biçimi olan üniter devlet yapısını değiştirmiştir. Çünkü ne yerel yönetim, ne de devlet niteliğinde olan siyasal bölgeler ortaya çıkmıştır. O halde bu ülkeler için bölgeleri eksen alan bir tanım yapmak doğru olur.
Ama Fransa, Türkiye, İspanya, Birleşik Krallık gibi, örgütlenme alanında değişik ilkeler öngören bütün bu ülkelerin ortak bir özelliği vardır: Siyasal iktidarın tekliği ilkesi geçerlidir. O halde, bu devletlerin tümü tek merkezli devlettir.
Buna karşılık, federal devletler çokmerkezli devletlerdir. Çünkü federasyonlar bünyesinde birden çok devleti barındırır. Tek Merkezli Devletlerin Tümü Üniter Devlet Kapsamında Değerlendirilebilir mi?
Günümüzde tek merkezli devletler, ülke idarelerinde birörnek bir yapı kurmaktan çok uzaktır. Bir yanda Fransız Devrimi ve Napolyon merkezileşmesinin ürünü bir idari yapıyı benimseyen Fransa varsa, öte yanda ne devlet, ne de idare kuramlarına sahip olmayan Birleşik Krallık vardır. Birincisi ulusal egemenlik ilkesine ve bu egemenliğin yersel alanı ülkenin birliğine dayanırken, İkincisinde egemenlik parlamentodadır.
İtalya, Belçika ve Hollanda’da, birlik sürecinde kent-devletler bütünleşmede önemli bir rol yüklenmiştir. İspanya, XIX. yüzyılda dahi birliğini tam anlamıyla sağlayamamış ve Kastilya eksenli merkezileşmeye karşın Katalonya, Bask ve Navarre kimliğini koruyan birimler olarak varlığını sürdürmüştür. Buna karşılık, ulusal birliğin sağlanmasında Fransa, Birleşik Krallık ve Portekiz’de ulusaltı toplulukların rolü son derece sınırlı olmuştur. Fransa’da Devrimle birlikte Bretagne gibi köklü bir topluluk etkin bir varlık gösterememiştir. Birleşik Krallık’ta İskoçya, özel hukuk alanındaki ayrıcalıklarını korurken, Sanayi Devrimi İngiltere’si ile kader birliği yapmıştır.
Merkezileşme sürecinde Birleşik Krallığın deneysel ve göreneksel yapısı, bir model olmaktan uzaktır. Taç etrafında, ama parlamento ekseninde birlik, bütün Batı kurumlarının ilham kaynağı olsa da, merkeziyetçi bir yapıyı Kıta Avrupa’sında modelleştiren Fransa olmuştur. Nitekim günümüzde Fransız Yönetim Modeli olarak anılan Fransız Devrimi ve Napolyon’un mührünü taşıyan model, Almanya, İsviçre ve Kuzey Avrupa ülkeleri dışında hemen hemen bütün Avrupa ülkelerinde çoğunlukla Napolyon fetihleriyle, biraz da ulusal birliği sağlayan, ancak bir model arayan idarecilerin eliyle yaygınlaşmıştır.
İtalya, Belçika, İspanya, Portekiz, Hollanda, Lüksemburg, Yunanistan, Osmanlı İmparatorluğu/Türkiye gibi çok geniş bir coğrafya, bu model aracılığı ile ulusal birliği sağlamıştır.
Buna karşılık, Büyük Britanya, Kuzey Avrupa, Almanya, İsviçre, Avusturya’da Fransız Yönetim Modelininin bir örnekleşme ve güçlü merkezi yapı yerine, yerel düzeyde pek gelişmemiş zayıf bir merkezi yönetim anlayışı geçerli olmuştur. Devletin güçlü olmamasından kaynaklanan bu olgu, yerel düzeyde varlıkların özerkliklerini, çok renkliliklerini korumaları için bir araçtı. (45) İsviçre, Almanya ve Avusturya’da federalizmin gelişmesi, bu bağlamda, şaşırtıcı değildir. Ancak Büyük Britanya ve Kuzey Avrupa ülkelerine federalizme varmadan merkezi devlet biçimi korunurken, başlangıçta Fransız Yönetim Modelinden ayrı bir gelişme seyri ortaya çıkmıştır.
Kuzey Avrupa ülkeleri, gitgide Fransız Yönetim Modeline yakınlaşmaktadır. Bunun en gelişkin örneği Finlandiya’dır. Kuzey Avrupa ülkelerinden Danimarka, İsveç ve Norveç anayasal monarşi ile yönetilir. Bu bakımdan monarşinin kurumları ile çağdaş kurumlar içiçe geçmiştir. Her üçünde de krallığın bölünmezliği ilkesi geçerlidir. Ülke yönetimi yönünden Anglo-Nordik özerk yerel yönetim (46) tarihi dayanak olsa da, merkezi yönetim güçlenmekte ve buna bağlı olarak denetim teknikleri gelişmektedir.
Bütün bu tek merkezli devletler hangi ortak özellikler öne çıkartılarak alt gruplara bölünebilir? Öncelikle ‘devletin tekliği ve bölünmezliği ilkesi’ güçlü bir ayrım ölçütü gibi görünmektedir; çünkü bu ilkenin anayasalarda yer alması, bu devletlerin, ulusaltı toplulukların tanınması ve buna bağlı olarak, siyasal bölgelere yer vermelerinin önünde hukuki bir engel oluşturur. Bu ilke, ikinci olarak, yerel farklılıkların, idari örgütlenmede dikkate alınmasının önünde de bir engeldir.
O halde tek merkezli devletler, ulusaltı toplulukların farklılığını hukuken tanımayan üniter tek merkezli devletler ve ulusaltı toplulukların örgütlenmesi yönünden farklılığı kısmen veya tamamen tanıyan ve buna bağlı olarak, yönetim yapısında farklılığı barındıran tek merkezli devletler olarak ikiye ayrılabilir.
Üniter devletler, birörnekçi bir gelişmenin ürünüdür. Ulusalaltı toplulukların örgütlenmesi alanında birörnek kurallar benimsenmiştir. Bu anlamda, ulus-altı toplulukların farklı özellikleri yok sayılmış ve ünitarist bir kültür yaratılmıştır. Bu modelin kaynağı Fransa’dır. Diğer yönden, bu model, idari yerinden yönetim ilkesini öngörerek; idari merkeziyetçilik ilkesini yumuşatmış ve yerel topluluklara özerklik hakkını tanımıştır.
Buna karşılık, ulusaltı topluluklara siyasal ya da yan-siyasal özerklik tanıyan tek merkezli devletlerde ünitarist bir kültür; ya hiç olmamıştır (Birleşik Krallık), ya belirli aşamadan sonra anayasal planda ve yaygın olarak aşılmıştır (İspanya, İtalya), ya da coğrafi olarak son derece belirli sınırları olan belirli topluluklara (ada toplulukları gibi) özerklik tanınarak genel olarak birörnekçi yapı korunmuş; ama istisnai olarak değişik yapılanmalar oluşturulmuştur (Fransa, Portekiz, Danimarka, Finlandiya, Yunanistan).
Tek merkezli devletler, ulusaltı topluluklara tanınan özerkliğin derecesi ve yaygınlığı açısından sınıflandırılabilir. İlk model, ulusaltı topluluklara siyasal veya siyasala yakın özerklik tanıyan tek merkezli devletlerdir. Bu model, iki alt ayrıma tabi tutulabilir: Ulusaltı topluluklara göreneksel (teamüli) özerklik tanıyan devletler (Birleşik Krallık); (47) ikinci alt ayrım ise, ulusaltı topluluklara anayasal ve siyasal özerklik tanıyan devletlerdir (İspanya, İtalya tipik örnek). Bu model yaygın farklılaşmış tek merkezli devlet olarak nitelenebilir. Üst tanımın ne olması gerektiğini tartışmak gereklidir.
Üst tanım olarak, Bidégaray’ın önerdiği Özerklikçi Devlet benimsenebilir.(48) Çünkü bu ülkelerde siyasal bölgelerin temel niteliği özerklik hakkına dayanmalarıdır. Ancak bu tanım iki yönden zayıftır. İlk olarak özerklik hakkı, sadece siyasal bölgeler için değil, bütün yerel yönetimler için geçerlidir. Bu bağlamda, İtalya ve İspanya’da siyasal bölgelere tanınan statüsel ve siyasal özerklik hakkının, yerel yönetimlere tanınan idari özerklik hakkından ayırıcı nitelikleri yeterince öne çıkmamaktadır. Çünkü klasik üniter devletler de yerel yönetimlere idari özerklik hakkını tanımaktadır. Bu nedenle Özerklikçi Devlet, bir sıfatla birlikte gerçek anlamına kavuşur: Siyasal Özerklikçi Devlet.
Özerklikçi devlet, ikinci olarak hukuki bir tanım değildir. İspanyol Anayasa Mahkemesi ve öğretisi, İspanya için Özerklikler Devleti (Estado de las Autonomias) tanımını kullanmaktadırlar. İtalya’da ise Bölgesel Devlet tanımı öğretide genel kabul görmüştür. Özerklikçi devlet ise bu yeni tanımlara bir ek yapmaktan öteye gidemez. O halde, üst tanım olarak öğretide de önemli ölçüde kabul gören, Bölgesel Devlet uygun görünmektedir.
İkinci model, tek uluslu ve yerel toplulukları birörnek bir yapılanmaya bağlayan ve idari özerklik tanıyan tek merkezli devlettir (Türkiye, Fransa, Finlandiya, Portekiz vb.).
Üniter devlette kendi içinde iki alt ayrıma tabi tutulabilir: Sadece yerel topluluğun idari özerkliğini tanıyan üniter devlet ve kısmen, ulusaltı topluluklara siyasal özerklik tanıyan üniter devlet (kısmi farklılaşmış üniter devlet).
Üniter devletin ilk alt ayrımına yakın görünen Türkiye, tek yasama organına sahip olmakla birlikte, gerçekte kısmi bir farklılaşmaya maruz kalmıştır. Olağanüstü Hal Bölgesinde, yasama erkinin yasama yetkisi, belirli konularda, belirli bir sürede geçerli değildir ve bu bölge, kısmen ayrı bir hukuk rejimine bağlıdır. Bu hukuki farklılaşma, kuşkusuz geçicidir. Ama bu olgu, Türkiye’nin saf bir üniter devlet olarak nitelenmesinin güç olduğunu göstermektedir.
İkincisi alt ayrım, bir ara modeldir. Gerçekte üniter devlet olmakla birlikte, Fransa’da denizaşırı memleket yönetimlerinin, Portekiz’de Açores ve Madere adalarının, Danimarka’da Feroe takımadalarının, Finlandiya’da Aland adalarının ulustan ayırıcı niteliği hukuken tanınmış ve istisnai bir idari-siyasal yapıya bağlanmıştır. Bu yapılar, istisnai yönetimler gözden kaçırılmadan üniter olarak nitelenebilir. Bu alt model, kısmi farklılaşmış üniter devlet olarak nitelendirilebilir. Türkiye, saf üniter devlet ile kısmi farklılaşmış üniter devlet arasında bir yer tutmaktadır.
Bölgesel Devlet: Yaygın Farklılaşmış Tek Merkezli Devlet
Bölgesel devlet dediğimizde, üniter devletin bütün öğeleri dışlanmaz. Bölgesel devletler, tek siyasal merkeze sahiptir; yerel topluluklara idari özerklik tanınmıştır. Ama birörnekçi bir idari yapı sözkonusu değildir ve bir kısım ulusaltı topluluklara siyasal özerklik hakkı ve buna bağlı olarak, siyasal yerinden yönetime uygun bir örgütlenme olanağı tanınmıştır. Bölgesel devlet, kısmi farklılaşmış üniter devletten farklı olarak, siyasal bölgeselleşme ve siyasal yerinden yönetim yaygındır. Ülkenin bütünü için geçerlidir.
İtalya’da bölgeler, siyasal yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Bütün İtalyan ülkesi, bölgeselleşmiştir; ama, bölgelerin varlığını meşrulaştıran ulustan ayırıcı bir hukuki tanımı anayasa öngörmemiştir. Oysa İspanyol bölgeselleşmesinde, hem ulusaltı bir topluluk olarak milliyetler (Katalan milliyeti, Bask milliyeti); hem de, bölgeler (Madrid, Endülüs bölgeleri gibi), siyasal özerklik hakkına sahip varlıklardır.
Birleşik Krallık, memleketlere ve milliyetlere bölünmüştür. Bu memleketler ve milliyetler için, İtalya ve İspanya’ya göre, daha zayıf bir siyasal özerklik konusudur. Çünkü bu milliyetlerin kendi parlamentoları bulunmaz. Birleşik Krallıkta parlamentonun tekliği ve egemenliği ilkesi geçerlidir. Ama göreneksel hukuktan doğan, yarı-idari, yarı-siyasi özerklik sözkonusu olduğu için, bu devlet de, bölgesel devlet kapsamında değerlendirilmelidir. Ama göreneksel bölgesel bir devlet.
Göreneksel Bölgesel Devlet: Birleşik Krallık
Birleşik Krallık’ta monarşi, Tacın tekliği ilkesini içerir. Ancak bu tanımlar, Kıta Avrupa’sında tanımlandığı anlamda devletin tekliği ve bölünmezliği anlamına gelmez. Çünkü ilk olarak hukuken bir kısım ulusaltı topluluklar milliyet olarak tanımlanmıştır ve bu milliyetlerin, devletin coğrafi öğesi anlamında olmayan ülkeleri bulunur (İskoçya, Galler Memleketi gibi). Bunu şöyle tanımlayabiliriz. Birleşik Krallık halkı, İngilizler, İskoçlar, Galliler ve Kuzey İrlandalıların bileşimidir. Tacın hâkimiyetinin geçerli olduğu ülkeler İngiltere, İskoçya, Galler Memleketi ve Kuzey İrlanda’dır.
Ancak ulusaltı milliyetlerin hukuki varlığının tanınması merkeziyetçiliğin önünde engel değildir. Nitekim Birleşik Krallık’ta yasamanın üstünlüğü ilkesi (49) gereğince her alanda parlamento yasama iktidarına sahiptir. Birleşik Krallığı oluşturan ülkeler/memleketler, kendi yasama organlarına sahip değildir. Bu nedenle, kesin bir biçimde yasama iktidarının tekliği ilkesi geçerlidir. Buna karşılık, Birleşik Krallık’ta memleketler, yarı-idari, yarı-siyasal bir özerkliğe sahiptir ve bu çerçevede, yürütme ve yasama organları içinde temsil edilirler. (50)
Yasama içinde, 1907 yılından bu yana Büyük İskoçyalılar Komite’si ve 1960’dan bu yana Büyük Galliler Komitesi (51) Avam Kamarasında bölgelerini ilgilendiren konularda yasa teklifleri üzerinde çalışmaktadırlar. 1966’dan bu yana kurulu olan Seçilmiş Komite’ler (52) de, İskoçya ve Galler Memleketini ilgilendiren konularda çalışmalar yapmaktadır. Yürütme organı olan Kabine’de ise, İskoç Ofisi, Galliler Ofisi ve Kuzey İrlandalılar Ofisi bölümleri bulunmaktadır.
Bu ofisler, yetki genişliği ilkesiyle görevlendirilmiş idarenin üstünde, kabine üyesi olan bir Devlet Sekreterine bağlıdır. Devlet Sekreterinin yetkileri diğer bakanlara göre çok daha geniştir. Örneğin İskoçya Devlet Sekreteri, dokuz bakanın yetkisine sahiptir ve Edimbourg’daki yetki genişliği ile görevlendirilmiş idarelerin de hiyerarşik üstüdür. Bu anlamda, İskoçya, Galler Memleketi ve Kuzey İrlanda sekreterleri, kabinenin içinde bu milliyetlerin ve ülkelerin çıkarlarının sözcüsüdür.
Ayrıca bu memleketler, belirli alanlarda (eğitim, idare, özel hukuk gibi alanlarda) özerkliğe sahiptir.1707 tarihli İngiliz-İskoç Birlik Yasası, İskoçya’nın statüsü olarak nitelenebilir. Galler Memleketi, XIV. yüzyılda işgal edilmişti. Bu nedenle bir özerklik statüsü bulunmamakla birlikte, kültürel alanda özerkliğe sahiptir. Kuzey İrlanda ise, İrlanda Cumhuriyeti’nin 1921 tarihinde kurulmasının ardından 1972 yılına kadar yerel parlamentoya sahip özerk bir memleketti. 1972 yılına yerel parlamento ortadan kaldırılırken, onun bütün yetkileri Kuzey İrlanda Ofisi’nin başındaki devlet sekreterine devredilerek, memleketin idaresi kabineye bağlandı. Görüldüğü gibi Birleşik Krallık’ta bölgesel bir yapı vardır. Ancak bu yapı, kendine özgüdür ve kaynağını önemli ölçüde göreneksel hukuktan alır.
Siyasal Bölgesel Devlet: İspanya ve İtalya
Siyasal bölgesel devletin günümüzde iki örneği bulunmaktadır. Bunlar İtalya ve İspanya’dır.
İtalya ve İspanya’nın Birleşik Krallıktan ayırıcı özelliği, anayasal planda siyasal özerkliği ulusaltı topluluklara (milliyetler ve bölgeler) tanımış olmasıdır. Bu bölgeselleşme geneldir; bütün ülkeye yaygınlaştırılmıştır. Bu bakımdan kısmi farklılaşmış üniter devletlerden ayrılır.
İkinci olarak, siyasal bölgesel devletlerde devletin tekliği ve bölünmezliği ilkesi, anayasal olarak bölgelerin ve/veya milliyetlerin varlığı ve özerkliği ile sınırlandırılmıştır.
Bölgesel Devlet ve Diğer Devlet Biçimleri
İspanya’da, devlet biçimini tanımlamak için Özerklikler Devleti tanımı benimsenmiştir. İtalya’da ise Bölgesel Devlet. O halde, önce İspanyol Özerklikler Devleti ile İtalyan Bölgesel Devletinin farklarını belirlemek gereklidir; ardından, bu devlet biçim(ler)ini, federal devletten ve üniter devletten ayıran farklar üzerinde durulabilir.
Özerklikler Devleti ile Bölgesel Devlet Arasındaki Farklar
İspanya’da bölgeselleşmenin ilk yıllarında, özel statülü ÖT’ların yasama meclisine ve yasama yetkisine sahip olduğu için, siyasal bir varlık olduğu ve siyasal özerklik ilkesinin bu bölgelerin temel ilkesi olduğu; buna karşılık, olağan statülü ÖT’lara açıkça yasama yetkisi tanınmadığı için, idari özerkliğe sahip birer idari yerinden yönetim kuruluşu olduğu ileri sürülmüştü. (53)
Oysa bölgeselleşmenin yaygınlaşmasıyla birlikte, olağan statülü bölgeler de özel statülü ÖT’ların örgütlenme modelini seçmişler ve böylece siyasal özerklik ilkesi çerçevesinde yönetilen birer siyasal varlığa dönüşmüşlerdir. Fakat, İspanya’da olağan statülü bölgeler, statülerinde yasama meclisini ve yasama yetkisini öngörmeyebilirlerdi ve bu biçimde, idari yerinden yönetim kuruluşlarına dönüşebilirlerdi. Anayasa böyle bir çözüme kapalı değildi. Fakat bölgeselleşmenin gerçekleşmesi aksi yönde olmuştur.
Nitekim İspanyol devlet biçiminin adını öğretide belirleme amacıyla önerilen Bölgesel Devlet, Bölgeselleşebilir Devlet, Bölgesel Federal Devlet veya Özerklikler Devleti gibi tanımlar aynı dönemde oluşmuştur. Fakat bu tanımlardan Özerklikler Devleti, gerek öğretide, gerekse Anayasa Mahkemesi kararlarında kabul görmüştür. Anayasa Mahkemesi, önce ister özel statülü olsun, isterse olağan statülü olsun bütün ÖT’ları, “siyasal nitelikli ve yersel temelli kamu kişileri” olarak tanımlamış; 4 Kasım 1982 tarihli “doğal alanları korumaya ilişkin Katalan yasası” kararında ise Özerklikler Devleti tanımını kullanmıştır. (54)
İtalya’da ise yerleşen tanım Bölgesel Devlettir. (55) Bu iki tanım arasındaki farklar şöyle sıralanabilir:
İlk olarak, İspanya’da, özerklik hakkı, İtalya’dakinin aksine sadece bölgelere değil, milliyetlere de tanınmıştır. Bu bakımdan, İspanya’da tarihsel milliyetler ve bölgeler özerklik hakkına sahiptir. Oysa İtalya’da Anayasa, tek tek bölgeleri belirlemiştir. Bu nedenle, İtalyan Devleti daha kuruluşunda bölgesel bir devlet iken, İspanya kuruluşu itibarıyla bölgeselleşebilir bir devletti. Çünkü bölgelere ve milliyetlere özerklik hakkı tanınmıştı ve isterlerse bu birimler, bu hakkı kullanmayabilirlerdi.
İkinci olarak, İtalya ve İspanya’da devlet ile bölgeler arasında yetki paylaşımı yönünden önemli farklar vardır. İtalya’da yetki paylaşımı, en azından görünürde basittir. Anayasanın 117. maddesi, 18 konulu bir liste verir ve bu listedeki alanlarda bölgelerin yasama yetkisi vardır. Bu liste dışındaki yetkiler devlete aittir.
Oysa İspanya’da anayasa iki yetki listesi öngörür. Bu yetki listeleri içiçe geçmiştir. Ayrıca İspanyol OT’ları, İtalyan bölgelerinden çok daha geniş yetkilere sahiptir ve üstelik bu yetkiler, genişleyebilir bir esneklikte düzenlenmiştir.
Üçüncü olarak, devletin bölgeleri denetimi yönünden İtalya ve İspanya arasında önemli farklar vardır. İspanya’da ÖT’lar üzerinde devletin denetimi, ağırlıklı olarak hukuki denetimdir ve İtalya’ya göre, koşul ve uygulanma yöntemleri daha belirlidir.
Kuşkusuz, İspanyol Anayasasının 159.3. maddesinin öngördüğü ÖT’ların normatif düzenlemelerini uyumlulandırma yasaları ve 155. maddenin öngördüğü, F. Alman Anayasasından alınan “federatif müdahale yetkisi” önemlidir. Ancak bu iki tekniğe, Avrupa federalizminde de rastlanır.
İtalya’dakinin aksine İspanyol ÖT’larının yasaları tamamen hukukilik denetimine tabidir. İtalya’daki gibi devlet temsilcisinin vize yetkisi bulunmaz. İkinci olarak, ÖT’ların idari işlemleri üzerinde de denetim, sonra denetim kuralına bağlıdır ve bu da, bir hukukilik denetimidir. Oysa İtalyan Anayasasının 125. maddesi, bölgelerin idari işlemleri üzerinde belirli durumlarda yerindelik denetimini öngörmüştür.
Bu nedenlerle, Pierre Bon, İspanyol Özerklikler Devletini F. Almanya tipi bir federalizmle İtalyan tipi Bölgesel Devlet arasında bir ara biçim olarak görmektedir.(56) Ancak özerklikler devleti ile bölgesel devlet arasındaki farkları, yapısal nitelikte görmek mümkün değildir. Gerek İspanya’da, gerekse İtalya’da yapıya rengini veren oluşumlar bölgelerdir. Bu nedenle bir üst kategori olarak Bölgesel Devlet tanımını kullanıp, bunun alt ayrımları olarak, Birleşik Krallık tipi bölgeselleşmeyi gerçekleştiren ülkeleri ifade etmek için Görenekse! Bölgesel Devlet, İtalya’nın devlet biçimini tanımlamak için, sadece Bölgesel Devlet, İspanya’yı tanımlamak içinse, yine bölgesel devletin bir alt kategorisi olarak Özerklikler Devleti tanımları kabul edilebilir.
Bölgesel Devletin Federal Devletten Farkları
Bölgesel devletin federal devletten farkı iki açıdan tartışılabilir. İlk olarak, bölgesel devlette tek devlet ilkesi geçerlidir. Oysa federal devlette birden çok devletten söz edilir.
O halde, bölgesel devletin federal devletten temel farkı, federe devlet ile siyasal bölge arasındaki ayrımda ortaya çıkar. Bu nedenle, ikinci olarak siyasal bölge ile federe devletin yapıları karşılaştırılarak konu açıklığa kavuşturulabilir.
Devletin tekliği ilkesi ve bu ilkenin sonuçları;
Bölgesel devletin federal devletten temel farkı, devletin tekliği ilkesinin bölgesel devlette korunmasıdır. Devletin tekliği ilkesinin beş önemli sonucu vardır: Bölgesel devletlerde kurucu iktidar tektir; egemenlik tektir ve bölünmez; genel irade tektir; yargı erki tek ve bütünseldir; yerel yönetimler alanında bölgesel devletler iki başlı iken; federasyonlarda yerel yönetimler, federe devletin alanındadır ve nihayet bölgesel devletlerde siyasal bölgeler, devletin idari çevresi niteliğinde olmasına karşın, federasyonlarda bu durum sözkonusu değildir.
Federasyonlarda birden çok kurucu iktidarın bulunduğu ve federe devletlerin federal devletle eşdeğerde kurucu iktidarları olduğu belirtilmektedir. Bu kurucu iktidarın tek sınırı vardır: Federal Anayasa. (57) Bu anayasa, federe devletlerin etkin katılımı ile oluşturulan bir hukuki metindir.
Oysa gerek İspanya’da, gerekse İtalya’da, gerekse Birleşik Krallık’ta bölgeler/milliyetler, hiçbir biçimde kurucu iktidara sahip değildir. Kuşkusuz, İtalya ve İspanya Bölgelerinin statüleri özel tipte işlemlerdir. Bu nedenle, statüsel özerklikten söz edilebilir. Ancak her durumda bu statüler, ulusal yasamanın onayına muhtaçtır.
Devletin tekliği ilkesinin ikinci sonucu, bölgesel devletlerde ulusal yasaların tek bir genel iradenin ürünü olmasıdır. Federasyonlarda genel ve kural olarak, federasyon ülkesinde uygulanacak olan federal yasa, iki iradenin birleşmesiyle ortaya çıkar: Federasyon ulusunun genel iradesi ve federe ulusların genel iradeleri. Bu birleşmenin kurumsal mekanizmalarını federal anayasalar öngörmüştür. Bu genellikle, federe devletlerin yasama sürecine senato aracılığı ile katılmaları biçiminde olur. Bu bağlamda senato, bir federe devletler meclisidir.
Oysa İspanya’da senato, bir bölgesel meclis niteliğinde değildir ve yetkileri, federal devlet senatolarına göre çok daha azdır. İtalya’da ise, senatörlerin seçim çevresi bölgelerdir. Birleşik Krallık’ta, Lordlar Kamarası, geleneksel olarak, aristokratik bir yapı üzerine kuruludur ve yetkileri simgeseldir. Bu bakımdan İtalyan senatosu, federal senatolara daha yakın görünür. Ama İtalyan senatosu, İtalyan ulusunu temsil eder; İtalyan bölgelerini değil. Nitekim bölgelerin senatör sayısı, nüfusla orantılıdır. Tıpkı milletvekilleri meclisi gibi. Bu nedenle, İtalyan senatosu, üniter devlet senatoları ile federal devlet senatoları arasında bir yer tutar.
Federasyonlarda federe topluluğun genel iradesinin önem kazandığı diğer durum, anayasa değişikliği sürecidir. Kural olarak federe devletlerin onay vermediği federal anayasa değişiklikleri geçersizdir. Oysa İspanya’da bölgelerin anayasa değişikliğinde hiçbir rolü bulunmamaktadır. Bu bağlamda, anayasal açıdan her zaman kurucu meclis, bir anayasa değişikliği ile, bölgeleri ortadan kaldırabilir; ya da anayasa güvencesindeki yetki alanlarını sınırlandırabilir.
İtalya’da bölgeler kısmen anayasa değişikliği sürecine katılabilir. İlk olarak bu katılım anayasa değişikliğinde senatonun millet meclisiyle eşit yetkilere sahip olması yönündendir. İkinci olarak, beş bölge meclisi ortak hareket ederek, anayasa değişikliğine ilişkin yasaları yayımından itibaren 3 ay içinde referanduma götürebilir. Ancak kuşku yok ki, bu yetki federasyonlarda federe devletlere tanınan onay yetkisinden çok daha zayıftır.
Birleşik Krallık’ta sert anayasa bulunmaz. Bu nedenle, 1978’de gerçekleştirilmek istenen İskoçya ve Galler’in kurulacak seçimle gelen meclislerine yetki devri yasası, olağan bir yasaydı. Ama referandumda reddedildi. (58) Bu yasa kabul edilseydi; Birleşik Krallık, göreneksel bölgesellemeden yazılı hukuka dayalı bölgeselleşmeye geçecekti.
Devletin tekliği ilkesinin üçüncü sonucu, bölgesel devletlerde yargı erkinin tekliği ve bütünselliğidir. Federasyonlarda federe devletler, yargı yetkisine sahiptir. Örneğin, F. Almanya’da, birçok federe devletin (Land) kendi Anayasa Mahkemesi bulunur. Oysa gerek İspanya’da, gerekse İtalya’da üniter devletlerde olduğu gibi yargının tekliği ve bütünselliği ilkesi geçerlidir. Gerçi İspanyol ÖT’ları, aynı zamanda bir yargı çevresidir ve bu bağlamda, yargının kuruluşu yönünden bir takım yetkileri vardır; ancak bu hiçbir biçimde bir yargı özerkliği anlamına gelmemektedir.(59) Birleşik Krallık’ta, İskoçya ya da Galler’in göreneksel hukuktan doğan yargı özerkliği korunur. Ama bu alanda da yasama yetkisi kuşkusuz Birleşik Krallık parlamentosunundur.
Devletin tekliği ilkesinin dördüncü sonucu, federasyonlarda yerel yönetimlerin federal devletin değil, federe devletin alanında olmasına karşın; bölgesel devlette, yerel yönetimlerin iki başlı olmasıdır. Eğer federasyonlarda, yerel yönetimler alanında bir takım yetkiler federal devlete verilmişse, bu yetki ikincildir. Yerel yönetimlerin gerçek muhatabı, federe devletlerdir. Oysa bölgesel devlette, yerel yönetimler iki başlıdır. Asıl yetkili organ devlettir; ancak, merkez bölgelere yerel yönetimler alanında bir takım yetkiler vermiştir.
Birleşik Krallık’ta yerel yönetimler alanında geleneksel farklılıklar korunur. İskoçya’nın yerel yönetimleri, İngiltere ve Galler Memleketinin ortak yerel yönetimlerinden farklı bir örgütlenmeye ve yetkilere sahiptir. Nitekim Birleşik Krallık’ta hiçbir zaman yerel yönetimlerin birörnek bir yapıda örgütlenmesi sözkonusu olmadı.
Devletin tekliği ilkesinin beşinci sonucu, bölgelerin bir siyasal yerinden yönetim birimi olmanın yanısıra devletin idari çevresi niteliğine de sahip olmasıdır. Federasyonlarda federe devlet ülkeleri, federal devletin idari çevreleri niteliğinde değildir. Çünkü böyle bir durum federasyonun mantığına aykırıdır. Bu anlamda federal devlet bir ülkeler topluluğudur. Oysa bölgesel devlette, bölgelerin bölgesel sınırları bölge organlarının yetki alanı olmanın yanısıra, genel yönetim hizmetlerinin görüldüğü idari çevreler niteliğine de sahiptir. Bu nedenle federe devletlerin aksine, bu idari çevrelerde bir devlet temsilcisi bulunur. Bu yönden Birleşik Krallık bir istisnadır. Çünkü bu devlette, merkezi yönetim, taşra idari çevreleri kurarak örgütlenmemiştir. İtalya ve İspanya’da, her ne kadar Fransa’daki itibarı olmasa da, il genel yönetimi ve il ve bölge valiliği kurumları bulunur. Oysa Birleşik Krallık’ta üniter devletin temel çevresel birimi olan il birimi bulunmaz. Yasaları uygulama yetkisi, esas olarak yerel yönetimlerin sorumluluğundadır.
Siyasal (Özerk) Bölge ile Federe Devletin Anatomisi
Belçika, 1994 yılında federasyonu devlet biçimi olarak belirlediğinde, bir ad değişikliğine gitmemiştir. Halen Belçika’da federe devletler bölge olarak anılır. Ancak bu kavram kayması, Belçika bölgelerinin bir federe devlet olduğu gerçeğini değiştirmez.
Asıl zorluk, işbirlikçi federalizm tekniklerinin gelişmesiyle birlikte federasyonlarda, federe devletlerin yararlandıkları özerkliğin, kendi alanlarındaki bağımsızlığın zayıflamakta olmasıdır. Bu nedenle, siyasal bölgelerle, federe devletler arasındaki farklar ayrıntı gibi görünür. Bu bağlamda, işbirlikçi federalizm tekniklerini anayasal olarak düzenleyen Federal Almanya’nın Land’ları, yani federe devletleri örnek alınarak, bunların siyasal bölgelerle farkı belirlenebilir.
Bilindiği gibi Federal Almanya Avrupa Federalizminin tipik bir örneğidir.(60) Almanya, işbirlikçilik tekniklerini geliştirmenin de öncesinde, yürütme federalizmi öngörmüştür. Başka bir anlatımla, yasama yetkilerinin esas sahibi federal parlamentodur (Bundestag). Buna karşılık yürütme yetkilerini federe devletler kullanır. Bu ise, klasik federalizm örneği olarak nitelenen ABD’nin yatay yetki ayrımından farklı olarak dikey yetki ayrımına dayanır.(61)
Almanya’da başlangıçta kendiliğinden gelişen federal devlet (Bund) ile federe devletler (lender) arasındaki işbirliği teknikleri, 1969 sonrasında anayasa değişiklikleri ile kurumsal işbirliği tekniklerine dönüşmüş ve 12 Mayıs 1969 tarihli federal anayasa değişikliği ile, anayasaya “ortak işler” başlığı altında federal yasalar temelinde, federasyonun federe devletlerin etkinliklerine katılması ve iki taraf arasında aktedilen anlaşmalarla işbirliği teknikleri (F.Alman Ay., m. 91a ve 91b) anayasal bir dayanağa kavuşmuştur.
Günümüz Federal Almanya’sında, federasyonun katılmadığı alan hemen hemen yok gibidir. Nitekim federal yasanın üstünlüğünü anayasa belirlerken (Ay, m. 31), federe yasanın örneğin İspanya’daki ÖT’ların özerk yasama alanının aksine saklı yasama alanının hemen hemen hiç kalmamasını sonuçlamıştır. Bu nedenle, İspanya ÖT ile F. Almanya landlarını, yasama yetkisinin özerkliği ve kapsamı bakımından karşılaştırdığımızda kuşkusuz İspanyol ÖT’ları çok daha geniş yetkili durumdadır. Ancak acaba bu durum, siyasal bölgelerin bir federe devlet statüsüne girdiği sonucuna götürür mü?
Bu sorunun yanıtı olumsuzdur. Çünkü, ilk olarak Federal Alman Anayasa Mahkemesi, Land’ı (federe devleti) “…konu yönünden sınırlı olmakla birlikte, Bund’un (federal devlet) türevi olmayan, ama onun tarafından tanınmış kamu gücüne sahip devlet…” (62) olarak tanımlamıştır. Almanya’da land’ın uluslararası hukuk anlamında egemenliğe sahip olan devlet olmaması; buna karşılık bir devlet olarak tanımlanması kuşkusuz sadece kuramsal bir anlam taşımaz.
Çünkü ilk olarak federal anayasanın 30. maddesine göre, “Devlet yetkilerinin kullanımı ve devletin işlerinin tamamlanması, işbu Temel Yasa başka türlü düzenlemediği veya başka bir düzenlemeyi kabul etmedikçe Lender’e (federe devletlere) düşer”. Bu düzenleme, Alman Lender’i ile İspanyol ÖT’ları, İtalyan siyasal bölgeleri, Portekiz adalarının siyasal bölgeleri ya da Birleşik Krallık’ta Galler Memleketi veya İskoçya’nın statüsünden tamamen farklıdır. Çünkü, İkinciler birer devlet değildir; dolayısıyla devletin ayrıcalıklarına sahip değillerdir. Oysa Almanya’da, devlet önce Land’dır; sonra federasyon (Bundesland- Ülkeler/Devletler Birliği anlamında). Nitekim Alman Land’ları, tarihsel olarak da federasyondan önce vardır. (63) Oysa siyasal bölgeler, ancak ulusal devletten sonra vardır.
Land’ın devlet niteliği, ikinci olarak, anayasa değişikliğinde ortaya çıkar. Alman Anayasasının 79.3. maddesine göre, “İşbu Temel Yasada, federasyonunun Land’lar biçiminde örgütlenmesine, Land’ların yasamaya katılması ilkesine … zarar veren bütün değişiklikler yasaktır”. O halde, federal anayasa, Land’ın devlet niteliğini değiştirmeye yönelik anayasa değişikliğini dahi yasaklamıştır.
Oysa böyle bir durum bölgesel devletlerde kesinlikle görülmez. Anayasa değişikliği, esas olarak ulusal yasakoyucunun elindedir. İtalya’da anayasa değişikliği sürecine sınırlı olarak bölgeler katılabilir. İspanya’da ÖT’ların katılım olanağı hemen hemen yoktur.
Günümüzde bütün federasyonlarda, merkezileşmeden söz edilmektedir. Nitekim kurumsallaşan işbirliği teknikleri, Land’ların yetkilerinin federasyona kayışına yol açmaktadır. Ancak bu durum yapısal olarak federe devletlerle siyasal bölgeler arasındaki farkların ortadan kalkmasını sonuçlamamaktadır.
Nihayet, siyasal bölgelerle federe devletler arasında temel ayrım ölçütü olarak, devlet özelliğine sahip olup olmama durumu gösterilebilir. Yetki paylaşımı gibi diğer öğeler ise, ikinci plandadır. Bu nedenle İspanya’da ÖT’larının Alman Land’larından yasama alanında daha çok yetkiye sahip olduğu doğrudur. Ama bu ÖT’un bir devlet olmadığı gerçeğini değiştirmez.
Bölgesel Devletin Üniter Devletten Farkları
Bölgesel devlet, üniter devlet ile federal devlet arasında yer alır. Bu bağlamda, gerek federal devlettin kimi öğeleri, gerekse üniter devletin kimi öğeleri, bu devletlerde bulunur. Devletin tekliği ilkesi, federal devletin aksine bölgesel devlette öngörülmüştür.
Buna karşılık, bölgesel devletin üniter devletten yapısal farkları vardır. İlk olarak, bölgesel devlet, milliyetlere veya bölgelere (siyasal) özerklik hakkını tanımıştır.
Siyasal özerklik hakkı, İtalya ve İspanya’da, ilk olarak statüsel özerkliği içerir. Başka bir anlatımla, genellikle yerel yönetimlerin aksine, özerk toplulukların statüsü, merkezin tek yanlı bir işlemiyle belirlenmez. Yarı-yerinden yönetim işlemi olan ve merkezle birlikte, bölgelerin de katıldığı bir hukuki işlemle, bu statü belirlenir. Bu çerçevede, bölgelere iç örgütlenme özgürlüğü ve kendi statüsünü sınırlı olarak belirleme hakkı tanınmıştır.
Öte yandan, üniter devlette devletaltı kamu idareleri kural olarak birörnek bir örgütlenmeye bağlıdır ve bu örgütlenmenin ilkelerinin belirlenmesine kamu idareleri katılamaz. Oysa ÖT’lar ve bölgeler, ê la carte bir örgütlenme şemasına bağlıdır. Bu bakımdan ÖT statüsü yarı-yerinden yönetim işlemi niteliğindedir.
İkinci olarak, İtalya ve İspanya’da bölgeler siyasal yetkilere ve kurumlara sahiptir. Siyasal özerklik hakkının bir sonucu olarak bu durum, yasama ve buna bağlı olarak yürütme otoritelerinin çoğulluğunu sonuçlar. Bölgelerin yasama yetkisi ve bu yetkiyi kullanan yasama meclisi vardır ve kural olarak bölgesel yasalar, ulusal yasalarla eşdüzeydedir ve aralarındaki ilişki, alt normun üst norma uygunluğu ilişkisi değil, yetkilerin dağılımının Anayasa Mahkemesi tarafından anayasaya uygunluk denetimi yaparak korunması niteliğindedir. Kuşkusuz, ortak-yarışmacı yetkiler alanında, belirli bir hiyerarşiden sözedilebilir. Ancak bu üçüncü yasama alanı, gerçekte federal devletlerde de gelişen bir alandır. Birleşik Krallık ’ta ise, milliyetler, gerek yasama erkine (komiteler), gerekse merkezi bir düzeyde yürütme erkine katılır (Ofisler).
Nihayet yukarıda açıklandığı gibi, bölgesel devlette, üniter devletin aksine yerel yönetimler iki başlıdır. Bu çerçevede, yerel yönetimlerinin statülerinin belirlenmesi ve idari denetimin uygulanması sadece ulusal yasakoyucunun ve ulusal organların yetki alanında değildir. ÖT’ların ve bölgelerin de kendi sınırları içindeki yerel yönetimler üzerinde yetkileri vardır.
Kısaca toplanırsa, üniter devletler, siyasal merkeziyetçilik ve idari yerinden yönetim/özerklik ilkelerine dayanır. Buna karşılık bölgesel devletler, siyasal merkeziyetçilik, siyasal yerinden yönetim/özerklik (bölgeler için) ve idari yerinden yönetim/özerklik (yerel yönetimler için) ilkelerine dayanır. Federasyonlar ise, çok merkezli devletlerdir.
Notlar
1- Jellinek, Überx Staatsfragmante (Heidelberg, 1986).
2- Devletçik: Staatsfragmente (Almanca); fragment d’Etat (Fransızca).
3- Osmanlı İmparatorluğu için bölgesel devlet tezi ve ayrıcalıklı eyaletler ve dinsel topluluk örgütlenmesinin Osmanlı Devletinin içindeki konumu hakkında bkz. Atilla Nalbant, Üniter Devlet, Bölge ve Bölgesel Devlet, Yayımlanmamış Doktora Tezi, MÜ SBE, İstanbul, 1996, s. 105-157.
4- Ramazan Yıldırım, İdare Hukuk Açısından Bölge Kalkınması ve G.A.P. Modeli, Yayımlanmamış Doktora Tezi, İÜ SBE, İstanbul, 1995, s. 15.
5- 1993 tarihli Yeni Rusya Anayasası, m. 5.1: “Rusya Federasyonu, cumhuriyetler, memleketler, bölgeler, federal statüde şehirler, bir özerk bölge, özerk ilçelerden oluşur. Rusya Federasyonu’nun bütün birimleri hukuk önünde eşittir.” Anayasa metni için bkz. Dominique Colas, Textes Constitutionnela Français et Etrangers, Larousse, Paris, 1994, s. 539 vd.
6- Jean-Maria Pontier, La Région, Dalloz, Paris, 1988, s. 11 vd.
7- Kendi kendini yönetme/özerklik: Selbstverwaltung (Alm.); self-government (İng.).
8- Bölgesel devlet: Etat Régional (Fr.).
9- Özerklikçi devlet: Etat Autonomique (Fr.).
10- Turgay Ergun, “BöIgelerarası Dengesizliklerin Giderilmesinde Bölgesel Örgütlenmenin Önemi: Tennessee Valley Authority, Amme İdaresi Dergisi, C. 26. ;S. 1, Mart 1993, s. 73 vd.
11- Jacques Vandamme, “Les États européens face aux defle transnationaux et régionaux”, Leca Jean/ Papini Roberto (sous la dir de), Les démocraties sont-elles gouvernables içinde, Economica, Paris, 1985. s. 107 vd.
12- N. Elder, “The functions of the modern state”, State and Societyin contemporary Europe içinde, (Ed. By) J.E.S. Hajwood end R.N. Berki, Martin Robertson, Oxfort, 1979’dan aktaran, Vandamme, ag.m., s.111.
13- Ayrıntılı bilgi ve diğer örnekler için bkz. Yıldırım a.g.e. (bütün eser).
14- Vandamme, a.g.m., s. 111-112.
15- G. Smith, “The reintegration or the State in Westen Europe”, Divided Loyalties. British regional assertation ed European Integration içinde, Kolinski Martin, Manchester, University Press, 1978’den aktaran Vandamme, a.g.m., s. 112.
16- Vandamme, a.g.m., s. 112.
17- L. Vandelli, Pouvoirs Locaux, Economica, Paris, 1991, s. 100 vd.
18- Bölge planlaması hakkında bkz. İlhan Tekeli, Bölge Planlaması Üzerine, İTÜ Mimarlık Fakültesi Yay., İstanbul, 1971.
19- Ayrıntılı bilgi için bkz. Yıldırım, a.g.e., s. 63 vd.
20- Ayrıntılı bilgi için bkz. A Payaslıoğlu, Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerine Bir İnceleme, TODAİE-DPT Ortak Yay., Ankara, 1966, s. 73 vd.
21- Anayasa metni için bkz. La Constitution du Portugal, Lisbonne, 1983.
22- J. Moreau, Administration Régionale, Départementale et Municipale, 8e Ed., Dalloz, Paris, 1989, s. 130 vd.
23- Y. Luchaire/ F. Luchaire, Le Droit de la Décentralisation, PUF, Paris, 1989, s. 72 vd.
24- Moreau, a.g.e., s. 130 vd.
25- Yer yönünden kamu kurumu (établissement public territorial) için bkz. E. Fatome/ j. Moreau, “L Etablissement Public Territorial Mode de gestion de service Public”, AJDA, 1988 s. 699 vd. Nalbant, a.g.e., s. 233 vd.
26-Bu bölgeselleşme tipine kimi yazarlar “Dilsel Bölge” tanımını uygun bulmaktadır. Bkz. Cloude Nigoul, “Essai théorique sur le consept fédéraliste de l’autonomie”, Federalisme, Régionalisme et Droit des Groupes ethniques en Europe içinde, Hommage e Guy Héraud, Braumüller, Wien, 1989, s. 293-294.
27- C, Eisenmann, Centralisation et Décentralisation. Esquisse d’une Théorié Générale, LGDJ, Paris, 1948, s. 200 vd.
28- Oktay Uygun, Federalizm (İlkeler, Kurumlar ve Uygulama)Yayımlanmamış Doçentlik Takdim Çalışması, İÜ HF, İstanbul, 1995 (bütün kitap).
29- Geniş bilgi için bkz. Recai G. Okandan, Umumi Amme Hukuku, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1966, s. 676 vd.
30- E. Teziç, Anayasa Hukuku, Beta, 1991, s. 110 vd.
31- G. Burdeau/ F. Hamon/ M. Troper, Droit Constitutionnel, 23e Ed., LGDJ, Paris, 1993, s. 93 vd.
32- Bu kuram ve diğerlerinin değerlendirilmesi için bkz. Ayferi Göze, Devletin Ülke Unsuru, Doktora Tezi, İÜ Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1959, s. 89 vd. Ayrıca bkz. Ali Fuat Başgil , “Devletin Ülke Unsuru” İÜ Hukuk Fakültesi Mecmuası,C. XIII, S. 4, s. 1273.
33- L. Michaud, La Théorié de la Personnalité Morale et son Application au Droit Français, 3e Ed., T. II, Paris 1932’den aktaran Göze, a.g.e., s. 89.
34- Statü metni için bkz. Serge Reig, La Commonautée Autonomie de Catalogna, un modéle de Région, Thése pour le doctorat, Université de Lille, 1991, s. 429 vd.
35- C. Grewe/ H.R. Fabri, Droit Constitutionnels Européens, PUF, Paris, 1995, s. 299.
36- a.k., s. 299.
37- Maurice Croisat, Le Fédéralisme dans les DémocratiesContemporaines, 2e Ed., Montchrestien, Paris, 1995, s. 20.
38- Gilles Darey, “Unité et rationalité dans la consruction révolutionnaire”, Moreau/ Werpaux (sous la dir de), Révolution et Décentralisation içinde, Economica, Paris, 1992, s. 48 vd.
39- Teziç, a.g.e., s. 146 vd.
40- F. Moderne/P. Bon, Les Autonomies Régionales dans la Constitution Espagnole, Economica, Paris, 1981, s. 71 vd.
41- Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yay., İstanbul, 1992, s. 57 vd.
42- A. De Laubadére/ J.C. Venezia, / Y.T. Gaudemet, Traité de Droit Administratif, V.1, 13e Ed., Paris, 1994, s. 115 vd.
43- Croisat, a.g.e., s. 27.
44- Burdeau/Hamon/Troper, a.g.e., s. 94 vd.
45- Grewe/Fabri, a.g.e., s. 276 vd.
46- Özerk yerel yönetim kavramı, İngilizce self govrenment kavramı karşılığında kullanılmıştır. Self government kavramı, kökeni Fransızca decentralisation olan yerinden yönetimden farklıdır. Bu ayrımla hakkında geniş bilgi için bkz. Nalbant, a.g.e., s. 20 vd.
47- Genellikle eski çokuluslu imparatorluklar bu grup içinde toplanabilir. Avusturya-Macaristan İmparatorluğu, Osmanlı İmparatorluğu gibi. Fakat Osmanlı İmparatorluğu, Islahat Fermanı ve 1876 Kanuni Esasisi ile birlikte, bu göreneksel yapıyı, yazılı hukuk planına taşımıştır. Bu nedenle, en azından 1876’dan sonra Bölgesel Devlet olarak nitelendirilebilir.
48- C. Bidégaray, (sous la dir de), L’Etat Autonomiques Forme Nouvelle ou Transitoire en Europe içinde, Economica, Paris, 1994, s. 1 vd.
49- E. Örücü, “Büyük Britanya’da idarenin yargısal denetimi”, İdari Yargının Dünyadaki Bugünkü Yeri içinde, II. Ulusal İdere Hukuku Kongresi, Ankara, 1993, s. 254 vd.
50- Y.Mény, Politique Comparée, Montchrestien, Paris, 1993, s. 429.
51- Her iki komite de, İskoç ve Galler Memleketinde seçilen parlamenterlerin oluşturduğu bir tür parlamento komisyonudur.
52- Bu komiteler, soruna özgü kurulan, geçici süreli ve Avam Kamarasının oluşturduğu ad boc komitelerdir. Bkz. Meny, a.g.e., s. 236.
53- Moderne/ Bon, a.g.e., s. 79.
54- AYM, 14 Temmuz 1981 tarihli karar. Aktaran P. Bon,/F. Moderne/Y. Rodriguez, La Justlee Constitutionelle en Espagne, Economica, Paris, 1984, s. 155 vd.
55- Karşı görüş: J. C. Escarras, “L’İtalie un Etat Régional”, Bidégaray (sous la dir de) L’Etat Autonomiques Forme Nouvelle ou Transitoire en Europe içinde, Economica, Paris, 1994, s. 86 vd.
56- P. Bon “L’Etat des Autonomiques”, Bidégaray (sous la dir de), L’Etat Autonomiques Forme Nouvelle ou Transitoire en Europe içinde, Economica, Paris, 1994, s. 129 vd.
57- Bon, a.g.m., s. 133.
58- Mény, a.g.e., s. 428-429.
59- Bon, a.g.m., s. 128 vd.
60- Avrupa federalizmi hakkında geniş bilgi için bkz. Uygun, a.g.e., s. 155 vd.
61- C. Greywe- Leymarie, Le Fédéralisme Coopératif en République Fédéral d’Allemagne, Economica, Paris, 1981, s. 1 vd.
62- BVefGE, C. 1, s. 14; C. 14 s. 234’ten aktaran Greywe –Leymarie, a.g.e., s. 46 vd.
63- Werner Münch, “Anatomie d’un Land”, Pouvoirs-66, PUF, Paris, 1993, s. 67.
Amme İdaresi Dergisi, Cilt 29, Sayı 2, Haziran 1996.